养老服务补贴制度的创新及完善——由浙江省实践经验引发的思考

董红亚

近年来，浙江省积极探索养老服务补贴制度建设，成效显著、特色鲜明，其经验对全国正在进行的养老服务补贴制度建设，乃至整个社会养老服务体系的建立、健全具有启示意义。

一、制度建设成效和特征

2011年以来，浙江省先后发布了《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》《浙江省养老服务需求评估工作实施意见（试行）》《浙江省养老服务补贴制度实施意见》，在全省范围内全面开展养老服务补贴制度建设工作。此后，全省各市县出台细化文件，建制工件基本完成。3年多以来，全省累计享受补贴人数达到46万人，累计发放补贴资金超过5.2亿元；实现了2万多名低保家庭中的失能、失智老人应补尽补；一定程度上促进了养老服务产业的发展，培育了一批较为专业的居家养老服务组织，全省已有8000余家；不分公办机构、民办机构，只要收住补贴对象，均能获得相应补贴；民政部门开始转向养老服务质量监管，促进了政府职能的转变。浙江省养老补贴制度的主要特征是：

一是顶层设计。省政府直接发文明确，对补贴对象、标准、资金发放方式进行规定，明确城乡最低生活保障家庭中的失能、失智老人，及其他困难老人可以享有补贴。补贴起始标准参照重度残疾人托安养标准，补贴发放给提供服务的养老机构和社会组织。同时，明确工作目标，到2020年底，老年人中的3%享有政府提供的服务补贴。

二是城乡统筹。明确不分城乡，制度统一，同时推开。更主要的是，补贴标准以老年人的身体条件为准，无论城市或农村养老机构，凡接受政府确定的补贴对象，享受同一标准；接受居家服务也一样，不管在城市还是农村，提供服务的专业组织都获得同一补贴标准。

三是家院互通。明确接受居家养老服务，或入住养老院，可以互通。对老年人进行评估后，由老人及其家庭自主选择，愿意居家的，享受居家养老服务补贴；愿意去养老院的，享受机构服务补贴。养老机构不区分公办、民办。老人根据身体状况，随时可以申请和选择服务方式，标准也跟着变化。

四是分层分类。对于养老服务补贴对象，浙江省将其分为两类：一类是城乡最低生活保障家庭中的失能、失智老人，称为一类对象；一类是市县政府确定的其他困难老人，包括低收入的失能、失智老人，或半失能老人、高龄老人、独居老人等，称为二类对象。补贴标准相应区分，省政府只定一类对象的最低标准，二类对象由地方政府自行确定。在资金方面，省财政对一类对象按相应的财政管理体制给予地方补助；二类对象的补贴主要由当地财政负担。

五是协同推进。浙江省视补贴制度为整个养老服务制度体系的一部分，不限于单兵推进，而是整体推动。制度实施时，配以养老服务需求评估制度，其后又制发了《养老机构服务与管理规范》省级地方性标准、公办机构资源公开办法、补贴资金管理办法等，加之稍前制发的《居家养老服务与管理规范》《养老护理分级标准》，以及各地制发的地方性标准、服务质量评估办法等，形成了较为完整的制度链。

二、制度创新及启示

浙江省养老服务补贴制度探索和实践是一个重大的制度创新，是对我国日益加深的人口老龄化趋势的积极应对。我国养老服务补贴制度建设始于居家养老服务，养老服务补贴制度建设始终进展缓慢。在这种情况下，浙江省推出的统筹城乡、融通机构和居家的养老服务补贴制度具有示范性、创新性，尤其是其机制创新，保证了制度的可持续发展。

1. 需方导向的服务选择机制。浙江省的养老服务补贴制度以老年人需求为导向，赋予了老年人及其家庭的选择权。这改变了过去“以物为主”的补助理念，体现了“以使用者为中心”的国际照护服务发展趋势。一直以来，政府财政对养老服务的补助主要放在机构建设、居家照料设施建设上，没有突出“人”。浙江省的这一赋权和“费随人走”，使得养老服务资金的使用有了新的领域，由补供方、补“床头”和“砖头”转向了补需方、补“人头”，有利于发挥老人及其家庭的主动性和积极性，有利于促进各类养老服务机构之间的良性竞争。

表1. 浙江省养老服务补贴标准评估参数

2. 身体状况为主的对象瞄准机制。浙江省通过评估确定补贴对象，评估参数以老年人身体状况为主，兼以经济状况、居住状况（见表1）。身体状况为主，意味着真正突出了服务，改变了过去一些地方存在的将居家养老服务补贴用于购买食品、日用品等“服务”和“生活保障”不分的做法。按照评估办法，身体状况考查老年人需要服务的程度；经济状况考查购买服务的能力，经济收入越低，享受补贴标准的比例越高；居住状况考查传统家庭照护资源的可得性。各地还综合考虑了老年人年龄和社会贡献情况，在评估时给以适当的加分。这一办法，使得补贴对象较为精准，体现出当前我国社会福利的特惠制原则，又为普惠制福利提供了发展空间。

3. 参照机构护理费用的定标调整机制。浙江省以养老机构护理费为基准，并根据机构护理费用调整情况及经济社会发展，调整补贴标准。标准的确定及调整机制，体现出对不同身体状况的老人照护方式的政策导向和实际需求导向。在社会养老服务体系中，机构照护和居家照护有不同的适宜对象。重度依赖老人需要24小时不定时的照护，对设施和服务的专业性，有着更高的要求，采用机构照护更合适。浙江省相对提高了机构补贴标准，是对重度失能老人去机构照护的引导。

4. 体现运行效能的团购竞争机制。浙江省采取团购竞争机制，即将居家养老服务补贴资金集中起来，进行统一招标，居家养老服务专业组织测算成本后按小时报价，政府组织专家打分，确定中标单位，再由中标单位为补贴对象提供服务。改方式提高了财政资金绩效。同时，为了保住市场，赢得口碑，中标的专业组织不断提高服务质量，老人也得到了实惠。在此基础上，不少市县还有一些辅助机制，如通过信息服务平台进行呼叫服务。据笔者对温州市的问卷调研，通过信息平台购买服务的占比达到10.8%。

5. 效用明显的产业带动机制。从浙江的实践可以看出，养老服务补贴制度具有明显的产业带动效应，成为养老服务业的核心制度之一。同时推动养老服务评估制度的建立、养老服务专业组织的培植、养老服务业的整体发展。随着养老服务补贴对象的扩大、补贴标准的提高，将进一步促进整个服务业的繁荣和发展。同时，补贴制度的实施，也有利于社会养老服务体系内部的融合，使得机构养老服务、居家养老服务由于老人及其家庭的选择变得更加紧密。

三、下一步深化发展的对策

基于养老服务补贴制度的初创性，以及整个养老服务产业初级发展阶段的制约，制度在实施过程中还存在不少问题，需要在实践中进一步加以研究和克服。

1. 要进一步明确制度内涵。养老服务补贴制度是补服务而不是基本生活，是福利服务而不是救济，这是该制度的本质所在。补贴制度要解决的是事关老年人生命尊严的工具性需求，是帮助老年人吃、穿、洗，而不是饭、衣服等物质性内容。因此，要防止发放现金、购置基本生活用品和吃饭补助等简单化做法，也要清晰照护服务和健康体检、文体娱乐之间的关系，避免服务泛化，失却制度的针对性。同时，必须明确，补贴制度不是购买服务制度，它们之间各有清晰的制度取向，补贴是到个人的，是法律赋予困难老人的基本权益，而购买服务主要是解决机构本身的运营问题，是政府对财政资金使用的方式改革。

2. 要科学研定补贴依据。目前补贴制度实施过程中出现的各种问题，大多与评估要素设定不够科学有关，特别是各地考虑的独居、空巢等居住状况。老人及家庭子女条件较好，不在一起居住，反而加分，相反经济条件不好，几代混居却没有分，这会导致福利及文化的反导向。因此，补贴最好还是依据身体状况和经济状况两大要素，身体状况是确定是否需要照护，照护到何种程度；经济状况是确定政府是否应该买单，买到何种程度。其组合状况是政府根据财力推行养老服务补贴制度、确定养老服务补贴对象顺序及标准的依据。

3. 要探索分类竞购方式。要在竞争性团购基础上，引入分类竞购，解决供需不对称问题。养老服务具有多样性，有专业、非专业性之分；有常规性、周期性和即时性之分；有在宅服务、日间照料、机构喘息和机构住养之分，等等。而且不同的服务，因专业程度不同，单位价格也不同。因此，可根据服务性质和需求特点，探索引入分类购买方式，由不同的专业机构提供相应的专业服务。

4. 要构建社区综合转接平台。

高品质的养老服务，是“全人”“全程”服务，即老人根据身体状况，在家庭、社区照料中心、医院和养老机构之间有序转移，这要求在社区建立一个综合性的转接平台。养老服务补贴是“费随人转”，社区平台可为老年人做好服务提供的衔接、经费统一支付等工作。在老人及其家庭需要时，社区平台可根据需求评估结果，为其联系相应的居家养老服务组织、养老机构、医疗护理机构，并按服务等级申请补贴。

5. 要健全多元监管制度。要建立用者监管制度。老年人及家属作为直接的服务及接洽对象，是服务及质量监管的最重要主体，也是最有效的监管者。在签署服务合同时，要向老年人及家属告知补贴制度的目的、拥有的权利、服务方式选择及转换等流程；告之其服务反馈的意义和责任。要建立惩戒制度。一旦出现服务转移、服务折现、服务反馈形式化等，轻则警告，重则取消服务资格。要围绕社区助老员建立监管制度。社区助老员是与老人直接接触的基层工作人员，也最清楚补贴绩效。因此要明确他们在服务管理、沟通协调、监督检查等职责，形成常态监督管理机制。在此基础上，民政主管部门要定期、不定期进行抽查。要逐步建立规范的进入退出机制，确保行业健康有序发展。