促进沿边地区开放与坚持民族区域自治制度

付杰+付明银

〔摘要〕内陆沿边地区民主政治建设和内陆地区相比具有显著的特殊性。要想切实推进沿边开放地区民主政治的建设和发展，坚持民族区域自治制度是一个比较好的路径选择，因此执政党和政府一方面需要切实整合沿边开放地区民众利益，确保利益诉求实现;另一方面在保证沿边开放地区高度自治权得以实现的同时，也需要加大对当地民族干部、专业人才和技术工人的培养和选拔力度。

〔关键词〕沿边地区;开放;民族区域自治制度;云南

〔中图分类号〕D633.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0071-05

“扩大内陆沿边开放，加快沿边开放步伐”，这是中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里面的重大内容之一。面对深刻变化的世情和国情，中国沿边开放地区获得了前所未有的发展机会。在当前，如何把握好发展机遇，促进沿边开放与发展，这是当地党委和政府相关职能部门应该思考的一个大问题。面对沿边开放过程当中民主政治建设的特殊性所带来的问题，坚持好民族区域自治制度无疑是极为有效的路径选择。面对新的情况和历史条件，笔者结合在云南瑞丽国家重点开发开放试验区调查的一些情况，拟就沿边开放地区在推进和完善民族区域自治制度方面探讨一些新的思路。

一、沿边开放地区民主政治建设的特殊性

作为中国特色社会主义民主政治，其内容主要体现在一个总的原则和五个具体制度方面。总原则即坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，这是中国特色社会主义民主政治建设的总目标和归宿所在，是贯穿于中国特色社会主义民主政治建设的总过程的一条红线，是中国共产党执政使命的主要内容之一。五个具体制度主要是指人民民主专政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。

人民民主专政制度涉及到中国的国体问题，它表明了中国国家公共权力的属性。人民代表大会制度关乎中国的政体问题，从理论上来说，这是适应中国国情而且是极为有效的一种政体形式，但因为实践层面的一些操作因素，使得人民代表大会制度应有的制度功能和实践功能没有得到很好的发挥。中国共产党领导的多党合作和中国政治协商制度关乎国家的政党结构问题，也是中国现存体制中国家公共权力的现实关键所在。毫无疑问，这种政党制度的存在有其历史的必要性和现实的合理性，只是随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，执政党内部出现了一些问题，从而导致了执政党执政资源的流失和执政权威的弱化。所幸执政党顶层已经意识到这些问题带来的风险和危机，正在采取切实有效措施去解决。民族区域自治制度关乎国家的结构问题。中国的国家结构形式很难简单用复合制和单一制来进行划分，但必须承认，民族区域自治制度是解决中国民族问题、促进民族地方发展、维护民族地方社会稳定、构建民族地方社会和谐的一种有效制度。基层群众自治制度涉及到中国社会民主发展问题，无论是村民自治，还是城市居委会和企业职工代表大会，都是社会民主发展的有效形式。

以上阐述的是关于中国特色社会主义民主政治发展的主要内容，在全国来说具有一定的普遍意义。但作为沿边地区来说，因为历史、现实、地缘等因素，其推动民主政治发展的过程有其特殊性。

一是跨境民族的交织。在中国沿边地区，由于地缘的因素，跨境民族的交织在所难免。现在拟规划的120个沿边开放口岸，分布在黑龙江、辽宁、吉林、内蒙古、新疆、西藏、广西、云南等八省区，比如在云南省的瑞丽市沿边开放区，就有傣 、景颇 、德昂、傈僳 、阿昌 、汉等民族;除此之外，还有来自于南亚、东南亚及其他一些国家的民族。仅就居住在瑞丽市的缅甸人来说，就有缅族、掸帮、缅籍华人、回族、缅籍印巴人和克钦等民族，据当地相关职能部门统计，目前在瑞丽居留7日以上的缅甸入境共有35470余人，其中经商务工类人员31031人，持《临时居留证》的人员共计26000余人。其中缅族21565人，占60.8%;缅籍印巴人3441人，占9.7%;缅籍华人5325人，占15%;掸族3015人，占8.5%;克钦族2128人，占6%。

二是跨国婚姻的存在。因为沿边口岸的地缘因素，跨国婚姻显得自然和顺理成章。近来随着沿边产业结构的大力调整，人员需求和流动急速加快，再加上沿边地区发展的吸引力，客观上都导致了跨国婚姻的增加。根据笔者调查，在沿边口岸某些边境村寨，血缘关系往上推三代，几乎90%以上的家庭都发生过跨国婚姻。调查数据显示，瑞丽市的一个边境村寨小等喊村，近个世纪以来一直存在跨境婚姻，娶缅甸媳妇、嫁去缅甸、到中国上门、去缅甸上门等情况都普遍存在，有的家庭甚至出现父子两代或者兄弟几人都娶缅甸媳妇的情况。毫无疑问，近年来，随着中国沿边地区经济发展，社会稳定，其本身的吸引力也不断加强，越来越多的跨国人口交往日趋频繁，跨国婚姻呈现出较强的上升势头。

三是跨境文化的交融。在沿边地区，文化往往具有交融性，随着沿边地区的吸引力不断增加，国外人口大量涌入中国，每个外来民族和居民都会带来自身文化的因素，这在客观上形成了沿边地区各种文化相互交融的格局。在云南的瑞丽市，大街小巷的各种商铺里，分布着大量皮肤黝黑、扎着笼基、穿着拖鞋的缅甸人，他们已经成为瑞丽城市的一道独特“异域风景”，展现了中缅两国的边境文化和风情。一年一度举办的中缅边境经济贸易交易会和中缅胞波狂欢节，就像是两国各族群众共同的经济盛会和文化节日，犹如长流不尽的瑞丽江水，成为中缅两国文化交融、民间交流的重要平台。在云南临沧市的镇康县，由于境内外打歌文化同根同源，打歌唱“阿数瑟”是中缅双边民间友好交往活动中最常见、最受欢迎的方式。千百年来，中缅边民共同传承弘扬着“阿数瑟”文化。在这些文化活动中，缅甸入境人员成为其中重要的参与者，他们与境内外各族人民一道，推动者中缅文化交流向前发展。

四是跨境意识形态的共生。在沿边地区城市，各种意识形态的共生性极为明显。出于对经济利益的追逐，需要大家共同遵守市场、价值规律等游戏规则，这有助于各种意识形态的人们为了共同的目的而结合在一起，并且能够和睦相处，因此意识形态的对立性和排斥性在沿边地区和城市不是很明显。在云南瑞丽沿边口岸地区，商贸都比较发达。笔者当时到一个缅甸人开的玉石店调查，问他们在中国这样的社会主义国家做生意有什么感受？他们当时开怀大笑，说做生意这种事情，现在谁还会分社会主义和资本主义？大家关心的就是在市场交易中尽可能地去获取利润，当然也必须承认，在瑞丽这种地方做生意，各种政策都比较优惠，而且他们也很有安全感。

五是跨境民族宗教互相包容。在沿边地区，各种民族宗教可以互相包容，这是一个很有趣的现象。比如在瑞丽一个珠宝一条街，里面的商人和居民来自很多不同的国家和民族，他们中既有信仰基督教的，也有信仰伊斯兰教的，还有信仰佛教的等等。各种民族宗教可以互相包容、和谐共处，虽然有宗教的差异性，但不妨碍彼此的交易。当然大家都必须自觉遵守珠宝协会的行业规则，谁要是被投诉在交易过程中哄抬物价，进行欺诈交易，珠宝协会就会启动相关调查程序，一经查实，必然会受到非常严厉的惩罚。

二、沿边开放地区坚持民族区域自治制度的重要性

沿边开放地区的特殊性，客观上会对沿边地区民主政治建设和发展带来不少问题和挑战，这也使得沿边地区在推进开放发展的过程中坚持民族区域自治制度越发显得必要和迫切。

坚持民族区域自治制度，是沿边开放地区民主政治建设的核心。对于沿边开放地区来说，政治建设的整个系统工程的每一项都是极为必要的。但是，作为整个民主政治建设的核心，切入点和归宿都是坚持好民族区域自治制度，无论把中国特殊社会主义民主政治提得有多高，对于沿边开放地区来说，只有民族区域自治制度规定的自治权得到实现，才能真正算得上成功。

坚持民族区域自治制度，可以确保沿边开放地区的安全和稳定。因为多民族的交融，跨国宗教和意识形态的交锋在所难免，一些敌对势力会选择从沿边开放地区对当地民众进行渗透，这些会不可避免地危害到国家沿边开放地区的安全。坚持民族区域自治制度，落实沿边开放地区的自治权，可以增强当地民众对国家的认同感和安全感，这有利于提升沿边开放地区民众的安全意识，自觉抵制敌对势力的渗透。

坚持民族区域自治制度，有利于促进沿边地区各项事业的发展。民族区域自治的关键在于在于自治权的落实。无论是政治、经济、文化、社会和生态的健康发展，沿边开发地区和其它地区相比都具有其特殊性。为了促进沿边开放地区的发展，党和国家在各个领域都给予了丰厚的政策优惠。这些优惠政策和措施大多都是体现在民族区域自治制度当中，这显然有利于促进沿边开放地区各项事业的发展。

坚持民族区域自治制度，有利于增强沿边开放地区民众的“三个自信”。 改革开放以来，中国共产党推进马克思主义中国化所产生的一个重要理论成果，就是形成了中国特色社会主义的理论体系，明确提出了中国特色社会主义理论自信、道路自信和制度自信这“三个自信”。“三个自信”既是国家自信、民族自信与政党自信的统一，也是历史自觉、现实评判与未来预期的统一;既是合规律性与合目的性的统一，也是民族性与世界性的统一。〔1〕 “三个自信”作为整个中国特色社会主义的主流意识形态，它需要得到更多民众的认同和支持，这既有利于世界社会主义运动的健康发展，也有利于树立中华民族和中国人民在全世界的良好形象。民族区域自治制度在沿边开放地区的成功实践，客观上可以让当地民族同胞和国外居民体会到中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义理论的科学性和优越性，从而在思想上认可并接受中国特色社会主义。

三、沿边开放地区坚持民族区域自治制度的思考

面对新的环境和新的历史条件，当前在促进沿边开放地区发展的过程当中，更需要坚持好民族区域自治制度。为了推进沿边开放地区民族区域自治制度的成熟和完善，更需要注意以下几个方面：切实整合沿边开放地区民众利益，确保利益诉求实现，是沿边开放地区坚持民族区域自治制度的前提。马克思曾经断言：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，〔2〕“‘思想一旦离开‘利益，就一定会使自己出丑”。〔3〕毫无疑问，在各种利益关系中，物质利益是政治利益和文化利益的基础和保证，主要在既定的经济关系中通过经济活动得以实现，而经济利益则是人民生活中最敏感的神经。“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”〔4〕，作为执政党，有效整合各地区各民族的利益诉求，尽最大限度实现各个社会阶层的利益，是执政党的生命线所在。执政党只有尽可能让民众的利益尤其是物质利益得到实现，才能得到民众的认同和支持，这是当代政党执政规律的一个铁律。邓小平曾经指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。”〔5〕习近平也指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到实惠，人民生活是否真正得到了改善。”〔6〕无论是在竞争性的政党体制，还是在非竞争性的政党体制下，这个铁律都会发生作用。

因此，民族区域自治制度作为执政党执政功能的一个制度构成，其在沿边开放地区的实践程度，取决于当地党委政府及其它相关组织在多大程度上实现他们的利益。为此，当地党委和政府必须切实实现好、维护好、发展好最广大民众的利益。这就要求相关职能部门在制定方针、政策和措施时，必须契合当地民众的真正利益诉求，不能脱离当地发展的实情。那些好大喜功、摆花架子、简单追求政绩工程和面子工程的做法，不但没有获得民众的认同和支持，相反更加损害了党和政府的形象。俗话说，群众利益无小事，更何况，办好了群众的事，也就真正办好天下大事。凡是事关群众利益的事情，无论大小，党委和政府都不能懈怠，要随时倾听民意，关注民生。

笔者在调查中发现，在沿边开放地区大发展的过程中，有些官员提出的规划始终引不起当地民众的热切关注，尽管政府官员讲得风风火火，远景目标听起来非常的诱人，而且也投入了很大的财力、物力、人力，但就是没法获得民众的支持。尤其是为了发展相关项目而涉及到的土地拆迁问题，更是遭到很多民众的反抗进而导致简单、粗暴拆迁的结果，导致了党群关系、干群关系和警民关系的恶化。最后，只能使得民族区域自治制度的实现就停留在文字层面，这必须引起执政党高层的深切关注。

保证高度自治权的实现，是沿边开放地区坚持民族区域自治制度的关键。民族自治地方政府自治权是指民族自治地方依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，根据本民族、本地区的政治、经济和文化的情况和特点，自主地管理本民族、本地区的内部事务的一种特定的行政权力。它是根据国家统一和自治的原则，依法赋予民族自治地方的权利，也是民族自治地方根据平等自治的原则应当享有的权利。这并不意味着恩赐，也不意味着特权;它只是一种实在的平等权利、民主权利。〔7〕坚持民族区域自治制度的关键，就在于自治权的实现程度。在宪法和民族区域自治法及相关自治条例中，都对民族区域自治地方的自治权作了较为详细的规定。但是，因为历史、现实、传统价值、民族习俗、国际因素等的影响，民族自治地方的自治权在一定程度上践行得不够彻底，这会妨碍当地的发展。

对于沿边开放地区来说，采取有效措施，切实确保自治权的高度实现，让当地民众切身感受到民族区域自治制度的存在，是推进民族区域自治制度的关键。比如在行使立法自治权时，民族自治地方的人民代表大会必须结合当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，切忌那些大包大揽、严重脱离当地聚居民族实际情况的整齐划一的做法。

在行使变通执行权时，在保证不违反宪法、民族区域自治法及相关行政法规的前提下，当地自治机关，应该把中央的规定和地方的实际结合起来，真正处理好普遍性和特殊性的关系，做到有的放矢，增强针对性和时效性。在享受财政经济自主权方面，国家的优惠政策可以在现有基础上进一步加大，让当地自治机关享有更高的财政经济自主权利，从而更好地为当地各项事务的发展创造条件，促进当地事业进步和社会和谐稳定。行使自由贸易活动权利对于沿边开放地区尤为重要和必要，因为对于沿边开放地区来说，像边境贸易这样的经济行为在所难免。

笔者曾经参观云南瑞丽市的一个摩托车组装公司，其材料主要来自于重庆等大中城市，雇用的工人超过三分之一的是国外居民，他们有一款摩托，就是专门针对南亚和东南亚一些国家的消费群体组装的。为了促进公司的发展，当地相关职能部门就给予了相当优惠的政策。当地曾经有一个外国人向党支部负责人咨询，希望能够加入中国共产党，成为一名中国共产党党员，当支部负责人问他原因时，他说，党员的生意都很好，而且能够得到更多的扶持和帮助。这个案例在当地起到了很好的示范带头作用，既解决了当地的经济发展和就业等相关难题，又使得当地党委和政府在民众中树立起相当好的形象。

加大对当地民族干部、专业人才和技术工人的培养和选拔力度，是沿边开放地区坚持民族区域自治制度的保证。毛泽东曾经指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”〔8〕毫无疑问，人才是一个国家、一个地方发展的核心竞争力，是社会发展的第一宝贵资源，也是开发开放地区坚持民族区域自治制度的保证。

随着沿边地区改革开放的深化，当地在坚持民族区域自治制度的过程中，受到越来越多的制约，比如资金、能源、生态、人才等。其中，人才无疑已经成了一个制约沿边开放地区发展的瓶颈因素。比如在云南瑞丽开发开放实验区，在人才问题上就面临不少困境：

在总量上“不够用”。 在推进瑞丽试验区建设中，各级党委政府引项目、抓项目的热情高涨，措施有力，成效明显，涌现了一大批大项目、好项目。如北京汽车集团有限公司2013年正式落户瑞丽;银翔摩托车产业园2013年6月19日动工建设，景成集团注资6亿元，开通瑞丽航空等。然而随着各类重大项目的开工建设，人才短缺的矛盾也日益凸现。人才作为项目建设服务的支撑作用难以及时跟进，尤其是在园区建设、城市规划、资本运作、工程管理、环境保护方面的人才难以满足需要，在项目建设过程中，不仅缺乏高端人才，对一些企业需要的大量技工型专业人才，也难以满足需要。

在结构上“不适用”。瑞丽试验区人才存在着“五多五少”的现象：专科以下学历的多，本科以上学历的少;初级职称的多，高级职称的少;机关、事业单位人才多，企业、经济建设一线人才少;一般性人才多，高技能、高层次拔尖人才、领军人才、复合型人才少;社科类、基础学科类人才多，理工类应用学科类人才少。此外，“学非所用、用非所学、干非所长” 的现象;“博硕多多益善，本科等等再看，大专看都不看，中专靠一边站”的人才高消费趋向;山区、农村、边境、经济建设一线等的“三偏”现象（年龄偏大、文化偏低、能力偏弱）;以及“让猴子去游泳、让鸭子去爬树”的现象。

在使用上“不被用”。当地在人才认定和评价中，仍然受制于体制、机制、身份、学历等条框，一部分人才特别是农村乡土人才因身份限制，长期处于“养在深闺人未识”的尴尬境地，挫伤了这些“田秀才”和“土专家”的积极性;另外一些山区、农村、边境、经济建设一线等基层专技人才，因为社会保障不到位，缺乏相应的社会尊重和工作平台，积极性没有充分调动起来，与瑞丽试验区建设的“时不我待，只争朝夕”不适应。

在管理上“难留用”。瑞丽山多坝少，高温多雨，在山区、农村、边境、经济建设一线等，由于交通、教育、医疗、卫生等基础设施有限，工作条件较艰苦、生活成本偏高、职称评定难、事业发展空间受限等因素制约，一些专技人才千方百计往省城迁，自己无法调动的就想方设法把子女送往省城或内地就读，加重了经济负担，造成生活成本高。加之边远地区专业人才，除了工资外，没有其他福利和补贴，省城或内地却有高额补贴、奖金及其他福利，受利益驱动人心思走，管理上难以留用，致使瑞丽试验区人才发展雪上加霜。

鉴于以上困境，当地党委和政府及时采取了一些切实有效的措施，归结起来有六条：放宽眼界选人才;借力引智聚人才;创新机制用人才;整合资源育人才;开阔胸襟爱人才;文明环境留人才。这在一定程度上解决了瑞丽实验区在人才方面所面临的困境，因此在助推瑞丽国家重点开发开放试验区全面建设的同时，也保证了民族区域自治制度在当地得到了较好的坚持。显然，瑞丽较为成功的做法，对沿边开放地区的经济发展、政治发展、文化发展及社会发展有一定的借鉴意义。

〔参考文献〕

〔1〕陈金龙.关于道路自信、理论自信、制度自信的思考〔J〕.新华文摘，2014，（9）.

〔2〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1956. 82.

〔3〕马克思恩格斯全集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1956. 103.

〔4〕毛泽东文集：第2卷 〔M〕.北京：人民出版社，1993. 467.

〔5〕邓小平文选：第1卷 〔M〕.北京：人民出版社，1994. 167.

〔6〕习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作〔J〕.求是，2013，（1）.

〔7〕 宋才发.中国民族自治地方政府自治权研究〔M〕.北京：人民出版社，2008. 43.

〔8〕 毛泽东选集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1991. 526.

【责任编辑：刘彦武】