大城市新二元社会结构的形成和破解

蒋永穆+张晓磊

〔摘要〕改革开放后，随着工业化和城市化进程的加快，大量农业剩余劳动力涌入大城市。近年来，他们逐步在城市中实现了稳定居住和就业，但在政治、经济和社会地位等方面与当地户籍居民存在较大的差距，在大城市内部形成了新二元社会结构。要有效破解大城市新二元社会结构，着力点是推进基本公共服务均等化，一是持续增加财政对基本公共服务的投入;二是构建多元化的公共服务提供体系;三是梯度推进基本公共服务均等化。

〔关键词〕大城市;新二元社会结构;基本公共服务均等化;农民工

〔中图分类号〕D663 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0113-06

一、新二元社会结构的基本理论框架

改革开放后，由于家庭联产承包责任制的确立和推行，农业劳动生产率得到极大的提高，我国农村产生了大量的剩余劳动力。随着工业化和城镇化进程的快速推进，以及政府对户籍管理制度的“松绑”，这些劳动力逐步从农村向城市、从欠发达地区向发达地区转移，形成了规模庞大的农民工群体。这些外来农民工的进入，一方面为城市注入了新的活力，成为其经济发展不可或缺的重要力量。另一方面，基于历史和现实的原因，他们在政治、经济和社会地位上与本地居民的差距越来越明显，逐步在城市内部形成了“新二元社会结构”。①

（一）既有文献综述

新二元社会结构的形成，不仅不利于传统城乡二元结构的破解，还在城市内部产生了一系列危害。近年来，该问题已引起了社会各界的广泛关注，学术界也涌现出不少研究成果。

学者们最初是意识到城市农民工群体的产生，使得传统城乡二元结构理论在解释中国社会现实情况时出现了局限性，因此有必要将该群体当作独立的一元进行研究（李强，2000年;甘满堂，2001年）。②这一观点提出后，就有学者将新二元社会结构当作深层次原因，来解释农民工难以融入城市的问题（钱文荣等，2006;丁宪浩，2006）。接下来，随着该问题关注度的升温，新二元社会结构作为一个独立课题被学术界提出，学者们对其具体表现及其影响进行了分析，并提出相应的破解对策。他们在研究中指出，新二元结构会阻碍社会经济的进一步发展（岳澎等，2008年），影响和谐社会的构建（丁宪浩，2007年），并造成城市化进程的不稳定（侯力，2007年）。学者们普遍认为，破解新二元社会结构的根本措施是改革户籍制度（岳澎等，2008年;王美琴，2008年）。最近几年，由于已有地方政府开始意识到该问题的严重性，并采取了一系列政策措施，试图缓解新二元社会结构。部分学者开始对这些城市进行实地调研，分析当地的二元结构状况，评估地方政府的政策效应，并在此基础上提出政策建议（刘社建，2010年;顾海英等，2011年;陈群民等，2012年）。

①也有学者用“三元结构”这一概念来研究城市居民、农村居民和城市农民工之间的差异，其内涵与“新二元结构”并无本质区别。本文的研究对象主要是大城市内部的常住人口，不涉及农村居民，因此使用“新二元结构”这一概念。

②国内首先提出该观点的学者是清华大学的李强教授，他在研究中使用了“三元结构”的概念，城市农民工被称为“社会的第三元”。

综观学术界的研究成果，总体而言是比较客观和科学的，对我们认识新二元社会结构问题提供了指导和帮助。然而遗憾的是，学者们大多倾向于实证性研究，缺乏理论上的提升。这一方面造成新二元社会结构理论缺失，人们难以对其进行深层次的把握;另一方面不能有效指导实践，直接影响到该问题的破解。因此，我们认为有必要建立新二元社会结构的理论框架，对其进行理论上的分析和说明。

（二）新二元社会结构的内涵

在既有研究中，有部分学者对新二元社会结构的概念做出了界定。总结起来，有广义和狭义的两种理解：

从广义上看，新二元社会结构是指受到传统城乡二元结构的影响，城市居民与进城农民工在政治、经济和社会地位上有着显著的差别，形成了相互对立的两大社会群体。〔1〕这种定义较为全面地展现了新二元社会结构的表现形式，但简单地指出双方在政治、经济和社会地位上存在差距，还只是一种表面的分析，对其深层次根源剖析不足。

从狭义上看，新二元社会结构主要聚焦于制度性缺失导致城市居民与进城农民工之间享受不同种类和水平的公共服务。〔2〕这种理解指出了新二元社会结构的实质，即基本公共服务的非均等化，但未能解释其与传统城乡二元结构的关系，也无法呈现新二元社会结构的具体表现形式，使其在解释现实状况时有所局限。

要构建新二元社会结构的科学内涵，就必须对其与传统城乡二元结构的关系、实质和具体表现形式进行深入解读，并揭示其内在逻辑联系。我们认为，新二元社会结构，主要是指在农业剩余劳动力向城市转移的过程中，农民工与城市居民之间逐步形成的差别与对立。即在城市内部，受到传统城乡二元经济结构的影响，加之特殊的制度安排与政策措施，城市居民与进城农民工未能享受均等化的基本公共服务，并由此导致了双方在经济地位、社会参与和身份认同等方面产生显著的差异。这些差异使得进城农民工难以融入城市，从而在城市内部形成相对独立的“一元”。

（三）新二元社会结构的实质

城市内部两类居民在政治、经济和社会地位上存在差别，进城农民工群体无法融入城市，是新二元社会结构呈现在我们面前的具体景象。而造成这一现象的根源，是基本公共服务的非均等化。基本公共服务，主要包括就业、教育和社会保障等几个方面，是人民最关心、最直接和最现实的利益问题，其作用是保障全体社会成员的基本生存状态和基本发展机会。实现基本公共服务均等化，是农民工群体融入城市的必要条件。然而，当前地方政府在制定公共政策时，仍按照传统的户籍身份对当地居民和外来农民工加以区隔，在公共资源有限的情况下，只满足或优先满足城镇户籍居民的需求。基本公共服务非均等化，既是新二元社会结构的表现之一，也是引发两类居民政治、经济和社会地位差别的根源。

（四）新二元社会结构形成的必然性

中国城乡二元经济结构的矛盾长期存在，时至今日，仍深刻制约着中国经济社会的发展。根据发展经济学的相关理论，要破解二元经济结构，必须在工业化发展的基础上，实现农业剩余劳动力的转移。回顾中央政府为转变二元经济结构所作的努力，也基本上是围绕这一主题进行的。特别是党的十六大提出“统筹城乡”发展战略后，进一步为农业剩余劳力的转移提供了有利条件。这正是2003年后，中国城乡二元经济结构有所弱化的一项重要原因。①

①为了更好地分析当前中国二元经济结构的状况，我们对新时期（2003年—2011年）的二元对比系数进行测算，发现该系数在这一阶段整体上呈上升态势。这说明，中国自20世纪90年代后二元经济结构持续恶化的趋势得到了有效的遏制。但与发达国家的数据相比较，当前中国仍处于明显的二元经济结构中，城乡差距较大。

我们在认识到持续推动农业剩余劳动力转移的重要性的同时，也要充分考虑大城市的社会消化能力，而其消化能力是与城市化水平相协调的。目前，中国的城市化水平相对较低。有研究报告显示，中国2011年城市化率已达到51.3%，〔3〕城市化进程进入一个新的阶段。但与世界中等收入水平国家60%的城市化率相比，还存在着不小的差距。同时，中国的城市化质量也令人堪忧，很多城市的规模已超过其经济发展水平和资源承载能力。简而言之，中国大城市的消化能力十分有限。

因此，我们一方面面临着破解传统城乡二元结构的需求，另一方面又面临着城市消化能力不足的客观现实。这一对矛盾的存在，使得新二元社会结构成为中国现代化进程中的一种必然现象。

二、新二元社会结构的表现和危害

（一）新二元社会结构的表现

新二元社会结构最为突出的表现，就是进城农民工与城市户籍居民之间存在差别待遇，农民工难以融入城市，在城市内部形成一个独立的社会群体。因此，要探讨其具体表现形式，就必须围绕社会融合这一主题展开。我们认为，新二元社会结构的具体表现主要包括公共服务、经济地位、社会参与和身份认同四个方面。公共服务的非均等化，从制度和政策层面将两类居民区隔开来，是引发其他差距的根源;经济地位的差距，使得农民工融入城市的客观物质基础薄弱;而社会参与和身份认同，则在意识层面阻碍了社会融合的进程。

1.公共服务方面

第一，外来农民工群体普遍存在文化程度低，缺乏就业技能的问题。要促进农民工就业，政府就应该制定相应政策降低就业门槛，并提供就业技能培训。但一些地方政府为了提高本地就业率，人为地造成外来农民工与当地居民的不平等竞争。另外，政府在提供就业培训方面也存在很大的进步空间，2013年我国农民工中只有29.9%的群体接受过非农业技能培训。〔4〕

第二，在住房提供上，农民工经济收入低、住房条件差，对保障性住房有着比城镇居民更为强烈的需求。但我们考察了多个城市的保障性住房政策，无一例外都存在户籍上的限制，外来农民工要申请到保障性住房几乎是不可能的。虽然有个别城市已经着手改革，逐步向外来农民工开放保障性住房，但外来农民工群体与城市居民享受保障房情况的巨大差异还是依然存在。

第三，外来农民工子女就学难度大。国家对流动儿童的教育政策是“以流入地为主，以公办学校为主”，因为公办学校的教学质量较好，也更有利于农民工子女融入城市生活。但实际上外来农民工子女要进入公办学校存在很多障碍，如入学手续比城镇居民子女更为复杂，有学校以户籍为由收取借读费、赞助费等。有学者对全国10个城市的农民工子女教育状况做了调研，指出在这10个城市中的农村户籍流动儿童，就读于公办中小学的占41.1%，就读于民办中小学的占58.8%。〔5〕由此可见，当前我国城市中公办学校对农民工子女的吸纳能力十分有限。

第四，社会保障方面，外来农民工近一半没有签订劳动合同，参保率总体较低。我国《劳动法》明确规定农民工必须与用人单位签订劳动合同，并参加养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险，可以说城镇职工社会保障从制度上并不排斥外来农民工。但现实的情况却令人担忧，2013年外出农民工没有与雇主或单位签订劳动合同的高达58.7%，〔6〕更严重的是这一比重有逐年上升的趋势。即使是在签订劳动合同后，也大量存在合同不规范，不按法律规定履行合同等问题。而极低的社会保险参保率更是从事实上将外来农民工群体排斥在城镇社会保障体系之外，同样以2013年的数据来看，外来农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例分别为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，〔7〕这一比例虽有逐年上升的趋势，但仍远远低于全国城镇在岗职工的平均水平。

2.经济地位方面

其一，外来农民工在就业机会上受到了一些人为限制，出于种种原因，用人单位在招聘员工时往往会倾向于本地居民，某些岗位甚至明文规定“只招录本地居民”;其二，农民工所从事职业的声望较差，以2013年的数据为例，从事制造业的农民工占35.0%，建筑业占23.5%，居民服务和其他行业仅占9.4%，〔8〕可以说，城市中“苦、脏、累、差”的工作基本上被外来农民工包办;其三，农民工的收入水平相对较低，2013年，农民工月均收入增幅较大，达到2609元，〔9〕但与城镇居民相比，仍有不小差距，并且这一差距在逐年扩大;其四，农民工工作时间偏长，按照我国劳动法规定，劳动者的工作时间每天不得超过8小时，每周不得超过44小时，但数据表明，2011年我国农民工劳动时间超过上述两项规定的比例分别为41.0%和84.7%;〔10〕其五，外来农民工居住条件较差，截至2013年，仅有0.9%的外来农民工在务工地自购房，〔11〕其余农民工仍以集体居住单位宿舍或租房的形式解决住宿问题，他们居住的地方普遍来讲人员复杂，治安事件多发，生活配套设施不齐全，卫生条件差。

3.社会参与和身份认同方面

外来农民工社会参与水平极低，他们几乎没有渠道参加社区文体、公益和选举活动，平时的休闲活动主要就是看电视、上网和看书看报，有的甚至沾染上了赌博、酗酒等恶习。国家人口和计划生育委员会对2011年乡—城流动人口社会融合指数进行测评，“社会参与”这一项指标的得分仅为13.62。〔12〕

身份认同上，外来农民工与城镇居民有明显区别。身份认同包含两个层面：一是农民工对自己的认识，进城农民工虽然不再从事农业生产活动，由农民变为工人，但其在内心深处仍认可自己“乡下人”的身份，也不愿与城市中的其他居民交往。有学者针对上海市外来农民工进行调研，调查结果显示37.28%的农民工只是将上海当做务工之地，仅有9.82%的农民工平时最愿意与上海本地人交流。〔13〕二是城镇居民对农民工的认识，由于人们逐渐意识到农民工在经济发展和城市建设中所做的贡献，对外来农民工歧视的现象有所好转，但当前农民工聚居的地方仍存在治安混乱、卫生条件差等现象，本地居民要真正接受他们还有一定难度。

（二）新二元社会结构的危害

虽然新二元社会结构的形成，有其客观必然性，在我国推进工业化和城市化的过程中是难以避免的。但对于新二元社会结构产生的危害，我们仍然要有清楚的认识。

1.经济危害

首先，新二元社会结构制约着消费对经济增长的拉动。党的十八大报告明确提出，“要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制”。在未来很长一段时间，消费将成为拉动中国经济增长的第一动因。目前，中国有1.66亿外出农民工，是一个巨大的消费群体，他们的消费能力将对我国消费需求总量产生重大影响。但在新二元社会结构的背景下，农民工经济收入水平低，职业不稳定，没有能力进行高消费。同时，他们无法享受到与城市居民相同的社会保障与公共服务，不得不增加预防性储蓄和计划性储蓄，这极大地抑制了外来农民工群体的消费潜能。

其次，新二元社会结构有可能导致大城市劳动力短缺。2008年以来，“用工荒”现象在全国各大城市蔓延。学者们由此对中国经济是否已进入“刘易斯拐点”进行了争论，目前还没有达成统一意见（孙自铎，2008年;侯东明等，2009年;张宗坪，2008年）。但是，当前劳动力供求状况的改变是一个不争的事实，应该引起我们的足够重视。如果大城市新二元社会结构进一步发展，农民工与当地居民的差距会越拉越大，农民工进城的利益诉求就更难以实现。在这样的境况下，他们很有可能向中小城市转移，另谋出路。届时，大城市将面临严重的劳动力短缺局面，这对其经济社会的发展极为不利。

2.社会危害

在新二元社会结构的背景下，农民工群体无法真正融入城市，在城市内部成为与当地户籍居民相对立的一个社会群体，这种状况对社会的和谐稳定产生了极大的危害。第一，由于经济收入偏低，加上保障性住房政策对户籍的限制，进城后的农民工普遍集聚在城市郊区或城中村，形成若干个相对封闭的聚居区。而这些区域往往是城市管理的死角，各种违法行为应运而生，对城市的正常运行造成了极大的冲击。第二，文化娱乐活动的匮乏，让一部分农民工沾染上了赌博、酗酒等恶习，给社会治安带来了巨大的压力。第三，与城市居民在经济收入、社会地位和政治权利等方面的巨大差异，让农民工群体产生了“相对剥夺感”，一旦受到刺激，极容易走上犯罪道路。有调查表明，2006年—2010年农民工犯罪率比上一个五年上升了21.7%，而经济困难是导致农民工犯罪最为重要的原因。〔14〕

三、破解对策

根据前文的分析，要破解新二元社会结构，当务之急是逐步消除阻碍农民工融入城市的因素，也就是两类居民因户籍不同而产生的各项差别待遇。党的十八大明确要求，要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十八届三中全会进一步提出，要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。根据中央精神，国务院于2014年7月出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，具体部署户籍制度的改革。其中，对大城市和特大城市的落后条件做了严格限定。可以判断出，在今后很长一段时间内，大城市内部仍然存在户籍和非户籍两类居民。因此，我们认为在当前形势下，推动大城市基本公共服务均等化，是破解新二元社会结构的着力点。

（一）基本公共服务均等化的内涵

自从2006年3月“十一五规划”首次提出“要逐步推进基本公共服务均等化”的目标后，基本公共服务均等化就成为学术界研究的热点，众多学者对其内涵、范围和标准等进行了详尽的理论阐述。

1.大城市基本公共服务的内涵

对于基本公共服务的内涵，无论是在学术界，还是在具体的实践中，都没有一个统一的认识。这是一个极其深刻和复杂的问题，需要进行深入、细致的研究。但限于篇幅和主题，我们在这里只针对大城市内部这一特殊的空间范畴，同时考虑到新二元社会结构的特殊性，对基本公共服务的内涵进行简单的阐释。

城市内部的基本公共服务，应是为维持社会正常运行，维护社会公平、正义，保障各类居民基本生存权和发展权而提供的公共服务，包括公共安全、生态环境、基础设施、公共卫生、基础教育、就业服务、社会保障和住房提供等。在新二元社会结构中，基础教育、就业服务、社会保障和住房提供对外来农民工群体的排斥性较强，应作为城市基本公共服务均等化的重点推进领域。

2.均等化的内涵

国内学者在对均等化概念进行阐释时，基本上都认可结果均等、机会均等和多元化选择三个方面的原则，但对于三者的重要性排序，学者们有不同的看法（常修泽，2007年;陈海威等，2007年）。我们认为，要把握大城市基本公共服务均等化的内涵，也应该从这三点入手。

第一，结果均等，大城市各类居民应享受到在数量和质量上大致相等的基本公共服务。提供基本公共服务，是为了保障居民最基本的生存权和发展权，是政府承担的一种“托底”责任。外来农民工进城后，与城市居民生活在同一社会空间中，负担着相同的生活成本，承受着相同的公共性风险。因此，城市居民享受的基本公共服务应处在同一水平线上。

第二，机会均等，大城市各类居民享有公共服务的机会应当均等，任何人不得被排除在外。在传统的城乡二元结构下，公共财政对农村投入不足，农村居民无法享受到与城市居民同质同量的基本公共服务，结果不均等是他们面临的最大问题。而在新二元社会结构下，情况则有所变化，进城农民工遭受的歧视并不是享受到一套标准不同的基本公共服务，而是被排斥在服务体系之外。因此，我们认为机会均等是三大原则中最为重要的。

第三，多元化选择，政府在推进基本公共服务均等化的过程中，要尊重城市各类居民的自主选择权。市场经济条件下的基本公共服务均等化，不同于计划经济时代的配给制，居民能做出多元化的选择。一部分经济收入较高的城市居民，可以放弃政府提供的基本公共服务，自己在市场上购买更为优质的服务。

（二）实施基本公共服务均等化的必要性

1.推进基本公共服务均等化有利于缩小两类居民的差距

农民工进入大城市务工，最主要的诉求就是增加经济收入，改善生活水平。然而，在新二元社会结构的背景下，外来农民工的经济收入远远低于城市居民，并由此导致了双方在生活水平上的差距。虽然在传统的城乡二元结构下，农村居民和城市居民的生活水平存在着更大的差距，但由于信息闭塞，二者对其体会并不深刻。随着农民工进入城市，与城市居民共处同一社会空间，他们对双方的生活状况有了最为直观、真切的认识，这种差距以及由此引发的心理隔阂就越发明显。

要促进外来农民工融入大城市，首要任务就是缩小两类居民的差距。在市场经济条件下，政府不能对居民经济收入差距进行直接干涉，但可以在提高农民工生活水平上做出努力。在当前条件下，推进基本公共服务均等化是一个现实可行的办法。一方面，政府为外来农民工提供保障性住房和医疗卫生等服务后，直接改善了他们的居住和健康状况;另一方面，外来农民工在获得就业服务、社会保障后，能减少购买这些公共服务的开支，将更多的开支用于提高生活水平。

2.推进基本公共服务均等化有利于增进两类居民的交往

在新二元社会结构的背景下，进入大城市的农民工虽然与城市居民共处在同一城市，但却逐步形成了各自的生活圈，很少有接触和交流的机会。推进大城市基本公共服务均等化，有助于改善这一现象。

其一，进城农民工经济条件差，仅有极少数人有能力在务工地自购房。同时，政府在提供保障性住房时，又以户籍为门槛，将农民工排除在外。外来农民工只能以聚居单位宿舍或租房的形式解决住宿问题，而他们选择的地点往往是城市居民不愿居住的郊区或城中村，这就造成两类居民在居住地上的群体区隔。有不少学者指出，为了促进农民工融入大城市，要搭建平台，鼓励农民工参与社区活动，增进其与城市居民的了解和沟通。但这一措施的前提是农民工群体与城市居民居住在同一社区，而现实状况显然不能满足这一前提条件。因此，向农民工提供保障性住房，打破两类居民在居住地上的群体区隔，是增进双方交往的第一步。

其二，由于公办学校的吸纳能力有限，农民工子女随父母进城后往往集中就读于农民工子弟学校。这类学校基础设施落后、教学质量差，还限制了农民工子女与当地学生的交流，极大地阻碍了“农二代”融入大城市的进程。推动农民工子女平等就学，能使农民工子女分散在大城市的公立学校，更多地接触到当地学生，与他们平等地接受教育，平等地参与学生活动，进而平等地进行沟通与交流。

（三）具体措施

第一，持续增加财政对基本公共服务的投入。当前，已有不少地方政府意识到新二元社会结构的存在及其带来的危害，并着手推进基本公共服务均等化。但在这个过程中，他们普遍面临着公共资源稀缺而需求量巨大的难题。有的地方在现实的压力下，不得不延缓，甚至终止均等化进程。在未来一段时间内，进入大城市稳定就业、长期居住的农民工数量会逐年增多，社会对公共服务的需求量只增不减。因此，只有持续增加财政对基本公共服务的投入，才能有效缓解供需矛盾。

第二，构建多元化的公共服务提供体系。政府是基本公共服务最主要的提供者，但单纯依靠政府，存在着很多弊端，需要引入市场机制，鼓励社会力量的参与，构建多元化的公共服务提供体系。首先，引入市场竞争机制，发挥市场对资源配置的决定性作用，能有效解决政府“垄断”公共服务造成的财政压力大、公共服务质量和效率低下以及社会资源浪费等问题。其次，在新二元社会结构的背景下，大城市的人员构成比较复杂，他们在经济收入和社会地位上存在着巨大的差异，因而对公共服务的需求层次也不一致。为了保障居民的自主选择权，有必要为他们提供多种选择。

第三，梯度推进基本公共服务均等化。大城市在推进基本公共服务均等化时，推进的深度和速度必须与当地的经济发展水平和公共资源供给能力相协调。如果盲目提高服务的覆盖面，就会使公共服务的质量下降，成为一种贫困的均等化。对于居民需求最为迫切，直接关系到外来农民工生存与发展的基本公共服务，如求职就业、社会保障和子女入学等问题，要作为推进均等化的重点领域，向各类居民无差异化地提供;对于层次较高且资源稀缺的公共服务，如保障性住房等，要依据外来农民工在流入地的居住时间和工作时间，优先考虑对当地贡献较大的农民工。

〔参考文献〕

〔1〕 武涛，史学斌.“民工荒”问题背后的思考〔J〕.现代经济探讨，2005，（2）.

〔2〕 陈群民，等.进一步完善来沪人员服务和管理，推进城乡统筹发展——上海解决“新二元结构”的途径、前景和举措〔J〕.科学发展，2012，（2）.

〔3〕 中国科学院.中国新型城市化报告2012〔R〕.2012-10-31.

〔4〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕 国家统计局.2013年全国农民工监测调查报告〔R〕.2014-5-12.

〔5〕 陶虹，杨东平，李阳.农民工子女义务教育状况分析——基于我国10个城市的调查〔J〕.教育发展研究，2010，（9）.

〔12〕 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2012〔R〕.中国人口出版社，2012.

〔13〕 顾海英，等.现阶段缓解上海“新二元结构”问题研究〔J〕.科学发展，2011，（11）.

〔14〕 北京至诚农民工法律援助与研究中心，中国政法大学刑事法律援助与研究中心.农民工刑事案件研究报告〔R〕.2012-7-3.

【责任编辑：刘彦武】