石油储备体系的国际镜鉴—专访中国社会科学院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任黄晓勇

○ 文／本刊记者 郑 丹

石油储备体系的国际镜鉴—专访中国社会科学院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任黄晓勇

○ 文／本刊记者 郑 丹

我国虽然不具备加入国际石油储备协调机制的条件，但应该加强与IEA等组织的沟通交流。

越来越多的国家与组织开始认识到，中国在国际能源市场的地位日益重要。近日，国际能源署（IEA）新任署长法提赫·比罗尔上任后首访中国并表示，IEA希望与中国就发生危机时动用石油储备建立协调机制。

我们目前是否具备加入国际石油储备协调机制的条件？中国应该如何借鉴国际经验建立并管理好自己的石油储备体系……为了寻求这些问题的答案，本刊记者对中国社会科学院研究生院院长、国际能源安全研究中心主任黄晓勇教授进行了专访。

与IEA等保持沟通交流

中国石油石化：黄院长，您好！在您看来，我国目前是否具备加入国际石油储备协调机制的条件？

黄晓勇：从IEA的加入标准来看，我国目前并不具备加入的资格。首先，IEA是隶属于OECD（经济合作与发展组织）的自治机构，成员国必须是OECD国家。我国目前还没有加入OECD这个发达国家的俱乐部，也就不具备加入IEA的资格。其次，我国的石油储备尚未达到IEA要求的标准：各成员国保持一定数量的石油库存，即不低于90天石油净进口量的石油存量。此外，IEA对各成员国在石油市场情报发布和分享的透明度等方面也有一定要求。我国距离这些要求也有一定差距。因此，从现有条件看，我国加入IEA还存在诸多障碍。

中国石油石化：对于不是IEA成员国的中国来说，建立不低于90天的石油净进口量的石油存量是否必要？

虽然我国已经建立了一定的石油储备能力，但距离IEA的要求还有一定距离。 供图/CFP

黄晓勇：对于是否一定要达到90天石油净进口量的标准，目前在国内业界和学术界尚有争议。一部分专家认为，未来较长一段时间内，国际原油市场都会呈现供过于求的局面，全球石油市场进入买方市场。全球主要产油国和大型跨国石油公司都在争夺中国市场，中国通过国际市场获取石油的能力和话语权在大大提升，石油供给保障能力大大提升。这时候按照90天净进口的标准进行储备必要性已经不大。而且，战略石油储备的成本高昂，现在大规模增加战略石油储备的投入与产出比相对较低。这种观点有一定道理。但也要看到，我国的石油供给安全还存在较大的脆弱性，发生地缘政治的风险还比较大，仅仅着眼当前国际石油市场供需格局是不够的，必须更长远地谋划我国石油供给保障能力问题。而且，在相当长的一段时间内，石油在交通、化工等重要领域的使用也不会被大范围替代，石油作为主导能源之一的地位也不会动摇。因此，适当增加战略石油储备、确保战争和自然灾害期间的石油供给仍然是必要的。当前国际油价处于低位，更为我国增加储备提供了良好契机。

中国石油石化：中国是否应该加入IEA等组织？

黄晓勇：建立国际石油储备协调机制是维护全球能源安全的重要举措，中国加入此类组织也是顺应经济全球一体化、融入国际社会、继续推进改革开放的现实要求，是推动我国石油储备建设和相关机制快速发展的需要。但这并不意味着我国一定要加入IEA等国际石油协调机制。是否加入需要根据我国的实际情况、该机制所赋予的权利义务，以及其他多方因素进行综合评估、科学判断。在目前我国尚未加入IEA、国际能源宪章条约等国际组织和协调机制的情况下，我国应与上述机构组织保持良好的沟通交流。

油库建好只是搭建石油储备体系的关键一步，建立和完善相应的管理机制刻不容缓。 摄影/本刊记者 杨春雁

借鉴经验弥补立法缺失

中国石油石化：在您看来，建立我国石油储备体系面临的问题是什么？应怎样解决？

黄晓勇：我国的石油储备存在以下几个方面的问题。

第一，在相当长时期内，对石油储备重要性的认识还显不足，没有真正从国家安全的高度重视石油储备建设。

第二，法律法规不健全，立法环节滞后，没有建立起一个有效、快速的石油储备管理运营体系。中央、地方和企业各自的分工、责任、义务等尚未明了。

第三，国家对石油储备的建设投入不够，基础设施建设滞后。国家应在完善管理机制、明晰各方权责的前提下，加大各方投入、加快石油储备基础设施建设进程。同时，结合国际惯例和中国的现实需要，研究我国石油储备的品种和最优标准水平，既保障能源供给安全，也避免过高的维护成本造成的资源浪费。

第四，我国战略石油储备基础设施的安全性不足。我国一期四个储备基地的储备库都建在沿海地面。地面储备罐群不仅占地面积大，而且暴露目标大。

第五，我国战略石油储备基地的选址相对集中，一期工程集中在东部沿海地区。在基地选址上应遵循以下原则：运输便利、费用较低，安全可靠、储存风险小，地区均衡，接近市场。今后在储备基地选址的空间布局上应适当分散，实现沿海和内地相结合，同时以安全性为核心，兼顾经济效率。另外，可以考虑在东北、西北内陆地区管道运输枢纽站附近选择地点，建立一定规模的战略储备基地。

我国还没有凭借石油生产和消费大国的地位，大力发展石油期货市场。期货市场的发展可以促使大量国际国内资本在中国兴建石油仓储和交割基地。这些交割仓库储存的石油也能形成我国事实上的石油储备资源。

中国石油石化：我国石油储备方面的立法环节已经相对落后，相关法律法规欠缺和法制不完备已经严重影响到石油储备建设。您认为，国际上有哪些可以借鉴的经验？

黄晓勇：石油储备相关法律法规需要明确各类石油储备主体的权利和义务，明确在什么条件下才能动用战略石油储备和商业储备。只有明确了这些基本内容，才能为政府决策提供依据、给市场主体明确预期。具体包括以下几方面的内容。

首先，需要以立法形式明确我国石油储备的体系，明确战略石油储备和商业石油储备的各自的功能、定位、投资主体以及轮换和动用条件等等，以此推动建立完备的石油储备体系。

其次，应当明确规定战略石油储备的品种、投资主体、资金来源等，确保战略石油储备高效地建设和运营。国家可通过招投标等方式确定投资和运营主体，并适当放宽市场准入，引导社会资本参与，使国家、地方和企业各自承担相应的责任。对于国家投入的资金，要明确其来源。例如，德国采用的方法是将政府石油储备所需费用加在成品油零售价中，最终转嫁给所有消费者。

再次，还应通过立法形式明确战略石油储备基础设施的安全标准和安全评估体系。战略石油储备的建立和运营必须要经过法定的安全评估程序，综合技术评价和经济、社会、国防等方面安全因素的周密考量。

最后，需要明确规定国家战略石油储备的投放条件。我国目前对动用国家石油储备的实质条件和决策程序都没有明确的规定。这给市场预期带来了不确定性。如果频繁向市场投放战略石油储备，可能会干扰石油市场的正常运行。我国战略石油储备动用的条件可以包括战争和自然灾害造成的全国或局部的供应中断，以及国际国内石油价格的大幅上涨等。从实践来看，上世纪70年代至今，美国也只有3次动用过战略石油储备。

建立并管理好储备体系

中国石油石化：一个健全的石油储备体系应该包括哪些方面？中国应该如何建立好自己的石油储备体系？

黄晓勇：我国能源发展“十一五”规划提出：“加快政府石油储备建设，适时建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系。”根据目前获得的二期工程建设信息判断，总体进展略显迟缓，基础设施建设滞后。

2015年2月，《国家发展改革委关于加强原油加工企业商业原油库存运行管理的指导意见》发布，提出了我国将建最低商业原油库存制度。商业石油储备制度的建立，有利于健全我国多层次石油存储体系，对确保国内石油市场稳定供应具有重要意义。对商业石油储备，国家应建立定期或不定期的检查制度，对企业义务储备的规模、质量、安全环保及管理等进行全面检查，对达标完成情况要建立合理的奖惩制度。

中国石油石化：在建设石油储备基地和石油储备的同时，如何把建立和完善相应的管理机制纳入到规划当中？

黄晓勇：在石油储备的运营管理中，我国应当学习和借鉴先进国家的经验和规律性的东西，并从中国实际出发，建立应急响应体系和严密的管理体系。

在管理体系中主要需要考虑安全和效率两方面因素。在安全方面，要保障石油储备设施自身坚固、隐蔽，日常运行要避免安全生产事故，战时则能够防止意外攻击，并确保运输通道的安全；在效率方面，我国储备基础设施建设还较为滞后，应当建立起多元化的投资主体和资金筹措机制支持石油储备，可以通过招投标将部分战略石油储备基地的投资权和运营权授予社会资本。为了提高储备效率，欧盟多数国家实行了战略石油储备凭证制度。实际储备量超过规定义务的储备实体可以在“欧洲储备公开市场”上公开出售储备凭证。这类做法也值得我国学习借鉴。除安全和效率之外，国家还应重新考虑补贴制度，并提供一定的政策性融资支持，降低企业储备产生的税费负担，平衡各方利益，调动各方积极性。

责任编辑：石杏茹

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