试论清代福建省治下台湾的行政建置及管理

何绵山

（福建广播电视大学，福建福州，350003）

试论清代福建省治下台湾的行政建置及管理

何绵山

（福建广播电视大学，福建福州，350003）

1684年至1884年袁清廷设台湾府袁隶属福建省。福建省治下台湾的行政建置袁是基于台湾作为福建一个部分的考量袁其管理亦是将台湾作为福建一个部分而进行的整体管理。根据其行政建置的变化袁可分为四个时期院1684年至1722年尧1723年至1787年尧1788年至1874年尧1875年至1884年。清廷为有效掌控台湾袁每个时期都采取不同措施和策略袁形成了对台湾管理的独有特点和方法。

清代曰福建省治曰台湾曰行政建置

清康熙二十三年（1684年）至光绪十年（1884年）这200年间，清廷设台湾府，隶属福建省。这一时期为清代的前期和中期，地方行政建置为四级制，地方长官置总督，辖二至三省，统制文武政权。又置巡抚辖各省，综理民政，在不驻总督的省，兼理军政。总督、巡抚皆为地方最高行政长官，几占并列地位，（从理论上讲总督应比巡抚高），而督、抚直隶皇帝，与中央机关并无统属关系。省下为道，道下为府，府下为州县。另有直隶州直隶厅，直属于省，其地位相当于府，又有厅即分府，地位略于州县。福建省治下台湾的行政建置，是基于台湾作为福建一个部分的考量，其管理亦是将台湾作为福建一个部分而进行的整体管理。根据其行政建置的变化，可分为四个时期，现将其每个时期行政建置的变化及其管理评述如下。

一、康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年）

第一时期是康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年），台湾行政建置为“一府三县”，台湾府、台湾县、凤山县、诸罗县。这“一府三县”行政建置，是经过康熙亲自审定后批准的。正如《圣祖实录》所载：康熙二十三年（1684年）四月十四日：“差往福建料理钱粮侍郎苏拜，会同福建督抚提督疏言：台湾地方千余里，应设一府三县，设巡道一员分辖；应设总兵官一员，副将二员，兵八千，分为水陆八营。澎湖应设副将一员，兵二千，分为二营，每营各设游、守、千、把等官。从之。”[1]下级行政区划分为乡、庄、里、社，军管区分为汛塘。下级行政组织，以总理、地保、番头人为自治主体。台湾作为福建的一府，归由闽浙总督及福建巡抚管辖，另设总兵官分巡台厦兵备道，并管台湾、厦门两行政区，拨兵一万名驻守。

这一时期台湾的行政区划大都沿袭明郑，将承天府改为台湾府，府冶设于台南赤嵌，台湾县辖区即在台湾府所在地，凤山县辖区系沿袭明郑时代万年县区域，诸罗县辖区系沿袭明郑时代天兴县区域。清代福建区划继承明制，福建辖有福州府、兴化府、泉州府、漳州府、延平府、建宁府、邵武府、汀州府及福宁州，于康熙二十三年（1684年）增加了台湾一府三县后，通过福建，将台湾与祖国大陆连成了一片，特别是将福建省对各府县的管理推行到台湾，举凡各种机构编制、府县组织设置、职官的考核和选拔、处理各种事务的准则（如刑法的执行、诉讼的程序、断案的标准）、开办学校、推动科举、开展慈善活动（赈灾和救济）、户役的管理、赋税的收免等，基本与福建如出一辙，实行了闽台一体化的管理。

这一时期38年，行政建置没有增减，显示出其并未得到大规模的开拓。虽然开始一些设置还不完善（如县衙内组织“三班”的皂班、捕班、壮班和“六房”吏房、礼房、户房、兵房、刑房、工房一时配备不齐）、一些管理还较为松散甚至不到位，但随着闽台一体化时间的持续和福建省管理力度的加大，设置开始不断完善，管理也逐渐到位。

二、雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年）

第二时期是雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年），台湾行政建置为：台湾府、台湾县、凤山县、诸罗县、彰化县、淡水同知、澎湖通判。为了加强对台湾的控制和经营，清代统治者可谓用心良苦，要求台湾有关事宜的处理要及时呈报，由最高统治者最后定夺。台湾的诸多巨细事宜，如机构的设置变动、各地边界勘定、添设编制、机构迁移等，都必需由福建报朝廷，要得到皇帝的同意和认可。台湾机构的设置和变动，福建省最高官员定下后，还必须得到皇帝的同意。如彰化县的增设，是雍正皇帝亲自批准的。雍正元年（1723年）八月八日，巡台御史吴达礼奏言，诸罗县北半线地方，民番杂处，请分设知县一员、典史一员。其淡水，系海岸要口，形势辽阔，并请增设捕盗同知一员。雍正下谕“从之，寻定诸罗县分设县曰彰化。”[1]其他一些机构的设立，也必须得到皇帝的首肯与支持。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）二月十七日，根据福建总督高其倬的奏请，下谕：“加福建兴、泉巡海道，移驻厦门；改台厦道为台湾道，添设台湾府通判一员，驻澎湖，裁澎湖巡检一员。”[1]乾隆二十三年（1758年）八月，闽浙总督杨廷璋条奏关于釐清彰化等台属边界的酌定章程，乾隆皇帝认可后，当月下旨：“览奏俱悉。”[1]乾隆三十一年（1766年）十月，闽浙总督苏昌上奏关于台郡边界事宜，乾隆皇帝批准后下旨：“如所议行。”[1]乾隆二十三年（1758年）九月，闽浙总督杨廷璋上奏在台添设塘汛：“台湾北路左营石榴班汛林圯埔地方偏僻，请添设塘汛，于盐水港汛内拨外委一员驻扎，于石榴班汛内拨兵十名，估建营房。”兵部议复：“应如所请。”乾隆皇帝下谕：“从之。”[1]乾隆三十二年（1767年）二月，闽浙总督杨廷璋上奏：“台湾府淡水同知所属八里岔，旧设巡检一员，……应将八里岔巡检移驻新庄，并请改给淡水厅新庄巡检印信。”吏部议准。乾隆皇帝下谕：“从之。”[1]除了及时处理各种奏折外，皇帝还常常主动发现并过问台湾有关事宜，可看出对治理台湾的关切和重视。如乾隆皇帝在阅读了蓝鼎元所著的《东征集》后，于乾隆五十二年（1787年）五月三十日下谕：“此言大有可採。如所称诸罗一县，地方辽阔，鞭长莫及，应划虎尾溪以上，另设一县，分驻半线地方，并于各要隘处所，增添巡检千把总员弁，以资防守等语。后从其说，添彰化一县。至该处迄今，又阅六十余年，土地日辟，户口日滋，酌量情形，有须添设文武员弁，以资控制抚驭之处，前经降旨，令常青、李侍尧于剿贼完竣，办理善后事宜时，一并筹酌。今阅蓝鼎元即有此议，是台湾增设官弁，实为最要。”[1]皇帝对台湾再设新县、增加防守力量、添设官员等都要过问，一一提出自己的看法，是力图时时将台湾处于自己的掌控之中。

这一时期在机构的设立和职责的确立上，采取的主要措施如：

一是设立新的机构与官职。如为了让在京城的皇帝能直接监督台湾官员，从康熙六十一年（1722年）开始，新设了巡台御史，由清廷派台巡视的官员，三年一次，由汉族和满族官员轮流，定期巡察台湾。旨在对地方政事的监督与考核，以促进行政效能，对地方事务则不必管理，有言官性质。开始仅为了解巡察，一般并不办理当地公务。后根据实际情况，也开始不同程度地介入台湾一些事宜。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）下谕“巡台御史兼管学政”：“每年既派御史二员前往台湾巡察，应将学政交与汉御史管理，甚为妥协。现今御史尹秦在彼，著即办理台湾学政。嗣后，永著为例。”[2]之后，又根据台湾实际，改由“督抚及水师陆路两提督”轮值，乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下谕：“向来三年一出派巡台御史，滿汉各一员，前往巡视，该御史职分较小，且京派往，不能备悉该处情形，易为地方官欺骗，不过虚应故事，仍属有名无实。嗣后著照四川巡查促浸儹拉之例，令该督抚及水师陆路两提督，每年轮值一人，前往台湾，严行稽查，该处道府厅县，本皆督抚所属，其贤否自易知悉，如有枉法营私，扰累小民之事，即可就近查明，据实参奏。”[1]康熙六十一年（1722年）起，每年都由监察院请旨派遣滿汉御史各一员，前往台湾巡视，任期为一年，有政绩者则留任一年。乾隆十七年（1752年），改为三年派往一次，巡毕即回不必驻留。乾隆三十年（1765年），再改为或停派、或数年派往一次，由皇帝自行决定。乾隆五十年（1785年）正式停派。此外，朝廷还根据台湾实际情况，增设理番同知和海防同知。前者专门处理台湾少数民族事务，后者与厦门专门处理走私与偷渡。如闽浙总督苏昌于乾隆三十一年（1766年）十一月上奏：“台湾熟番户口众多，应将淡水、彰化、诸罗一厅二县所属番社，设立理番同知一员，凡有民番交涉事件，悉归该同知管理。查内地泉州府西仓同知，地方绥靖无事，请裁，改为台湾府理番同知；其西仓一带地方，有晋江县贴堂县丞，与知县同城，并无专管之事，应将该县丞移驻同知现驻之石狮街，就近管理。至改设理番同知，俸廉役食，即照西仓同知额编之数改拨，书役民壮，亦照西仓额数募充；其衙署，现有彰化县淡水同知旧署，毋庸另建，祗须颁给台湾府北路理番同知关防。其南路台湾、凤山两县，社民甚少，查台湾府海防同知，专管船政，请即以海防同知兼管，换给台湾府海防兼南路理番同知关防。”吏部等部议复：“均应如所请。”乾隆皇帝下谕：“从之。”[1]

二是在职官制度方面出台了系列新制。为了有效管理台湾，清廷对台湾官员的级别作了明确的规定。与全国地方职官设置一样，台湾最高的文官是道员，为正四品；其次是知府，为从四品；其三是同知、通判，前者为正五品，后者为正六品；其四是知县，为正七品。清廷对各级官员所负责的职责提出了特别要求，以道员为例，福建台湾道的职责是什么？乾隆皇帝根据台湾的实际情况，于乾隆二年（1737年）下诏“敕福建台湾道”：“兹命尔分巡台湾道，专管运粮事务，驻劄台湾府，管辖台湾府、县等处地方。其经营钱榖各官，仍照旧听尔统辖。首在抚绥黎民，勤宣德意，约束衙门官吏、胥役，使之恪遵法纪，毋致作弊生事，扰害官民。监司本源既正，方可率表属员，用循职业。宜加意修濬城池、积聚粮饷、督修战舰。仍诫谕有司简讼清刑、洁己爱民、生众教训、共图保障。凡系流移人户，须设法招徕，各复本业，不许奸人借端诈害。抚绥彝人，善加鼓励；劝课农桑，使服教化。查验各岛、澳出入船只，以防奸宄。其台湾府仓库钱粮，不时察盘，毋致亏空。所属官员有贪残溺职者，转报该督、抚参处。尔仍听督、抚节制，年终将行过事迹开送该抚，咨部察考。”[2]由此可知，安抚百姓，开发台湾，确保台湾平安，是台湾道员的重要任务，对其完成好坏，每年要定期考核。台湾的道府官员如缺出，应怎样解决呢？乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下谕：“台湾道府，向有缺出，俱由该督奏请调补，易啟夤缘瞻徇之弊，嗣后该处道府缺出，俱著请旨简放，倘该督抚提督等，于奉有此旨后，仍前玩弛，并不实力整顿，又复虚应故事，或致地方有滋事之案，惟该督抚提督是问。”[1]归根结底，还是要督抚提督负全责。

三是对台湾最基层的管理采取保甲制。特别在台湾发生黄教之案后，清廷认为最基层管理不严，是造成不能迅速平息民变的重要原因。乾隆皇帝在乾隆三十四年（1769年）下旨，要台湾不仅要落实原编保甲，还要对新来人口编设保甲，以便互相觉察，由此可发现可疑之人，并将此落实与否作为考核官员的优劣，谕中称：“于岁底汇奏一次，以观伊等之能否尽心，核其优劣焉。”[1]

四是调动福建管理资源以补台湾。只要有利对台管理，福建的管理资源应向台湾倾斜。乾隆三十三年（1768年）二月，福建巡抚崔应阶上奏：“莆田县所辖平海地方，逼处海滨，与台湾之竹堑相对，离城。远，应设专员驻守。查莆田县原有县丞一员，请移驻平海，以资弹压，定为在外捡选调补要缺。”吏部等议准。乾隆皇帝立下谕：“从之。”[1]县丞为正八品，主管全县的粮马和征税，为呼应台湾，以便更好管理，将莆田市县丞移驻与台湾竹堑相对的平海，也是对闽台一体化管理的重视。

五是进一步加强闽台间的沟通和联系。如在闽台间增设驿夫，以便更好使两地连成一片。闽浙总督李侍尧曾上奏，称：“闽省各州县，统计五十七驿，额设夫三百一十名。现值台湾贼匪滋事，往来折报紧要，应酌添台站递夫。……又自厦门至鹿耳门，蚶江至鹿仔港，两处海口，照台站例，各设渡海夫六十名。”引起乾隆皇帝的重视，即于乾隆五十二年（1787年）下谕：“福建省应行添设站夫，未将道里远近、事务繁简，分别声明，难以县议，请敕交该督查明具奏一折。（现在台湾正在剿捕贼匪之时，所有文报往来，最为紧要，自应酌量添设驿站，以便迅速接递。朕早经想及，未及降旨，而李侍尧亦并未先行具奏，仅咨部办理，未免迟缓，此时该省军务繁多，若俟来往行查，更需时日。所有福建省应添设站夫，著照该督所咨办理。）”[1]闽台间增添站夫，以便在闽台间能迅速传递信息，有利于提升福建对台湾管理的效率。

三、乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年）

第三时期是乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年），台湾行政建置为：台湾府、台湾县、凤山县、嘉义县、彰化县、淡水同知、澎湖通判、噶玛兰通判。从清初的康熙二十三年（1684年）台湾设一府三县，至同治十三年（1874年）台湾设一府四县三厅，190年，台湾行政建置的区划调整并不大。这一时期朝廷仍然加强对台湾的掌控，凡涉及事项的变更都要奏报朝廷。福建督抚虽有实权，但不能最后拍板，最后决定权还在朝廷。有时是皇帝直接介入，如改诸罗县名为嘉义县，则由乾隆皇帝直接干涉，乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）称：“至嘉义一县，朕因该处民人随同官兵竭力守城，锡以新名，用示嘉奖。”[1]大多是由福建督抚奏报朝廷批准，如钦差协办大学士陕甘总督办理将军事务公福康安、福建巡抚徐嗣曾奏添设移驻文员营汛事宜：“凤山县城，现拟改建埤头街，请以下淡水巡检移驻旧城，将阿里港县丞移驻下淡水；北路斗六门请添县丞一员，归嘉义县管辖，将原设巡检移大武垅。并请嗣后调任台湾各该县厅，均照道府例改为五年俸滿，以专责成。彰化县城，请添兵一百八十六名；……”[1]这份奏折中因有请求“添兵”内容，故由军机大臣议行。从此奏折中可得知，凡一县中的“改建”、“移驻”、“添员”、“改俸”等，都要奏请朝廷批准。台湾新增添机构和改变机构，亦须由闽浙总督等报吏部审议，最后由皇帝批准。这类奏报，不仅陈述要求“增添”、“改变”的机构，还必须陈述“增添”、“改变”的原因和理由，并提出“增添”、“改变”后供俸和额编的解决办法。如闽浙总督觉罗伍拉纳等奏称：“台湾淡水同知所辖之新庄巡检，该处地广人稠，巡检难资佐理。又台湾县所辖之罗汉门县丞，该处民户无多，祇须设一巡检，足以弹压。请将新庄巡检，改为新庄县丞，仍归淡水同知管辖；罗汉门县丞，改为罗汉门巡检，仍归台湾县管辖；该县丞、巡检，各有原建衙署，额编养廉，及书役俸工，祇须互为改驻支拨，无庸议增。”吏部议复：“应如所请。”乾隆皇帝于乾隆五十四年（1789年）下谕：“从之。”[1]而台湾官职设置，往往参看当地开垦的情况。如嘉庆皇帝在嘉庆十五年（1810年）下谕：“至所涉官职，应视其地方之广狭，酌量议添，或建为一邑，或设为分防厅镇，俱无不可。”[1]总督汪志伊奏请：“建福建台湾噶玛兰城楼四座，北关一座，炮台一座，并立山川社稷坛庙设通判、县丞、巡检各一员，听淡水同知就近控制。守备、千总各一员，把总、外委各二员，额外外委三员，战兵二百五十五名，守兵一百四十名，归艋舺营游击兼辖。”嘉庆皇帝于嘉庆十六年（1811年）下谕批准。

这一时期对台湾的管理，愈加注重发挥闽台官员的作用，具体如下：

一是对福建省高官治理台湾提出具体要求。闽台之间相隔台湾海峡，有时风浪凶险，往往被管理台湾的福建省高官视为畏途。福建省高官怎样隔海有效管理台湾呢？首先，保证巡台时间。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）规定：“今思闽省总督军巡抚等，每年应轮往台湾巡查一次，来往重洋，均资灵祐，特将班禅额乐德尼所进右旋白螺，发交福康安，于督署洁净处，敬谨供奉，每年督抚将军提督等，不拘何员赴台湾时，即令带往渡海，俾资护佑，俟差竣内渡，仍缴回督署供奉。”[1]“右旋白旋”为行船吉祥物，据传携此物可平安渡海。为督促官员渡海，乾隆皇帝不惜祭出珍藏的宝物，可见对渡海巡查的重视。其次，加强巡台力度。为提升巡台官员的份量，加强对台湾的稽查监控，将派“巡台御史”巡台，改为派“督抚及水师陆路两提督”巡台。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）在论及“定巡察台湾例”时，下谕：“台湾孤悬海外，远隔重洋，民情刁悍，奸徒易滋事，向来祇派御史前往巡视，职分较小，且不能备悉该处情形，殊属有名无实，著将请派巡台御史之例停止。令该督抚及水师陆路两提督，每年轮值一人前渡台湾，严行稽查，如地方文武，或有枉法营私，扰害兵民之事，即可就地查明，据实参奏。福州将军亦系该省大员，自应一体轮派。至海洋风信靡常，前已降旨令该督抚等祇须视风信平稳，配船前往，不必拘定时日。但远渡重洋，究系涉险，如该将军、督抚、提督内，有年逾七十者，着免其前往，以示体恤。”[1]赴台巡查的闽省督、抚、提督亲临实地后，大都提出了大量的意见和建言，有的还是有一定针对性，确实解决了一些问题。嘉庆皇帝也对福建总督将军提出具体要求，并于嘉庆十五年（1810年）下谕：“总须时有大员前往巡阅，使之敬畏。嗣后福建总督将军每隔二年，著轮赴台一次。”[1]第三，必须及时前往。对于台湾常出现的突发性急事，闽省高官除了及时了解情况奏报外，有时还需亲自及时前往。如道光十一年（1831年）十月，嘉义县迆北闽粵械斗，闽浙总督程祖洛五百里驰奏，道光皇帝于当月下谕，要军机大臣转达程祖洛：“浙省并无要事，著迅赴福建省城，或酌派得力镇将带兵渡台，或亲往相机妥办，六年间，该处匪徒滋事，前任闽浙总督孙乐准驰往厦门，调度策应，旋即赴台督办，迅速竣事。此次就否如前办理，总在该督确探情形，自行酌办。”[1]道光皇帝于第二天再下谕：“程祖洛接奉前旨，自己迅赴福建省城，著体察台湾情形，如须亲往，即渡台督办，可止则止。”[1]并于十一月命福州将军瑚松额为钦差大臣，驰往台湾。

二是在台官员如无特殊要事不容暂离台湾。这一规定有利于促使在台官员沉下心来长期经营，不至于心不在焉。有的在台官员想以“赴京陛见”为名暂离台湾，皇帝概不允许。如台湾镇总兵武隆阿曾上奏想赴京陛见，嘉庆皇帝于嘉庆十五年（1811年）下谕：“台湾远隔重洋，在海疆中尤为重要之区，该处文武大员惟镇道二人管辖兵民，职守綦重。现虽洋面肃清，漳、泉客民斗案亦俱完结，但地处重镇，时资弹压，该镇岂容暂离？即如新疆办事大臣，从无奏请陛见之事，边疆外海，宜同一例，武隆阿所请，著不准行。嗣后台湾镇总兵，除有升调准其奏请陛见外，余俱不得奏请陛见，著为令。”[1]嘉庆皇帝认为：台湾特殊，故台湾当地官员，必须长期处于高度戒备状态，特别一些重要岗位，即使“暂离”也不得容忍。

三是重视闽省高官提出的治台策略。清代皇帝重视治理过台湾的闽省高官提出的建议，认为他们有实践经验，故往往予以采纳。如闽浙总督程祖洛在平定台湾嘉义之乱后，曾于道光十四年（1834年）上奏治理台湾二十条方针，得到道光皇帝的批准。其上奏内容非常广泛且具体，涉及方方面面，第一：“禁偷渡以杜盗源”；第二：“行清庄以除盗薮”；第三：“严连坐以杜包庇”；第四：“禁搬徙以免窥伺”；第五：“实力化导以挽颓风”；第六：“修建城墙、竹围、炮台，增设月城、兵房，以资捍卫”；第七：“划匀台湾、嘉义二县界，以资维制”；第八：“酌议裁改汛防，以资弹压”；第九：“修筑土堡、衙署、兵房，以资戍守”；第十：“练习技艺，以臻熟谙”；第十一：“按期会哨，以资巡缉”；第十二：“驻防汛弁，不准任意更调”；第十三：“酌更营弁调补内地章程”；第十四：“酌减台募兵数”；第十五：“考校班兵，以杜顶冒”；第十六：“选制军器，以收实用”；第十七：“清釐屯务，以示体恤而资调遣”；第十八：“整復隘口，以杜勾番滋事”；第十九：“严硝磺之禁，以杜私煎”；第二十：“严申铁禁，以防偷漏”。[1]每条治理方针下面都列有具体措施，如第五条“实力化导以挽颓风”具体所列措施为：“嗣后责令台湾镇道府厅县及驻防乡镇之县丞、巡检等官，每逢朔望传集衿耆，敬谨宣讲圣谕广训。并责成各学教官，于农隙时周历稽查训蒙之人是否皆堪为后生矜式，明示奖罚。”[1]

四、光绪元年（1875年）至光绪十年（1884年）

第四时期是光绪元年（1875年）至光绪十年（1884年），台湾行政建置为：台湾府、台湾县、凤山县、嘉义县、彰化县、恒春县、澎湖通判、卑南同知、埔里社同知、台北府、淡水县、新禾县、宜兰县、基隆通判。这一时期的台湾行政建置特点是添设了府、厅、县，这是北台湾得以大规模开发后管理上的需要，特别是台北府的设置，标志着台湾政治、经济、文化又形成了一个中心，并开始逐渐北移。这一时期朝廷仍然不放松对台湾的控制，奏请在台添各种机构皆需得到皇帝认可或朝廷批准。如沈葆桢等先后具奏在台北建府厅县等事宜。[3]经军机大臣议准后，最后由光绪皇帝于光绪元年（1875年）十二月二十日下谕：“准其于福建台北艋舺地方添设知府一缺，名为台北府，乃隶于台湾兵备道，附府添设知县一缺，名为台北府，仍隶于台湾兵备道，附府添设知县一缺，名为淡水县。其竹堑地方原设淡水厅同知，即行裁汰，改设新竹县知县一缺，并于噶玛兰厅旧治添设宜兰县知县一缺，即改为噶玛兰厅通判为台北府分防通判，移紮鸡笼地方。”[1]沈葆桢还奏请于车城南猴洞地方建设县治，名曰恒春，先设知县一员，以资治理，都得到光绪皇帝认可。

这一时期对台湾的管理，主要体现在以下几个方面：

一是改巡抚“巡查台湾”为“移紮台湾”。同治十三年（1874年）十一月，沈葆桢上奏长篇的《福建巡抚移驻台湾》，提出了移驻的十二项理由：一是遇事可当机立断；二是可促使镇（治兵）、道（治民）各司其职；三是有利于督抚准确遴选治台官员；四是可公道快速惩恶平)使人心帖服；五是有利于约束台兵；六是可有效制止贪黩之风；七是可避免镇道遭不得志者在省城蜚语中伤；八是可及时预防或疏通作乱祸源；九是可根据具体情况灵活处理问题；十是可根据需要随时调遣官员；十一是可随事设官分职；十二是可就地察勘以推动开煤炼铁等新兴工业发展。[3]沈葆桢的意见得到大部分官员反对，理由主要是：福建全省有十府、二州、五十七县，如巡抚驻台，则位于大陆的福建如何兼顾？光绪皇帝对沈葆桢的提议颇有同感，于光绪二年（1876年）三月七日下谕批准。光绪皇帝认为，既然是福建巡抚，就要对全省负责，而台湾已属福建所辖，不可再派官员专管，故要福建巡抚按管理其他府县一样管理台湾，并从此定福建巡抚建行署于台北，一年以半年时间驻台。福建巡抚冬春半年驻台后，不仅使闽台一体化管理更加落实，一些能干的巡抚（如丁日昌等）果然查出台湾不少弊端，均尽可能地给予及时解决。

二是明确在台巡抚的权限。光绪皇帝于光绪十年（1884年）下谕：“前直隶提督刘铭传著赏给巡抚衔，督办台湾事（军）务。所有台湾镇道以下各官均归节制。”[1]明确巡抚为台湾最高长官，也拉开台湾建省维幕。光绪皇帝在论及沈葆桢等“奏筹巡抚兼顾省台情形暨台湾各路续办事宜”时，于光绪元年（1875年）下谕：“至巡抚有全省地方之责，自难常川驻台。凯泰拟于冬春驻台，夏秋驻省，庶两地均可兼顾。即著照所请办理。该抚现返省垣，若俟明岁冬间始行赴台，为日过久。著俟假滿后即将省署应办事宜赶紧料理，即行渡台，以资镇摄。该抚驻省期间，台郡一切事务，即著夏献纶（按：夏为福建台湾道）等妥为办理。”[1]明确了巡抚在福建期间，由福建台湾道处理台湾一切事宜。光绪皇帝在论及沈葆桢等具奏“台北拟建府县厅，请移紮南北路同知，酌改台地营制，台属考试请归巡抚主政”时，于光绪元年（1875年）下谕：“福建巡抚现在既有驻台之日，其台地营制，并著照所议，该千总以下由巡抚考拔，守备以上仍会同总督拣选题补，台湾镇总兵撤去挂印字样，归巡抚节制，即将安平协副将裁撤。至所请移紮南北路同知，并归巡抚考试等语。台湾南路同知，即著移紮卑南。北路同知改为中路，移紮水沙连，各加抚民字样。台湾学政事宜，并著归巡抚兼理。”[1]明确了巡抚在考拔下属、节制官员、移紮机构、兼理事务等方面的职责。为使福建巡抚更加注力于台湾，以至有官员提出干脆将福建巡抚改为台湾巡抚，虽然当时没有结果，但却为十年后台湾建省埋下了伏笔。

三是给台湾道有独立上奏的权力。在清代，文官总督、巡抚、按察使，武官提督、总兵，都可以专折奏事。但台湾文官最高的是台湾道，武官最高的是台湾镇总兵，按清制，有事上奏时必须由福建总督巡抚转奏。后来设了巡台御史，有了专折奏事的权。巡台御史撤消后，台湾道、台湾镇总兵可直接上奏。“总兵”和“道”虽是平行，但“总兵”官阶比“道”高，所以上奏时，总是由总兵领衔，道附后面。为了防此台湾镇的非常举动，后又加台湾道以按察使衔，使有独立奏事的权，不必附在总兵之后，以便朝廷能及时掌握台湾的情况。[4]

[1]张本政.叶清实录曳台湾史资料专辑[M].福州院福建人民出版社袁1993院64袁96袁101袁200袁209袁210袁211袁212袁215袁246袁250袁255袁375袁398袁473袁506袁525袁554袁587袁597袁723袁725袁783袁785袁851-853袁1031袁1032袁1079.

[2]刘良璧.重修福建台湾府志(上)[M].台北院野行政院文化建设委员会冶尧远流出版事业股份有限公司袁2005院92-93袁105.

[3]朱华.沈葆桢之集[M].福州院叶船政文化研究曳编委会袁2008院215.

[4]陈遵统袁等.福建编年史(下)[M].福州院福建人民出版社袁2009院1165.

[责任编辑：陈晓蔚]

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1008-7346(2015)04-0001-07

2015-06-30

本文系福建省社科规划项目叶闽台野五缘冶文化研究曳(2008B115)尧国家社科基金特别委托项目子课题叶闽台文化史研究曳(09@ZH015)的阶段性成果。

何绵山袁男袁河南固始人袁福建广播电视大学闽台文化研究所教授。