关于《人民警察法》中确立比例原则的思考

湖北警官学院法律系主任 张建良教授；湖北警官学院法律系 袁周斌副教授

《人民警察法》的基本原则凝聚了其最为重要的精神和内容，体现着其所追求的根本价值。如何完善基本原则是修改现行《人民警察法》需关注的重要问题之一。本文拟从完善《人民警察法》基本原则的角度，对比例原则在《人民警察法》中确立的必要性和具体设计等问题进行初步探讨。

一、警察法语境下比例原则内涵的界定

被誉为西方国家公法领域中“帝王条款”的比例原则，滥觞于19世纪德国的“警察国家”观念和与之相应的警察法学。比例原则在德国法中的确立，始于1794年《普鲁士一般邦法》第17条的规定：“警察机关为了维护公共安宁、安全与秩序，必须为必要之处置。”据此，警察权即使基于公共利益来干预人民的权利也不得超出“必要”的程度。19世纪末，德国行政法学鼻祖迈耶在其著作《德国行政法》中对比例原则作出了基本表述：“行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法”。20世纪以来，比例原则发展成为大陆法系国家和地区行政法的基本原则之一。然而，比例原则并未停留在行政法基本原则的层面，20世纪50年代之后，德国联邦宪法法院在进行违宪审查时大量援用比例原则，从而使比例原则在德国成为一项宪法基本原则，并进而向整个公法领域扩张，如今其已成为大陆法系国家规制公权力运作的最重要原则之一。

考察比例原则产生和发展的历程，可见其适用领域由最初的警察法领域逐步拓宽到行政法领域乃至于整个公法领域。需要指出的是，比例原则适用领域的拓宽并不意味着其在警察法中地位的消减，也不意味着其对警察权规制功能的削弱；相反，比例原则在公法领域的重要性更说明了其在警察法中的基本原则地位地毋庸置疑、不容动摇。在实现警察权和公民权利之间理性平衡的过程中，比例原则对于有效规制警察权和确保警察权合法合理行使，具有其他原则所不可替代的重要作用。

根据比例原则“三阶理论”的通说，其包含适当性原则、必要性原则、均衡性原则等三个相互联系、不可或缺的子原则。在警察法的语境下，警察权行使的比例原则之内涵包括如下三个方面：

第一，警察权行使的适当性原则，要求行使警察权所采取的适当手段必须能够实现或有助于实现维护公共安全或公共利益的法律目的。首先，行使警察权所采取的手段必须以实现法律目的为目标。例如，公安机关对违反《治安管理处罚法》的行政相对人实施罚款处罚，必须是为了制裁违法和防范再违法行为的发生，而不能是为了公安机关创收或打击报复行政相对人。其次，行使警察权所采取的手段必须足以实现法律目的，否则也不符合该原则的要求。例如，面对实施凶杀、劫持人质等暴力行为，危及公民生命安全的情形，执法警察如果仅仅使用木棍而不是武器，则不足以实现制止犯罪行为的目的，亦即违反了适当性原则。

第二，警察权行使的必要性原则，又称为最小侵害原则，是指行使警察权以实现法律目的时，如果会对相对人权益造成不利影响，则应将此不利影响限制在尽可能小的范围内。易言之，行使警察权的后果可能对相对人权益造成不利影响时，如果存在多种可以选择的手段，则应选择对相对人权益不会造成损害或侵害最小的手段。例如，在侦查取证过程中，采取强制采样、邮件检查、监听、监视等强制性侦查措施会损害相对人的隐私权，故其应是不得已而为之的；亦即采用非强制性侦查措施不能达到侦查目的或者会导致侦查人员有重大损失的，才有“必要”采取强制性侦查措施。

第三，警察权行使的均衡性原则，也称为比例性原则，是指行使警察权对相对人权益造成的损害与所追求的法律目的之间应保持适当的比例 （均衡），亦即行使警察权不得采取超出实现立法目的所需要的过度的手段，并应尽可能使相对人的损失减小到最低限度。例如我国 《人民警察使用警械和武器条例》第11条的规定就体现了均衡性原则：当犯罪分子停止实施犯罪，服从人民警察命令，或者犯罪分子失去继续实施犯罪能力时，制止犯罪行为的目的已然实现，人民警察应当立即停止使用武器。

二、《人民警察法》中确立比例原则的必要性

我国现行《人民警察法》无论是在“总则”还是其他“章”之中都难觅比例原则的踪影，这一立法缺陷使得比例原则无法真正成为警察权运作的重要法律依据，因此亟须在修改《人民警察法》时予以弥补。

（一）它是当前全面建设法治公安的需要

国家安危，公安系于一半；公安法治建设的成败，直接关系到依法治国的成败。2015年3月，公安部印发 《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，就全面建设法治公安作出部署。而比例原则的精神内涵就在于通过对公权力行使的规制，规范公权力的具体运作过程，从而保障公民的合法权益，彰显法治的价值追求。因此，在《人民警察法》中确立比例原则，就为公安机关及其人民警察合法合理行使警察权，规范实施警察执法裁量行为，在执法基本原则层面提供了明确的法律依据，这无疑有助于进一步深化执法规范化建设和全面建设法治公安。

（二）它是《人民警察法》自身完善的需要

全面建设法治公安的一个重要方面就是加强公安立法工作，建立健全科学完备的执法制度体系。《人民警察法》作为规范人民警察制度的基本法律，在公安执法制度体系中居于龙头地位，其自身是否能够与时俱进地不断健全完善，对于能否成功构建科学完备的警察执法制度体系具有至关重要的影响。现行《人民警察法》已经显见诸多滞后及不足之处，其中一个立法缺陷就是基本原则条文的缺乏。任何一部法律都必须有一些具有普遍指导意义的基本原则，它们构成了一部法律的精神和灵魂，并统摄着整部法律的条文，《人民警察法》亦概莫能外。现行《人民警察法》在“总则”的5个条文中只有后3个条文权且可看作是有关基本原则的表述，《人民警察法》的基本原则体系尚未形成，还明显缺乏与警察权运行密切相关且应贯穿运行全过程的一些基本原则，诸如比例原则、职权法定原则、公开公正公平原则、程序正当原则、尊重和保障人权原则、便民高效原则等。由此，在《人民警察法》中确立比例原则，既可促使该法的基本原则体系更加科学和完善，同时也是《人民警察法》自身在立法内容方面不断健全和发展的现实需要。

（三）它是弥补合理性原则适用缺陷的需要

根据我国行政法学界的通说，行政法的基本原则主要包括合法性原则和合理性原则，其中合理性原则来源于英美法系，其针对的是行政裁量权的扩大和滥用，强调行使行政裁量权不仅要合法，而且要客观、适度，符合公平、正义等法律理性。合理性的标准通常包括符合立法目的，考虑相关因素、排除不相关的因素，平等对待、不偏私，符合社会道德等。可见合理性原则在一定意义上属于一种“定性”的原则，对于究竟是否合理，无论是在执法实践中，还是在在行政复议和行政诉讼的审查过程中，都缺乏具体化、可操作性强的判断标准。因此，作为行政法基本原则之一的合理性原则在实践中的适用效果并不理想。反观起源于大陆法系的比例原则，其与合理性原则一样是在合法的前提下发挥着规制行政裁量权的功效；但二者的差异是显而易见的，主要表现为比例原则是从目的取向、法律后果、价值取向三个角度来对行政裁量权的行使作出综合判断，故在实践适用方面更客观、更具有可操作性。因此，为了有效弥补合理性原则之上述缺陷，应当在《人民警察法》中确立比例原则，促使执法民警在行使警察裁量权过程中作出更为科学、合理的权衡和决定。

三、《人民警察法》中确立比例原则的具体设想

（一）应在《人民警察法》“总则”中明确规定比例原则的基本要求

从域外立法实践来看，许多国家和地区的警察法，诸如日本《警察职务执行法》（第1条）、德国《联邦及各邦统一警察法模范草案》（第2条）、台湾地区《警察职权行使法》（第3条）中都直接规定了比例原则的基本要求。我国现行《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》、《人民警察使用警械和武器条例》等法律、法规中已有一些包含比例原则内涵要素的条文。那么，在《人民警察法》“总则”中明确规定比例原则时，借鉴域外的和我国已有的立法经验，并结合警察法语境下比例原则的内涵，可对该原则的基本要求作如下表述：“人民警察行使职权采取的措施，应当与违法犯罪行为或者紧急情形的性质、情节以及社会危害程度相当。人民警察行使职权应当以尽可能避免或者减轻对公民、法人和其他组织权益的损害为原则；人民警察行使职权不得不损害公民、法人和其他组织权益的，当有多种措施可供选择时，应当选择对公民、法人和其他组织权益造成最小损害的措施。人民警察行使职权已达成其目的，或依当时情形认为目的无法达成时，应当依职权或依当事人、利害关系人的申请，及时终止已采取的措施。”

（二）应在《人民警察法》第二章关于警察职权的条文之中就行使警察权的某些特殊领域规定比例原则的具体适用规。

例如，关于人民警察使用警械和武器的职权，有必要将《人民警察使用警械和武器条例》中包含有比例原则内涵要素的条文（即该条例的第4条，也称为最小动用武力原则）吸收到《人民警察法》中来，以强调在可能严重损害公民权益的领域适用比例原则的重要性。