监理改革方向杂谈

2015-04-18 10:28杨海平

建设监理 2015年3期

杨海平

（郑州中兴工程监理有限公司厦门分公司，福建厦门 361012）

1 监理改革势在必行

经过 26 年的发展，我国监理行业已经形成规模并且拥有了一支相当数量的监理队伍，在过去 26 年的基本建设中发挥了重要作用。但是，监理行业一直处于低水平发展：简单的数量增加，监理定位不清、职责不明、水平不高，业主不愿意、政府不满意、社会形象差等问题十分突出。监理行业如何走出困局，是政府高层和监理行业都不得不面对的一个问题。

2014 年 7 月 1 日，住房和城乡建设部发布了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，为监理行业的发展指出了一条明路。其中第七条说到“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其他管理模式的政策措施。推动一批有能力的监理企业做优做强”。第十五条指出“强化施工安全监督。支持监管力量不足的地区探索以政府购买服务方式，委托具备能力的专业社会机构作为安全监督机构辅助力量”。

从住房和城乡建设部的文件精神来看，政府已经认识到监理行业的问题，并提出进一步完善工程监理制度、调整强制监理工程范围，这是监理改革的前奏，也是大多数注册监理工程师的期盼。

2 反对调整强制监理范围的理由不成立

文件发布后，在业界引起了巨大反响。相当一部分监理行业的专家、理论研究者都支持住房和城乡建设部的决定，但反对的声音和反应明显大于支持者，其中对“调整强制监理工程范围”的反对声尤为强烈。经过仔细分析研究，笔者认为，反对者的理由都是不成立的。

反对者认为，“改革建设监理体制必须在法治的轨道上进行，改革应当是在法律法规框架下的改革，任何个人或社会团体,都不应该抛开法律、法规、规范去谈论改革”。先不说“减小或取消强制监理”是否脱离了法治的轨道，单“改革”二字就不能局限于现有的法律法规和规范。真正的改革或改革的核心，就是要从根源上改掉与现有社会发展水平不适应或约束现有生产力发展的规范、法规、甚至法律。试想，如果没有从《中华人民共和国刑法》里去除“投机倒把罪”，哪有今天的经济繁荣？监理的改革到一定程度，不排除修订《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产条例》和《建设工程监理规范》。其次，住房和城乡建设部的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》内容暂时还没有超出《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定。

反对者认为，“项目监理机构按照相关规定在施工现场对工程建设实施全方位、全过程、全天候的监理，成为工程质量、安全的守护神，在目前工程质量安全事故频发的情况下，还没有其他任何参建单位能够取代监理的作用”。每当发生安全事故，监理被追究责任时，行业内到处是喊冤叫屈声；一旦政府要减小强制监理范围，监理又自吹自擂，自誉为“工程质量、安全的守护神”，发挥着不可替代的作用。这不是自相矛盾吗？况且“全过程”、“全天候”并不是监理的工作方法和手段。这些观点只会导致监理工作越来越难开展。如果政府顺应这种观点，充分肯定“监理在质量安全管理上不可替代的作用”，监理的前景将不可想象。

反对者认为，“目前市场上有一些强势的开发商，只要进度，不顾质量，纵容施工单位蛮干。如果没有监理，建筑工程质量就无法保证”。不可否认，目前存在这种现象，但让被委托人约束委托人是不合情理且不现实的，也是不可能的。制约建设单位也不是监理的职能。对于这些开发商，需要的是政府的监管，需要政府考虑如何切实落实“建设单位责任制”。从现状来看，监理大多是充当替罪羊的角色。所以这一块市场的问题，不是实行监理制能解决的；有了监理，只会使问题更加隐蔽而已。

反对者认为，“目前的法律条文没有建设单位责任追究落实机制，而监理的相关制度已经建立；如果没有监理，相关责任更无法落实”。根据《中华人民共和国合同法》第 276 条，监理合同是属于委托合同，监理是受建设单位委托，为建设单位提供服务并承担相应职责。委托人的职责都不明确，受托人如何承担责任？承担什么责任？这不是不能取消监理的理由，而是不管有没有监理，都要首先解决的问题。

反对者认为，“在现有体制下，加大对建设单位、施工单位的处罚力度和责任追究是很难落实的；如果取消监理，不知政府主管部门在建设工程项目上还能监管谁。”如存在这种现象，这是监理的悲哀，也是建设行业的悲哀，更是政府的悲哀。为什么政府只能监管监理而无法有效监管建设单位、施工单位？值得政府深思。改革就是要解决这种只敢打羊而不敢打狼和老虎的现状。

反对者认为，“目前施工企业大多已改制，建筑市场的诚信机制尚不健全。施工队伍为了赚取利润，在工程施工过程中诸如以次充好、偷工减料、弄虚作假、材料不合格、不按图施工、野蛮施工等诚信缺失现象屡屡发生，导致工程质量、安全必然存在问题。因此工程监理只能加强，不宜取消”。如果政府不能加强对生产者自身质量安全管理体系和行为的监管，靠监理来保证质量安全，成效只能是暂时的、片面的，而不能保证长期的、全面的质量安全。因为对于这些问题，监理的管理只有督促其改正而没有惩处的机制和权力；猫捉老鼠的游戏时刻发生，一直持续。只有改变目前的监管机制，由既具有监管职能，又具有惩处权力的政府来真正地监管，才能从根本上解决这些问题。

反对者认为，“目前全国有 6 600 多个工程监理企业，82 万余监理从业人员。一旦放开强制监理，很多监理企业没有业务，大量的的监理人员要失业，将面临生存困难。”从目前建设工程施工现场的实际状况来看，建设行业技术管理人员的总量是不足的。尤其是施工单位，一些工地“包工头加班组”的管理架构依然存在。监理份额减少之前，政府必然会有加强现场管理的对应措施，其中一定会有对施工单位、建设单位管理人员配备和到岗履责的要求提出。目前现有施工管理人员、建设单位管理人员的数量和质量远远不够。现在建设行业从业人员存在大量的一人多岗的现象：证书注册在一家或多家单位，真正上班在另外一家单位。只要基本建设总量不少、人员各就其位，减少或取消强制监理，监理人员就业机会不会减少，反而更多。

3 逐步减少直至取消强制监理是监理行业健康发展的必由之路

(1)当初推行监理制的背景条件已经发生重大变化。建立监理制度的背景是：在上世纪 80 年代，建设单位(主要是国有投资)管理力量薄弱，人员临时抽调，项目完成后解散，不能够总结经验教训，建设管理水平低，投资“三超”、工期延长现象严重。一个单位搞基建，要想调入一名专业技术人员，要办理工作调动，户口关系、粮食关系、政审、调档、进人指标等手续办齐了，工程也快结束了。这一切都是上世纪 80 年代国有投资的真实写照。现在的基本建设是什么样的呢？一是投资多元化加速，大量外资、民营资本进入基建市场，国有投资所占比重逐步减小；二是建设工程管理人才大批涌现，单位用人合同化，人才基本社会化，单位人的概念逐步消失；三是国有企业基建投资自身管理队伍专业化。现在大多数国有企业都是合同制员工，在基本建设管理岗位上，不用发招聘启事，各层次的技术管理人员的应聘简历都堆满了办公桌。从目前实际的项目管理现状来看，有一部分建设单位的基建团队，其技术力量、制度流程、管控能力、管控成效，都远远要大于现场监理。这些建设单位完全有能力做好业主方的项目管理工作，不需要监理的协助。总之，实行监理制的背景已经不存在了。

(2)强制监理下的庞大的市场需求，不是真正的市场需求，相应带来的不是监理行业的真正繁荣发展，而是虚假繁荣、畸形发展和低水平发展。庞大的市场需求涌入了相当多的投机客，使得真正想提高咨询服务水平的监理企业也很难得到提高和发展。监理行业多年来一直普遍存在以下现象：一是有注册监理工程师证书的不从事监理，现场从事监理的大多没有注册证，相当一部分有能力的国家注册监理工程师把注册证书挂在公司，但却在从事设计、建设单位管理等工作，不屑从事监理工作；二是监理工程师证书需求量大，持证就有利可图，导致假证横行，许多不具备条件的人员，通过各种办法满足考证条件，通过考试后证书用来挂靠收费；三是监理人员待遇低，监理员比不上建筑工人，监理工程师比不上施工员，总监比不上项目经理，收入上不去，谈不上高智能、高素质的技术服务；四是监理待遇低、人才少、服务差、收费低形成难以突破的恶性循环，一旦有真正的高端服务需求，也没有承担能力；五是监理阴阳合同，阴阳合同的核心差异在收费上，标准收费的合同用来应付政府主管部门，真正的收费只有当事人清楚。这些都是强制监理违背市场规律带来的结果。只要逐步减小强制监理范围，这些问题也会迎刃而解。

(3)调整强制监理工程范围，有利于明确监理的定位。传统监理教材《建设工程监理概论》中指出：“建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益”。《中华人民共和国建筑法》第三十二条“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”。GF—2013—0201《建设工程施工合同》(示范文本)第 4.1 条“监理人应当根据发包人授权及法律规定，代表发包人对工程施工相关事项进行检查、查验、审核、验收，并签发相关指示”。可以说，无论是监理理论还是法律法规，对监理的定位都非常清楚，就是受建设单位委托、代表建设单位对工程进行管理。因此，监理不是独立的第三方，也不宜作为独立的责任主体，只应在监理合同委托的范围内承担建设单位的委托责任。

(4)调整强制监理工程范围，有利于厘清建设工程安全生产的责任归属问题，促使建设工程安全生产管理回到《中华人民共和国安全生产法》的轨道上来，为修订有违上位法的条例第十四条打下良好基础。

(5)调整强制监理工程范围，逐步减小强制监理工程范围，并不是要取消监理制度。从监理的定位可以看出，监理的管理就是建设单位管理的一部分。对于政府来说，只要切实落实建设单位责任制，把是否需要监理的权力交给建设单位，由他们根据自身条件和需求，决定是否委托监理和委托的范围。政府的监管对象是建设单位，只要监管到位就不会出乱子。这也符合党的十八大“依法治国，把市场的事情交给市场”的精神，让监理行业在真正的市场中健康成长。

(6)调整强制监理工程范围，并不违反《中华人民共和国建筑法》。《中华人民共和国建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”这一次住房和城乡建设部发文，准备试点调整强制监理范围，正是《中华人民共和国建筑法》精神的体现。

4 关于监理改革的一些思考

监理的改革是建筑行业改革的一部分，离开建筑行业的改革，监理的改革无从谈起。建筑行业改革的目的是什么？个人认为无非是建立有序的市场、有序的监管和有序的生产，保证质量、安全和公共利益，政府和参建各方要各司其职，各尽其责。而这些职责都需政府来制订和监督落实。

(1)要落实政府监管的职责。对于建筑行业，政府的监管分为行为监管和产品质量监管，不同的参建单位有不同的监管内容。对建设单位，主要是行为监管；如果建筑产品用于出售，同时还有产品质量监管。对勘察单位、设计单位的监管，主要是产品质量的监管，其生产的产品要达到国家相关标准。对施工单位的监管，除了对产品质量的监管，还有生产过程中安全生产行为的监管。对监理的监管，就是行为监管。其中对生产过程中安全生产行为的监管，政府安全监督部门和建设行政主管部门存在职责交叉现象，必须要明确各自职责。

(2)要明确建设工程参建各方责任主体。要认清监理的根本属性，不宜把监理作为独立的责任主体。监理是为业主提供技术管理服务的，监理合同是委托合同。建设单位委托监理对建筑产品的生产过程进行质量控制。按照《中华人民共和国合同法》的精神，受托人按照委托人的指示处理委托事务，因此监理不宜独立作为一方责任主体，而是建设单位责任主体的组成部分。

(3)要建立“建设单位责任制”。明确建设单位在工程建设全过程中的各项职责，建立建设单位责任追究落实机制；建立建设单位项目经理任职资格制度(从建设行业各类注册执业资格的要求来看，注册监理工程师是建设单位项目经理任职资格最合适的选择)；建立建设单位项目管理机构人员配备标准制度，根据项目类别、规模、难度，确定管理人员配置要求，有委托监理的，监理人员可并入建设单位管理人员计算。

(4)政府对施工企业的监管，就是对生产企业生产过程及产品质量的监管。目前的相关法律法规规定已经相当多，主要是执行不到位和执行难，以及把责任向监理转嫁问题。这需要加强政府监管自身建设，明确政府监管对象，落实政府监管责任。

(5)要明确监理的定位。监理制度的改革和完善，最重要的是明确监理的定位并贯彻执行。目前监理行业的问题，很大程度上是政府在监管过程中对监理定位偏差造成的。监理定位在《中华人民共和国建筑法》、《建设工程监理规范》等法律、法规中已经非常明确：受建设单位委托，代表建设单位对施工现场进行管理；监理的管理是属于建设单位管理的一部分。但是在实际执行中监理被赋予了太多的社会责任和连带责任。比如，建设单位未办理施工许可手续的工程开工，监理要受到处罚；施工单位对存在的安全隐患不及时整改，监理如果未向政府报告就要受到处罚：工程发生安全事故，监理要承担生产企业的相应责任。这些也是目前制约监理行业健康发展的重要原因。因此要完善和加强监理制度，必须明确监理的定位并落实到各项法律法规规范中。

(6)要逐步推行监理工程师个人注册执业制度。监理的责任人主要是公司、公司技术负责人和项目总监。目前法律法规对监理企业技术负责人的责任规定几乎没有，因为监理实行的是注册执业制度。总监是项目的责任人，总监要承担项目上监理所有的风险，得到的仅仅是工资和各项福利。而企业所有者，风险和责任很少，得到的是企业的利润；利润一旦分配，就不是公司财产，而成为个人财产。当公司要承担责任时，承担的是有限责任，已分配利润是不可以追回的。总监个人承担的却是永久责任，直至项目寿命到期或个人寿命到期。因此目前监理的内部分配也是权责不等。监理服务需要投入的主要是智力投入，对于资金、设备、固定资产等基本没有需求，且按照《中华人民共和国合同法》及委托合同要支付预付款。因此，有能力组织完成项目监理工作的总监，没有监理公司作为背景，同样可以很好地完成监理工作。落实总监负责制，就应把总监个人注册执业制度早日提上日程，实现权责一致。

5 结语