修改《人民警察法》应注意的几个宏观问题

江西警察学院 朱 炜教授

对于《人民警察法》的修改，意见和建议自然不少，有宏观的，也有微观的，本文仅从宏观的角度谈几个值得注意的问题。

一、人民警察范围的界定问题

现行《人民警察法》第2条规定，人民警察是指在公安机关、国家安全机关、监狱、劳动改造管理机关工作的人民警察和在人民法院、人民检察院工作的司法人民警察。但实际上人民警察的范围要大得多。根据2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合公布的《人民警察抚恤优待办法》第2条之规定，人民警察是指在公安机关（包括铁路、民航、交通、森林等公安机关和海关缉私部门）、国家安全机关、司法行政机关工作的人民警察，以及在人民法院、人民检察院工作的司法人民警察；根据1992年 《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》的规定，评定授予警衔的范围为各级公安机关（包括公安机关设在铁道、民航、交通、林业部门的公安机构）、国家安全机关和劳动改造管理部门中，从事指挥、决策、监督、保障业务工作的人民警察，以及在各级人民法院、人民检察院工作的司法人民警察，在警察专业技术单位、报社、医院、院校中担任人民警察职务的人员。凡是可以授予警衔的人员，无疑都是人民警察。《人民警察警衔条例》第三条明确规定，警衔是表明人民警察身份的称号和标志。《人民警察法》作为一部规范人民警察制度、职责、权利与义务等内容的基本法，理应适用于所有的人民警察。所以，人民警察的范围应当界定为：各级公安机关（包括公安机关设在铁道、民航、交通、林业部门的公安机构）、国家安全机关和劳动改造管理部门中，从事指挥、决策、监督、保障业务工作的人民警察，以及在各级人民法院、人民检察院工作的司法人民警察，在警察专业技术单位、报社、医院、院校中担任人民警察职务的人员。

二、《人民警察法》的结构问题

现行《人民警察法》共分为八章，分别为总则、职权、义务和纪律、组织管理、警务保障、执法监督、法律责任、附则。这种结构存在的主要问题是，由于章数太少，不少内容难以容纳；有的内容只能采用“接近原则”勉强归并到某一章。比如人民警察的权利只在第五章警务保障中有所涉及，但很不全面，如对人民警察非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分的权利，以及人民警察受到不公正的待遇有申诉和控告的权利均没有规定。又如，担任人民警察应当具备的条件、警察业务的教育培训，本不应属于组织管理的范畴，但由于没有相应的章节，只能将其列入组织管理一章。类似的情况还不少，给人的感觉是《人民警察法》的结构比较简单，层次不够清晰。所以，个人建议在修改《人民警察法》时应当重构本法的结构，要么参照《法官法》和《检察官》的结构增加章数，要么在某些章下面设节。如果增加章数，个人认为可以先后设总则、职责、纪律、权利与义务、录用与考核、奖励与惩戒、教育培训、警务保障、执法监督、法律责任、附则等十一章；如果是章下设节，个人建议在组织管理这一章下面设录用、培训、考核、奖励、惩戒五节，在警务保障这一章下面设警务保障、经费保障、待遇保障，并将“警务保障”的章名改为“保障”。

三、《人民警察法》内容的取舍问题

《人民警察法》作为一部基本法，本应规定所有人民警察的职责、权利、义务、纪律、录用、考核、奖惩、执法监督、法律责任等内容。但由于警种太多，归属部门不同，职责各异，而且因归属的部门不同，录用、培训、考核、待遇的要求和标准也不相同；因纪律要求和职责不同，违反纪律和不正确履行职责应授受的惩戒和应承担的法律责任也不相同。面对这种现状，要把所有警种的职责、权利、义务、纪律、录用、考核、奖惩、执法监督、法律责任等内容都写到一部法律当中，不仅难度太大，而且不切实际。所以，现行的《人民警察法》只对公安机关警察的职权（即职责）作了较详细的规定，而对其他部门警察的职权并没有作出具体规定，只在该法第十八条规定：“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”至于该法关于警察的组织管理、警务保障、执法监督、法律责任的内容也主要是针对公安机关的警察所作的规定。正因为如此，《人民警察法》一直被质疑为“公安警察法”。尽管被质疑，但一切还必须从实际出发，在修改《人民警察法》时仍应坚持这一做法，除了对人民警察的权利、义务、警衔授予等作出统一规定外，对于职责、纪律、录用、考核、奖惩、执法监督、法律责任等内容仍应针对公安机关的警察作出规定，而其他部门警察的职责、录用、考核、奖惩、执法监督、法律责任由其他相关的法律、法规作出规定。实际上这些内容有相当一部分在其他相关法律法规中已有规定，如国家安全部门警察的职责在《国家安全法》和《反间谍法》中已有规定，劳动改造管理部门警察的职责在《监狱法》中已有规定，人民法院司法警察的职责在《人民法院司法警察条例》已有规定，人民检察院司法警察的职责在《人民检察院司法警察条例》已有规定。

四、《人民警察法》与相关法律法规的制定与对接问题

《人民警察法》需要规定的内容相当丰富，但实际上又不可能做到各方面的规定都很详尽，对于一些并不属于人民警察法的基本内容，但需要作出详细规定的问题，应当另行制定法律法规。所以在修改《人民警察法》的时候应充分考虑哪些问题应当另行制定法律法规，比如关于人民警察的警务保障问题、教育培训问题，内容都很多，就可以考虑由公安部另行制定规章，没有必要在《人民警察法》中作出详细的规定。对于一些已经在相关法律法规中已作出规定的问题，不应在修改的《人民警察法》中再作规定，否则就会造成法律内容的重复交叉。比如，关于公安机关的设置、公安机关警察职务序列、公安机关警察的管理、待遇等问题在《公安机关组织管理条例》中都有详细的规定；关于人民警察使用武器的问题，在《人民警察使用警械和武器条例》中已有明确的规定；关于人民警察的抚恤和优待问题，《人民警察抚恤优待办法》已有规定。对于这些在相关法律法规已经作出明确规定的问题，在《人民警察法》中就没有必要再作具体的规定，只需要用一句“关于……，依照《……》执行”对接相关法律法规即可。即使相关法律法规规定的不明确不合理，也不要在 《人民警察法》中予以明确或更正，而应当修改相关的法律法规，以保证法律与法律之间逻辑关系清晰，法律内部内容层次清楚，条理分明。