德国劳动力供应政策模式的转向及对中国延迟退休问题的启示

李 齐，刘玉安

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)



德国劳动力供应政策模式的转向及对中国延迟退休问题的启示

李 齐，刘玉安

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

德国从20世纪70年代至今实现了由减少劳动力供应到增加劳动力供应政策模式的转向。在面临后工业化挑战的情况下，德国实施了包含提前退休在内的减少劳动力供应政策模式。在两德统一后，德国逐步实施了包含延迟退休在内的增加劳动力供应的政策模式。政策模式的转向让德国取得了成功。研究德国劳动力供应政策模式的成功转向为中国延迟退休问题带来重要启示。中国应严格控制提前退休，灵活渐进地推进延迟退休；协同延迟退休改革，全面改革养老保险政策；实现系统性变革，全面实施增加劳动力供应的政策模式。

德国；劳动力供应政策模式；延迟退休；启示

延迟退休成为当前中国学术界和公众讨论的焦点问题，其中涉及到人口老龄化、养老金缺口、提前退休、创造就业岗位等问题。如此看来，对延迟退休问题的探讨离不开对劳动力供应政策模式和劳动力市场政策系统问题的研究。探讨中国的延迟退休问题，可以借鉴他国的经验。从20世纪70年代起，西方发达国家就已开始进行劳动力市场政策的改革，至今为止比较成功的是德国。德国为了适应后工业化、两德统一及欧洲一体化带来的挑战，不断实施劳动力市场政策的改革。在两德统一前实施的是包含提前退休在内的减少劳动力供应的政策模式，然而随着社会的发展，这种政策模式凸显出越来越多的问题。于是在两德统一后，德国开始逐步实施包含延迟退休在内的增加劳动力供应的政策模式，并且最终在21世纪初取得了成功。尤其在金融危机期间，当英、美、法、意等发达国家出现经济衰退和社会动荡等问题时，德国却凭借改革的成功取得了经济强劲增长和失业率持续下降的成绩。德国的改革经验启示我们，延迟退休的改革不是单项的政策改革，它是与劳动力供应政策模式的转变紧密结合的。因此讨论中国的延迟退休问题，不仅要研究这个单项政策改革，也要研究与此密切相关的劳动力供应政策模式改革。

一、后工业化的挑战、提前退休与减少劳动力供应的政策模式

20世纪70年代到两德统一期间，为了应对后工业化带来的各种挑战，根据劳动力市场政策的本身特征，及各种政治和社会力量的意见，德国实施了包含提前退休在内的减少劳动力供应的政策模式。

(一)后工业化带来的各种挑战

随着科学技术的进步和物质财富的积累，后工业时代到来，全球化愈演愈烈。在这种形势下，人口老龄化、经济发展缓慢和失业率居高不下等问题困扰着德国，成为德国必须长期应对的挑战。

后工业化时代的到来带来劳动力市场的变化。工业不断衰落，服务业逐步崛起，就业人口中拥有技能的人和拥有知识的人选择在服务业就业，同时技能差和知识水平低的劳动者在边缘性服务业岗位的就业不断增加，原有的制造业就业减少。

进入后工业化时代，随着生活水平的提高和医疗保健技术的进步，人的寿命不断延长，并伴随着出生率降低，导致了人口老龄化问题日趋严重。20世纪初，德国人的平均寿命为45岁，而到70年代平均寿命已达到80岁以上。同时在经历了60年代一次生育高潮之后，出生率不断降低，到2003年平均一个家庭生育1.38人。因此在出生率降低和寿命延长的情况，德国的老龄化问题日益突出。从20世纪80年代开始，德国开始进入老龄化社会。1980年德国人平均年龄为37.1岁，2010年达到了42.8岁*中国改革论坛：《德国应对老龄化的经验》，2013年5月24日，http://www.chinareform.org.cn/society/ensure/Experience/201305/t20130524_167813.htm。。

由于后工业化导致的劳动力市场结构性变化和人口老龄化问题，加之德国的劳动力市场政策的高劳动保护性和高福利性造成企业用工成本增加和劳动力流动的困难，导致了德国的失业率居高不下。如表一所示，1970年德国的失业率不足0.6%，此后曾上升趋势，1991-2000年的平均值达到了8.1%。

表一 德国1970-2000年失业率情况

资料来源：OECD国家统计数据库

(二)提前退休与减少劳动力供应的政策模式

为应对上述挑战，德国通过减少低效率工人，保障高效率工人的工作，降低公开失业率，并增强企业的竞争能力；通过增加社会保险费率来增加福利供应，解决社会保险基金缺乏的问题*Bruno Palier. The Long Conservative Corporatist Road to Welfare Reforms. Bruno Palier. A Long Goodbye to Bismarck——The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010:339.。所以在养老金政策的调整中实施了提前退休政策，在劳动力市场政策的系统调整中采取了减少劳动力供应的政策模式。

1.提前退休政策

1972年德国实施的提前退休政策规定：凡工作年满35年的雇员可以提前退休，退休时可以拿到全部养老金，不因退休年龄不到扣发部分养老金；如果雇员工作满25年且收入低于一定工资水平，其养老金的工资基数为该时期平均工资的75%。虽然在短期内，提前退休政策有利于企业把供养低效率老年劳动者的负担推向社会，有利于降低公开失业，但从长期看，由于劳动人口占总人口比例的降低，企业和在职劳动者的供养负担必然加重。而且德国在后续的政策调整中，不断放宽提前退休的条件和对身体残疾与劳动能力下降的审查，导致提前退休在企业中普遍出现，整个社会的负担不断加重。

到20世纪80年代，德国提前退休政策导致的社会负担增加的困难逐步明显。社会福利支出占GDP的比重逐步达到33%。政府财政支出中的社会福利占比上升迅速，1973年为42.1%，到1982年达到了49.8%*陈凌：《德国劳动力市场与就业政策研究》，.北京：中国劳动社会保障出版社，2000年版，第67页。。

2.减少劳动力供应的政策模式

实施减少劳动力供应政策模式是德国社会和政府的共识，从根本上看，这是德国劳动力市场政策本身所具有的特性决定的。

德国的劳动力市场政策具有保守的特性，以维护社会地位与身份的区分和家庭的稳定为目标。安德森指出，德国劳动力市场政策的改革是由德国保守派上层人物所推动的结果，他们寻求用道德戒律、社会绥靖政策和国家建设来挽救、维持旧的统治秩序*⑤[丹麦]哥斯塔·埃斯平-安德森：《缺少工作的福利制度：劳动力流失的困境和欧洲大陆社会政策中的家庭主义》，哥斯塔·埃斯平-安德森：《转型中的福利国家》，杨刚译，北京：商务印书馆，2010年版，第102页，第104页。。因此俾斯麦时期的社会保障体系是建立在社会分层基础上的，积极维护了社会地位的区分。战后劳动力市场政策和福利国家的建设同样具有保守性，重视男子在家庭中的主导地位，支持男子工作养家，并通过转移支付的方式支持妇女在家中照料家庭。

为了保持社会地位的区分和维护社会秩序，同时为了维护男子养家的家庭模式，德国劳动力市场政策被赋予了两个重要的特征。第一个重要特征是劳动力市场政策保证了根据职业的不同区分了不同的社会地位和社会权利。比如医疗保险则根据不同的区域、职业和公司划分成1200多个基金⑤。为了保证社会地位的区分，社会保障和福利一方面根据职业和行业设立，另一方面在社会福利中实施比较高的替代率，保证人们在职业暂时中断和丧失劳动能力时能够维持原有的社会地位、身份和生活水平。第二个重要特征是劳动力市场政策支持了男子全日制标准工作模式。所谓男子全日制标准工作是指男子工作养家，并且男子的工作是全日制的、稳定的工作，能够没有间断地获得收入*Karl Hinrichs. A Socail Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms In Germany - Or: Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac. Bruno Palier. A Long Goodbye to Bismarck——The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010:47.。这由三个条件作为保证：一是通过劳资协商和劳动保护保障工作的稳定性；二是通过社会保障提供较高的替代工资，保障劳动中断时因原有工作带来的收入不被中断供给；三是通过对家庭的转移支付保障男子所拥有家庭的稳定。

这两个基本特征决定了德国在面临后工业化带来的各种挑战时，实施了减少劳动力供应的政策模式，这种政策模式及其导致的后果主要包括以下四个方面：第一，实施高度的劳动保护政策、提前退休政策、无限期失业政策，保护核心工人的社会地位和利益。使用提前退休的政策，让年老且工作效率降低的工人离开工作岗位，去领取社会公共养老金，同时不能提前退休的失业人员享受替代率较高的失业保险，失业保险期限到了，可以转到实际上无期限的失业救助。失业人员由于享有较高的替代工资并不急于进入劳动力市场寻找工作，所以客观上促使失业者长期失业，也促使低工资劳动者为了减少保险费支出选择领取失业金。第二，实施较高的家庭转移支付政策，保障家庭的稳定。妇女虽然有进入劳动力市场的积极性，但因为儿童看护的高成本迫使妇女在就业与生育之间仔细权衡得失，难以兼顾，所以难以进入劳动力市场。1960年到1985年期间，“瑞典女性的总体就业率达到80%左右，相比之下，在比利时和德国只有50%”*[丹麦]哥斯塔·埃斯平-安德森：《缺少工作的福利制度：劳动力流失的困境和欧洲大陆社会政策中的家庭主义》，哥斯塔·埃斯平-安德森：《转型中的福利国家》，杨刚译，北京：商务印书馆，2010年版，第122页。。第三，实施缩短工作时间的政策。工人可以减少原有的日工作时间，这样虽然可以不解雇核心工作者，但是妨碍了新的劳动力获得劳动岗位。同时由于高强度的劳动保护导致雇佣新员工容易而解雇老员工难，加上社会福利的高替代率导致劳动力成本增加，所以企业只有在迫不得已的情况下才会雇佣新的劳动力。第四，实施不断提高社会保险费率的政策。减少劳动力供应的政策模式导致越来越多的人离开劳动力市场，同时阻碍了新的人员进入，造成社会保障基金收入减少，另外还要支出越来越多的福利费用，为此需要提高社会保险费率以补充社会保障基金，这不断加大了工作者的负担，提高了企业的用工成本。

二、两德统一后的挑战、延迟退休与增加劳动力供应的政策模式

包含提前退休政策在内的减少劳动力供应政策模式没有真正解决挑战带来的问题；并随着东西德统一和欧洲一体化的加剧，问题越来越突出。于是德国不断推进劳动力市场政策的改革，最终用延迟退休和增加劳动力供应政策模式取代了提前退休和减少劳动力供应政策模式，实现了劳动力供应政策模式的转向。

(一)两德统一后德国面临的各种挑战

在1990年东西德统一后，联邦德国经济社会的发展面临着一个特殊的挑战，那就是“将建立在计划经济基础上的原德意志民主共和国的经济转变为能运作的社会市场经济体系”*③沈琴琴：《德国劳动力市场》，西安：西北大学出版社，1998年版，第205页，第207页。。为了应对这项挑战，德国在原民主德国地区的结构改革和私有化过程中耗资大约2700 亿马克，注入该地区的公共援助远远超过8000亿马克③。

两德统一带来的沉重负担，导致了经济发展缓慢，失业高居不下和社会福利入不敷出。根据OECD国家的统计数据*若无特殊说明，文中使用的关于德国和欧美国家的数据，均来自于OECD国家统计数据。，1991-2003年德国的GDP总共增长了仅18%，约是同时期英国(35%)和芬兰(34%)的一半。如此低的增长率不可能创造就业，如表一所示：1991-2000年平均失业率为8.1%。失业率在高位徘徊，让社会保险费率不断升高。如表二所示，在1980-1990年德国社会保险费率增长了3.4%，年均增长率为0.34%，而在1990-1998年却增长了6.4%，年均增长率为0.8%。

表二 德国1970-2000年间社会保险费率的变化情况*根据Karl Hinrichs. A Socail Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms In Germany - Or: Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac. Bruno Palier. A Long Goodbye to Bismarck——The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010:52.改编

在面对两德统一后经济社会转型与融合带来挑战的同时，德国也面临着欧洲一体化不断深化的挑战。为应对欧盟地区普遍存在的失业问题，1993年改革劳动力市场政策的议题第一次在欧盟范围内讨论并确定了行动战略——《增长、竞争和就业的“德洛尔白皮书”》。1994年在埃森会议上，通过了就业和劳动力市场政策改革的行动计划——埃森战略。1997 年欧盟成员国通过了《阿姆斯特丹条约》，把就业和劳动力市场政策纳入欧盟共同体的立法范围。当年11月欧盟通过了“卢森堡进程”，发布了第一份“就业指导方针”，确定了就业战略实施的机制：第一，欧盟委员会每年提出“就业指导方针”。第二，各成员国按照就业指导方针的要求制定“国家行动计划”。第三，欧盟委员会与理事会一起审阅“国家行动计划”，并发布一份“联合就业报告”。第四，欧盟委员会对各国进行检查，发布年终各国行动情况报告，并说明各国存在的问题，提出下一步计划和行动指导意见*Timo Fleckenstein. Europeanisation of German labour market policy? The European employment strategy scrutinized. German Politics, 2006(15):284-301.。如此，欧盟通过立法、行动计划和协调机制要求德国改革劳动力市场政策，对德国产生了重要影响。

(二)延迟退休与增加劳动力供应的政策模式

1.延迟退休政策

为了应对人口老龄化、失业率增加和社会保险费率不断增加等困难，1992年德国实施了《1992年养老金改革法》。一是将养老金的缴费标准由原来占工资的18.5%提高到19.2%，以增加养老保险基金的收入。二是养老金将来的增幅不再和劳动者毛收入挂钩，而是要根据劳动者净收入的增幅确定，以降低养老金的实际增幅。三是要从2001年起，废除原男性63岁退休和女性60岁退休的政策，将退休年龄统一延迟到65岁，并严格控制提前退休和免除缴纳保险费的条件。

1999年再次实施养老金改革。第一，用分级的工作能力下降养老金取代无职业能力养老金和无工作能力养老金。分级工作能力下降养老金政策将根据工作能力情况，确实是劳动力市场缺少相应工作岗位的，其养老金的支出不再由社会保险基金承担，而由联邦劳工局承担，其目的是尽可能减少养老保险基金的支出。第二，在养老金的支付中更加重视对子女的抚育，在抚育期内，养老金的支付标准将提高到原平均工资的100%。第三，促进企业养老保险的发展，缩短雇员流动的失效期限，鼓励员工参加企业养老金，以减轻公共养老金的压力。

2001年通过的《养老金改革法》规定：首先，养老政策的参考点不再是福利，而是收入。据此测算，固定的社会保险费率在2030年不得超过22%。其次，大力促进企业养老金和私人养老金的发展，在公共养老金单一支柱之外，树立起企业养老金和私人养老金两个支柱。2004年养老金政策改革引入了“可持续性指标”，即养老金的获得者和缴纳保险者之间的比率。引入此指标的目的在于，当可持续性指标上升时，必须要降低养老金的替代率，目标是在2030年将公共养老金替代率逐步降低到52%，以保证不提高社会保险费率，并保证退休金领取者的替代工资低于工作者收入的增长速度*Schmahl, W. Dismantling an Earnings-Related Social Pension Scheme: Germany’s New Pension Policy. Jounal of Social Policy, 2007(36):319-340.。在2007年养老金政策的调整中延迟了退休年龄。根据对人们预期寿命的估算，在2012年到2029年间，逐步将退休年龄由原来的65岁延迟到67岁。此外，将提前退休年龄延迟至60岁。

2.增加劳动力供应的政策模式

与实施延迟退休政策相对应，德国实施了增加了劳动力供应的政策模式，在多个政策领域进行改革，在21世纪初实现了劳动力供应政策模式的转向。

哈茨改革是德国实施增加劳动力供应政策模式中最重要的改革之一，其改革的主要政策领域是就业政策和失业政策，主要内容是激励就业，创造就业岗位和缩减失业保险基金的支出等。第一，激励就业，创造就业岗位。建立个人服务代理机构，实施临时就业措施，促使失业者通过临时性工作与市场进行接触，以获得长期就业的机会。帮助失业人员寻找工作，甚至是微小工作、一欧元的工作。放宽“合适工作”的定义，减少因为距离和职业的问题参与工作的限制，只要失业者身体和精神能够达到工作的要求就不应当拒绝，否则会受到降低失业金或社会救助的惩罚。减少低工资者的税费，支持自我雇佣就业，给予创业者和低工资就业者更多财政支持*③Achim Kemmerling, Oliver Bruttel.‘New politics’ in German labour market policy? The implications of the recent Hartz reforms for the German welfare state. West European Politics,2006(29):90-112.。政府为创业者提供连续三年的补助，总额限制在14400欧元以内。第二，缩短失业保险的有效期限，把失业救助合并到社会救助中，以减少失业保险基金的支出。在改革前失业者可以享受失业保险或失业救助。失业保险的有效期限为32个月，可以拿到净工资60%，有效期后，可享受通过审查的失业救助，其水平为原净工资的53%，并可无限期获取③。哈茨改革规定：失业保险的有效期缩短为12个月，有效期后，仍不能就业的领取社会救助，其领取金额根据各地区情况而定，不再和原工资水平相关。这样大幅消减了失业保险和失业救助的开支，同时也激励了失业者寻找工作，避免失业者为领取丰厚的失业替代工资而不去工作。

除了哈茨改革，德国还实施了养老保险、医疗保险、劳动保护和家庭政策的改革。养老保险改革前文已经详细论述，此处不再累述。医疗保险的改革主要是通过政府注资增加医疗保险基金的收入；通过实施交叉补贴等政策取消对被保险者的身份限制，以增强各医疗保险基金的竞争，并促进其合并；通过固定费率，减轻雇主和工作者的负担。劳动保护政策的改革正在趋向灵活和自由化，一是核心工作的劳动时间、工资和劳动保护等在企业内部实现了灵活控制；二是宽松定义边缘工作，缩短其余核心工作的福利差距，促进边缘工作的发展*Anke Hassel. Twenty Years After German Unification:The Restructuring of the German Welfare and Employment Regime. German Politics and Society, 2010(28):102-115.。家庭政策在21世纪改革的目标是解放妇女，让她们能够积极进入劳动力市场。政府政策给予高额的补助，支付育龄妇女和家庭看护费用，建立幼儿看护所和全日制学校，让妇女尽可能回到工作岗位*Karl Hinrichs. A Socail Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms In Germany - Or: Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac. Bruno Palier. A Long Goodbye to Bismarck——The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2010:63.。

德国的延迟退休和增加劳动力供应的政策模式成功应对了各种挑战，改变了东西德统一后经济发展缓慢和失业率居高不下的局面，实现了新的经济繁荣。2006年以来德国经济不断创出佳绩，甚至在2008年金融危机以来，都表现的异常繁荣。2010年，德国的实际国内生产总值增长了3.6%，这是自1991年德国20年来的最高增长率，失业率下降到7.2%。2011-2013年德国的失业率保持在7%以下，2013年再创就业人数的新高。2006年以来，社会福利的支出占GDP的比重呈下降的趋势，在2011年降低到26.2%*根据 刘玉安，吴玲：《北欧模式缘何经久不衰?》，《东岳论丛》，2014年第2期。改编，远低于21世纪前的1/3。

三、德国经验对中国延迟退休问题的启示

劳动力供应政策模式的转向是德国从20世纪70年代开始，在面临后工业化、两德统一、欧洲一体化带来的各种挑战的情况下，不断调整和改革劳动力市场政策的必然结果，是成功应对各种挑战的必然选择。在德国劳动力供应模式的转向中提前退休到延迟退休的转向是重要的部分，这两个转向是密切关联的。因此德国经验能够给中国延迟退休政策研究带来的启示，一方面是单项政策调整和改革，另一方面是和延迟退休政策改革密切相关的养老金政策改革与劳动力供应政策模式的变革。

(一)严格控制提前退休，灵活渐进地推进延迟退休

中国从1993年开始，实际上一直实施着提前退休政策。按照目前提前退休的政策规定：特殊岗位男子可在55岁、女子在45岁办理退休，病退和退职的年龄男、女分别为50岁、45岁。内退的可以在提前退休年龄规定的基础上再提前5年，买断没有限制(由于买断的不合理性，目前已被废止)，退居二线的年龄可在退休年龄规定的基础上提前5年。实际上中国男子一般在55岁、女子一般在50岁就已退休或离开工作岗位。

目前中国面临着人的平均寿命增加、人口老龄化和养老保险基金缺口过大的问题。根据中国统计年鉴的数据*若无特殊说明，本文中使用的关于中国的数据，均来自于国家统计局公布的统计数据、中国统计出版社出版的《中国统计年鉴》等。，1990年中国人的平均寿命为67岁，到2010年达到74.8岁。在人的平均年龄不断增加的同时，人口老龄化的趋势越来越明显。中国社会科学院 2010 年预测数据表明，到2020年60岁以上的人口将达到总人口的17%，2030年将达到24%，到2050年将达到31%*张慧：《关于我国延迟退休年龄问题的研究》，秦皇岛：燕山大学硕士学位论文，2013年版，第21页。。人口老龄化的加剧必然导致更多的养老保险的支出，然而由于20世纪90年代的经济社会转型，中国的养老保险账户没有被做实，存在着巨大缺口。多个部门和研究机构对养老保险金的缺口进行了估算，估算的结果不尽相同，低则 1-2 万亿，高则 6 万亿，平均 3. 5 万亿元左右*李扬等：《中国主权资产负债表及其风险评估(上)》，《经济研究》，2012年第6期。。在人口老龄化和公共养老保险基金存在巨大缺口的情况下，提高养老保险的缴费率应该是最直接有效的解决办法，但是当前中国社会保险费率已经偏高。国务院副总理马凯2014年12月29日在回答人大常委会咨询时表示，“现在的缴费水平确实偏高，五险一金已占到工资总额的40%-50%，企业觉得负担重”*央视网：《马凯：五险一金已占工资40%-50% 缴费水平确实偏高》，2014年12月29日，http://jingji.cntv.cn/2014/12/29/ARTI1419811502216503.shtml。。

从德国的经验来看，在人的平均寿命增加、人口老龄化程度不断加深和养老保险基金存在巨大缺口、社会保险费率已无上调空间的情况下，为了政府财政和经济社会的可持续发展，必须要逐步延迟退休年龄，同时要严格控制提前退休。

当前中国的提前退休在很大程度上是被鼓励的，一方面政府要创造就业岗位，提前退休可以让青年人更容易就业，另一方面企业和个人更愿意提前退休。对于企业来说，把年老低效的员工推到社会，减轻了企业负担，提高了工作效率和企业竞争力；对于个人来说，提前退休后，通过返聘或不经登记的就业，可以拿到更多报酬。所以，为防止提前退休被滥用，必须要严格控制提前退休。严格审查提前退休的资格和条件，整合和削减提前退休的种类，根据实际情况减少提前退休项目，避免有劳动能力者提前退出劳动力市场；根据公共养老金缴费时长和提前退休的年龄按比例扣减退休后的养老金。

在严格控制提前退休的同时必须要实施延迟退休。但由于延迟退休既能为社会带来正效应，也能带来负效应，并且行业间存在差异，所以延迟退休的实施必须灵活逐步地推进。首先，延迟退休延长了老年劳动者的工作时间，能够更大程度地增加养老保险基金的总量，从而提高退休后的个人福利水平*苏春红，李齐云：《延迟退休年龄效应分析与中国渐进式推进策略研究》，《理论学刊》，2014年第5期。，因此要通过“多交多得”和“长交多得”的政策措施鼓励人们选择延迟退休。其次，由于延迟退休会在短期内增加企业负担，并阻碍青年人就业，因此延迟退休的实施不能一步到位，必须逐步推行。根据人的预期寿命和老年人抚养比可以在10年到30年内实现退休年龄延迟5年或7年。再次，由于各行业的盈利风险不同，延迟退休的年龄难以一刀切。机关事业单位风险很低，延长工作时间必然能带来薪水和福利的增加。而企业可能会亏损或倒闭，延长工作时间反而会让他们在工作期间减少了薪水和福利。

(二)协同延迟退休改革，全面改革养老保险政策

德国在进行退休年龄调整的同时，一直在同步实施养老保险政策的改革。首先，德国养老金改革的一项重要内容是努力建成多支柱或多层次的养老保险体系，以减轻公共养老保险支付的压力。在石油危机出现后，德国开始不断促进企业补充养老金和私人养老金的发展。其中影响较大的是2001年的养老金的改革。第一，引入了国家资助的个人储蓄养老保险，规定只要符合条件的个人购买了国家认定范围内的私人养老保险就可以获得国家补贴或者免除养老金收入的个人所得税。第二，政府实施减免税收的优惠政策或实施财政补贴，鼓励新成立企业补充养老金项目，促进现有企业补充养老金项目发展。由此德国的养老保险体系开始真正走向多支柱的模式。

中国养老保险体系分为公共养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险三个部分，但公共养老保险占比较大，其他两个部分占比较小，实际上是以公共养老金为单一支柱。所以，根据德国经验，中国应大力促进企业补充养老金和私人养老金的发展，建成多支柱或多层次的养老金体系。

其次，在实施延迟退休改革的同时，德国不断调整养老金替代率和社会保险费率。1992年的养老金改革确定养老金的增幅和净工资挂钩，而不再和毛工资挂钩，实际上降低了养老金的替代率。2001年的养老金改革规定固定的社会保险费率在2030年不得超过22%，意图抑制社会保险费率的增长，从而也要求进一步降低养老金的替代率。2004年的养老金政策改革引入了“可持续性指标”，以保证不提高社会保险费率，同时降低养老金的替代率，计划在2030年降为52%。

当前中国的社会保险费率已经偏高，控制社会保险费率的增长，进一步降低社会保险费率势在必行。否则会影响投资和生产的积极性，不利于经济的健康发展和进一步扩大就业。另外中国的养老金替代率目前总体偏低，并且行业间差别很大。当前中国公共养老保险的实际替代率只有35%，并且各行业间的差别很大，机关事业单位退休人员通过政府财政支出实现的替代率为90%，而企业的替代率仅约为前者的1/3*李社环：《我国基本养老金替代率高估问题及其解决途径》，《Reform of Economic System》，2010年第3期。。所以根据目前的情况，中国要从整体上提高公共养老金的替代率，根据行业不同有区别的调整，实现行业间的平衡。

最后，中国应实现公共养老保险的全覆盖和实施的强制性。2007年德国法定养老保险覆盖了90%的就业者和90%的公民*姚玲珍：《德国社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2011年，第9-10页。。而2011年中国公共养老金的总体覆盖率仅为45%，在城镇就业人口中的覆盖率为也仅为60%。因此，中国应加大公共养老保险的覆盖范围，切实实现公共养老保险缴费的强制性，保障劳动者应有的权益，并能够在短期内大幅增加公共养老金的收入，有效弥补公共养老保险基金的缺口。

(三)实现劳动力市场政策的系统性变革，全面实施增加劳动力供应的政策模式

德国劳动力市场政策从减少劳动力供应到增加劳动力供应的政策模式转向就是要把妇女从家庭中解放出来，把长期失业者和老年劳动者激活，同时严格控制失业保险待遇的获得，激励失业者再次走入劳动力市场。

中国自20世纪90年代以来一直采取减少劳动力供应的政策模式。首先，提前退休、内退、退居二线是我们惯用的政策，导致大量劳动者早早离开劳动力市场。由于财政支出的掩盖，这种政策在劳动力成本和就业方面的负面效果没有明显的显现。其次，失业统计采用的是登记的方式，并限定在城镇人口的范围内，没有统计农村户籍的劳动力，把富余的农村劳动力排除在失业统计的范围之内，这是通过减少可统计劳动力供应量的方式降低公开失业率的统计方法。再次，没有采取积极的失业政策*肖卫东：《中国农业地理集聚：分工—空间外部性的理论视角与实证检验》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第156页。，不能有效地把失业者推向劳动力市场。最后，中国没有育龄父母离开家庭的福利，不能把妇女从家庭中解放出来，从而阻碍了妇女走向劳动力市场。

中国当前存在着社会福利制度还不健全、覆盖面不足和养老保险的缺口巨大等问题，但还没有看到社会福利无法运行的困难。如果将来社会福利制度得到了全面建设，伴随着劳动人口的不断减少，必然会导致福利困境。所以，未雨绸缪，中国必须增加劳动力的供应，而不是减少劳动力的供应，从而能够获得更多的社会保障基金，同时相应减少社会保障基金的支出。首先，要实施渐进式延迟退休，严格控制提前退休，避免有劳动能力的老年劳动者离开劳动力市场。其次，实施积极的青年人就业政策，加大对青年人创业和边缘性就业的支持，加大对青年人的职业培训，努力增加青年人的就业岗位，增强其就业积极性和就业能力。再次，积极关注妇女就业，实施抚育期妇女离开家庭的补助政策，大力建设全日制幼儿学校和家政护理市场，积极鼓励妇女进入劳动力市场。然后，建立统一的城乡居民基本养老保险制度*丛颖超：《深化社会保障制度改革的理念基础》，《理论学刊》，2014年第6期。，逐步实现包括养老保险在内的社会保障的城乡统筹，破除城乡间的跨域转移的障碍*王晓东：《城乡统筹视域下社会养老保险制度统筹层次问题再探讨》，《东岳论丛》，2014年第2期。，促进农村富余劳动力向城市流动的便利化。最后，全面建设积极的社会保障政策，加大对人力资本的投资，进一步增强受保障者的劳动能力。

教育部基地重大项目“九十年代以来西欧社会民主党社会政策改革研究”( 项目编号:2009JJD840010)的阶段性成果。

李齐(1978—)，男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，山东师范大学公共管理学院讲师；刘玉安(1953—) ，男，山东大学当代社会主义研究所教授，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师。

C976.1

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1003-8353(2015)05-0161-06