美经验可借鉴无法复制

○ 文／郝 琦

美经验可借鉴无法复制

○ 文／郝 琦

“竞争-合作”的开发体制促进了技术创新，是美国页岩气产业革命成功的根本，但我国现阶段无法复制。

近年来，我国非常重视页岩气的产业发展，目前已初步形成“独立矿种、一级矿权、两级管理、多元参与”的体制机制，市场化水平有了一定提升。尽管如此，我国页岩气的发展仍存在开发成本过高和市场化程度较低等问题，发展路径过于依赖政策优惠和国家补贴。根据美国页岩气商业化成功的经验和产业经济学中的一般规律：政策和补贴能在短期内帮助企业“解燃眉之急”，但并不能支持新兴产业拥有持续自我发展能力；加快我国页岩气的发展，归根结底要实现产业创新，激励企业依靠市场实现技术和经济上的突破并获取盈利。因此，有必要系统梳理美国页岩气的产业发展经验，并结合我国油气市场发展实际，切实促进我国页岩气产业持续健康发展。

美页岩气的发展经验

美国政府长期重视能源产业的发展战略，能源部下设多个如国家石油委员会的独立能源咨询机构，直接向能源部长提供极具参考价值的战略建议和能源行业的最新发展动态。一方面，独立存在的咨询专家委员会保障了美国能源产业发展战略制定的客观性，始终围绕能源独立和能源多元化进行，不为短期内政府的政治利益和企业的经济利益所左右。以国家石油委员会为例，该委员会于2007年7月的咨询年报中指出：受国内供给限制，美国在未来将更加依赖LNG进口，建议加强LNG产业建设；仅两年后，该委员会在2009年和2011年咨询年报中已及时修正对美国能源产业的预判，建议大力发展国内页岩气和页岩油产业。另一方面，对能源行业发展动态的密切关注使美国对新的能源种类及其开发技术有较为超前的认识，有利于制定具有前瞻性的产业发展战略。譬如，美国历史上第一次商业化开采页岩气的时间为1821年，但页岩气产业实际“井喷”式发展出现在2005年以后。在这100多年里内美国一直长期坚持研发先进的页岩气开发技术和完善天然气的市场化运营模式并最终取得突破。BP能源统计数据显示，2009年美国天然气产量5840亿立方米，首次超过俄罗斯的5277亿立方米成为全球第一大生产国。

“竞争-合作”的开发体制促进了技术创新，是美国页岩气产业革命成功的根本。该体系由两个方面组成。一是完善的产权制度，有助于参与页岩气开发的各个相关方（勘探公司、开发企业、土地所有者、矿权拥有者）责、权、利划分清晰，建立合理的行业准入和退出机制；二是成熟的市场运营体系，保障各个市场参与者激励充分、竞争与合作自由，吸引了大批油田服务公司（例如物探公司、钻井公司）、技术研发机构和金融企业等共同参与并实现高效率的产业分工体系，并带动了管网等基础设施得到大发展。

完善的产权和成熟的市场制度使企业家精神得到充分发挥，一大批中小公司在不进则退、优胜劣汰的市场竞争中成为技术创新和商业化的主力：从事页岩气开发某一环节的中小企业在完成其开发或服务并收回利润后，可以将项目转让，后续工作由下一个环节的中小企业代替，在勘探、开发项目各个阶段的过渡上形成无缝衔接。在这种充分“竞争-合作”的开发体制下，页岩气开发单个环节投入小、作业周期短、资金回收快、资本效率高，能够最大程度上激发中小企业的参与和技术创新热情。

在美国页岩气的整个产业链中，产业的规模化发展是实现资源商业化的重要环节。

一方面，在中小型企业通过“竞争-合作”的开发体制实现技术突破和初步商业化以后，由于资本和运营能力上的限制，页岩气的产业规模化发展需要大企业长期运营经验和巨额投资的支持。开放的市场化运营使美国大型油气生产企业可以通过参股、并购拥有页岩气区块，核心开发技术甚至整个中小型页岩气公司，能够利用资本和市场实力进行资源整合，提高整个产业的生产效率，进一步降低单位生产成本，使页岩气市场价格更具竞争力。

另一方面，从页岩气井口到用户之间通畅的市场化输送渠道，同样保障了产业的规模化发展。在美国历史上，联邦政府对天然气价格的管制曾导致上世纪70年代的“气荒”和80年代的产量过剩。为保障供气安全并减少输送成本，美国联邦能源管理委员会等监管机关出台《天然气政策法案》、联邦能源管理委员会第380号令、436号令和636号令等一系列法案和法规，将天然气产业链上生产、运输和分销三个环节进行市场化拆分，形成独立的管道公司和天然气销售公司；允许管道的第三方进入并强制管道公司公开其服务的有效性信息，下游用户可以自行选择供气商，实现了天然气从井口到用户间的输送路径最优。

出台有针对性的政策支持。美国对页岩气的产业政策支持主要来自法律法规和财政补贴。法律法规方面，美国没有针对页岩气的专门立法，但是大多数天然气政策对页岩气同样有效；财政支持方面，美国联邦政府主要补贴页岩气开发的技术研发，近30年来先后投入了60多亿美元进行非常规气勘探开发活动，投入超过10亿美元用于培训和研究，水平钻井、水力压裂、随钻测井、地质导向钻井、微地震检测等页岩气开发关键技术的突破与率先应用都来自美国。此外，美国共有48个州开发页岩气。这些州政府都有各自针对天然气和页岩气的政策和法令，特别是激励页岩气的税收优惠。事实上，美国政府对页岩气的生产过程并没有提供太多补贴，政策支持更注重针对性：从美国的相关政策演变可以看出，20世纪90年代前，针对不完善的天然气价格形成机制，政府侧重对市场调节的建设和维护，依靠市场而不是优惠措施形成天然气价格，用市场化的价格调节产量；20世纪90年代之后，在成熟的天然气市场基础上，政府则针对页岩气等非常规天然气开发技术上的难题，侧重通过政策支持实现技术进步。

一部分经验值得借鉴

美国的成功经验充分展示了“竞争-合作”的开发体制和市场化运营对页岩气产业的巨大贡献，但我国现阶段无法复制其产业发展模式。首先，我国包括页岩气在内的各类油气市场开放程度较低，现有开发体制中国有大型企业占据绝对主导地位，中石油、中石化和中海油等国有企业基本垄断了油气行业的整条产业链，“竞争-合作”的产业机制缺乏土壤。其次，相较于美国地表使用权和地下矿权相统一的土地所有权模式，我国页岩气矿权由国家通过招标统一分配，二级市场转让制度存在交易时间等多重限制条件，也不利于采取“竞争-合作”的产业机制。再次，由于我国独特的分权与增长驱动方式，经济制度常与政治制度相互嵌套，油气行业作为国民经济中最重要的基础产业之一，其微观主体发展页岩气的市场行为除了受市场机制影响外，在一定程度上还依赖于我国特有的“发展型地方政府”的发展目标，而国家的顶层战略设计则对“发展型地方政府”具有决定性影响。因此，美国市场化运营的页岩气发展模式在我国现阶段同样难以直接复制。

尽管美国页岩气的发展模式在我国现阶段难以复制，但成功经验中仍有相当一部分值得借鉴。一是制定具有前瞻性的能源战略和能源科技战略；二是建立适合本国特点的页岩气开发产业体制；三是政策支持的针对性；四是运用市场机制实现页岩气商业化。

虽然我国从2012年鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气，但民营企业根本不具备油气领域的专业背景和技术经验。 摄影/沈志军