他山之石 可以攻玉——国外世界级大都市疏解人口成功尝试

魏 庆

（中国电建集团，北京 100044）

0 引言

推动京津冀协同发展，是有序疏解非首都功能的关键举措。如何有序疏解非首都功能，逐步破解人口资源环境矛盾和“大城市病”瓶颈问题，北京正面临一场大考，没有现成经验可遵循。而国外纽约、莫斯科、伦敦、巴黎、东京、首尔等世界级大都市率先在人口疏解方面达到瘦身健体的成功尝试，或许对北京有一定启发和可借鉴之处。

1 控与疏结合，立法与规划“双轮驱动”

据有关资料介绍，国外世界级大都市通常都采取立法控制“增量”、规划疏解“存量”的路径，坚持疏与堵结合，做到控与疏双轮驱动，确保城市人口总数不越“红线”。

立法控制增量。在“控”方面，国外通常都制订有关建筑、产业、绿化等发展立法，严禁中心城区新建各种项目和扩大建设用地、新增产业和扩建行政办公、商业等大型服务设施，以法律的强制力、执行力、约束力，坚决守住各类功能，禁止和限制底线，控制人口增量。据中国日报、半月谈杂志报道，韩国首尔1982年颁布《首都圈整备规划法》，采取立法控制首尔人口密度：严格控制制造业、大学等新、扩建项目，对首尔市区的新建企业则实行高额罚款，并将位于首尔市以东的京畿道地区作为自然保护带，对一定规模以上的大型建筑物征收拥塞费。日本东京1956年制定《首都圈整备法》，明确以东京为中心、半径100 km以内建设首都圈的地域范围，并通过1959年《工业控制法》来严格控制首都圈内的部分城市的新增项目，防止摊大饼。英国伦敦1938年颁布《绿带法》，规定在伦敦市周围保留宽13～24 km的绿化带，在此范围内禁止新建工厂和住宅。

规划疏解存量。世界级大都市疏解人口的实践经验表明，单靠“堵”和“控”只是一种被动方法，而必须积极主动地“疏”，才能治标又治本。疏解城市人口，首先取决于科学合理的城市规划，并以之为据，指导城市开发、建设和管理。基于此，国外大都市都从城市发展的战略定位出发，突出经济结构调整，统筹兼顾局部与全局、近期与远期的关系，分别制定符合各自实际的短中长期城市规划，更好地发挥对城市建设的调控、引领和约束作用，使疏解工作有序有效运作。据有关单位业务考察报告显示，美国1996年制订东北部大西洋沿岸城市带规划，明确城市的性质、规模、发展方向和发展格局，确立纽约与新泽西州和康涅狄格州共同繁荣的大都市圈的全新理念。法国制订“大巴黎计划”，提出跨行政区域界限，促进城市与郊区融合，消除巴黎郊区闭塞状况。俄罗斯莫斯科制订多个城市中心发展规划，统合旧城区与新城区的功能，计划将莫斯科州16万hm2的土地并入市建设新城区。英国伦敦20世纪60年代中期编制大伦敦发展规划，设计在半径约48 km的范围内，由内向外划分为内圈、近郊圈、绿带圈、外圈。2013年10月，英国政府专门成立城市发展委员会，制订发展路线图，推动伦敦等大都市与其他城市间的协调发展。经济日报驻东京记者表示，日本东京在1958年、1968年、1976年和1986年分别进行了4次综合交通规划，强化大都市周边城市和卫星城市的规模和职能。目前，日本现已研究出台4次“首都圈建设规划”，通过构建以东京为中心及其周边的神奈川、千叶、山梨等7个县的“首都圈”，形成“多核心分散网络”空间格局。经济日报驻首尔记者表示，韩国政府多次进行综合规划，推动首尔都市圈建设。2005年12月，韩国政府制定第三次首都圈整备规划（2006～2020），将首都圈分为成长管理圈、密度限制圈和自然保护圈；划分10个地区圈和5个产业带；明确韩国首都圈由原来以首尔为中心的“单核结构”空间构造向“多核连接型”空间构造转化的总体思路。

2 转与迁并举，因地制宜建“新都”

专家认为，有序疏解大城市人口，关键是转与迁（产业转移与部分企业、服务业、行政单位等外迁）并举，着力解决“搬哪些、往哪搬、如何建”等问题。

政府主导、红利驱动。疏解人口，产业转移是重点。专家教授表示，对于一些高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业等产业，以及部分第三产业，是国内外大都市产业转移的重点。政策引导是产业转移的前提，利益驱动是搬迁的“妙方”。据有关资料介绍，东京1959年提出劳动密集型企业外迁的计划，制定推动劳动力与制造业工厂向地方分散和转移政策，形成特色明显、优势互补的区域职能分工体系。1971年，韩国政府责令污染企业搬出首尔，并对企业迁入地实行税收优惠政策的同时，加大其基础设施投资力度。为鼓励人口迁移，首尔政府主导，采取市区大学限制招生，并制定《大城市人口分散措施》和相对低廉的房价政策，要求京畿道、明知、汉阳等大学搬迁或到那里设立分校。作为首尔市南北的京畿道地区和仁川市分为成长管理圈，接受首尔转移出的人口和部分产业。法国巴黎马恩拉瓦莱新城通过积极承接巴黎中心城区的产业转移，大力培育特色产业，形成以旅游业、金融业等为主导的产业体系，逐步完善基础设施和公共服务设施，提高人口吸引力和承载力。美国通过在郊区购房和租房给予更多的优惠贷款利率、降低贷款门槛、提供抵押帮助等方式，引导居民在郊区生活和居住。为鼓励企业向郊区转移，纽约政府实行差别化的地价与税价，郊区地价、税收低，并且拥有大量廉价劳动力，企业向郊区搬迁能够获得较大的利益。随着人口逐步的郊区化，大型商品零售业也随之向郊区迁移。

近年来，国外政府发挥引导作用，通过创造条件，推动对不符合城市定位的大公司搬迁。如今，俄罗斯实力雄厚的大公司放弃城中心区，开始在外围区域建设办公楼和园区。日本建设位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。这些新都心利用原来的工厂旧址或者填海造地搞开发，吸引了不少大企业总部入驻。英国大企业总部落户疏解小城镇也渐成常态，如泰晤士水公司总部在斯文登小城，劳斯莱斯总部在德比小城。此外，英国对首都迁移出去的大企业实行一定的税收减免政策，用税收杠杆刺激工业布局的调整。

政府带头，迁址“新都”（副中心和卫星城）。“从巴黎、首尔、东京等国际大都市发展来看，副中心都成为其化解‘大城市病’的良方。”北京市规划委主任黄艳说。目前，国外大都市都将着力打造世界级新型首都圈和具有较强竞争力的世界级城市群，采取以点带面，先有部分行政部门带头由中心城向周边搬迁，以此带动科研、商务、文化、会展等功能的聚集，教育、医疗、培训等其他非首都功能加快向副中心或卫星城疏解。据有关资料介绍，英国伦敦通过构建14个迷你城市经济圈、商业区，形成伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，通过政府带头牵引其下属机构向卫星城转移，此举得到公共事业单位的一呼百应，高校、医院等公共事业单位随后开始大迁徙。韩国政府2004年8月11日确定韩中部地区的燕歧—公州将成为新的行政首都，即世宗市。自2012年开始韩国总统府及中央行政机关将陆续搬迁到新址，到2030年世宗市人口控制在50万。目前，高阳市成为首都圈卫星城市中第一个。中国日报、经济日报网报道，日本政府先后3次实施“城市副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区—副中心—周边新城—邻县中心”的多中心多圈层的城市格局，形成东京都、埼玉县、千叶县和神奈川县“一都三县”的都市圈。分散首都功能主要是在内部建设“七大副都心”，在外部建设“三大新都心”以及建设新城和筑波科学城等措施来实现的。为了将人口和产业进一步从东京中心区域分散到周围的卫星城市，日本还建设了位于东京都邻县的“横滨21世纪未来港”、幕张、埼玉等三大“新都心”。经过多年规划建设，2000年2月，位于东京的办公机构包括法务省、厚生劳动省、防卫省等开始向这里搬迁。莫斯科市政府计划将莫斯科大环内现有的超过1 200万人口迁移部分至新区，为200万莫斯科市民提供住房，并提供100多万个专业技术就业岗位。1965年，法国巴黎近郊设立9个商贸、服务、交通副中心，建立5座新城。《经济日报》驻纽约记者表示，美国纽约都市圈是以纽约为核心的全球影响力最大的东北城市群，也被称为“波士顿—华盛顿走廊”。从美国地图上看，纽约大都市圈从美国东北部的缅因州，向西南方向延伸至弗吉尼亚州，跨越10个州，包括波士顿、纽约、费城、华盛顿4大城市群。其他3大城市群也各具特色，与纽约在城市功能上相辅相成。

公共资源倾斜，筑牢疏解根基。公共资源分配向疏解地域倾斜，完善配套基础设施，是民生保障的根本所在。大都市人口过剩，公共资源丰富是主因。人口迁移，优质公共资源要如影随形。纵观国外大都市，除了拉动区域就业以外，无不把副中心（卫星城、新城）公共资源分配作为重中之重，包括居住、教育、医疗、文化、体育在内的配套设施。韩国首尔通过由近及远、逐步外扩、设施配套等策略的实施，先将人口吸引到距首尔30～40 km的交通要道或地铁附近，不断完善和配备学校、医院、购物中心等各项生活措施，使卫星城的生活环境与生活质量均不低于首尔市区，有力促进学校、饭店、购物中心、医院等设施在卫星城的合理布局。半月谈网综合报道，日本东京每个副都心的办公、购物、休闲、观光等功能一应俱全。如东京附近的筑波市建设高科技研发基地，在葛西地区发展娱乐、体育和展览行业，以成田机场为中心发展机场经济圈，等等。这些“副都心”的特点是产业独立，交通便利，生活设施齐全，适合宜居和就业。以著名的新宿副都心为例，这里自1965年开始建设，1991年东京都政府搬迁至此。如今，这里高楼林立、银行密集、公共服务到位，备受世界关注。东京还通过教育经费投入和教师轮岗制度，促进教育均等化发展，确保东京都市圈内教育资源相对均衡。美国纽约直接加大对郊区进行大量基础设施、公共产品的投资，使郊区学校资源远优于中心城市，为城市人口向郊区迁移提供重要保障。以1994年为例，纽约为郊区每个学生平均每年支出、配备的图书数量以及互联网覆盖率分别为9 688美元、20本、59%，而市区仅为8 205美元、9.4本、47%。

3 联与通一体，构建便捷高效多网交通体系

疏解人口，离不开交通的有力支撑。拥有完善的高速铁路网、高速公路网、轨道交通网等，就能促进都市群第一时间互通互联，加速人才、资源的快速流动。推动中心城市功能向周边新城（副中心、卫星城）疏解的一个重要条件，就是要建立起与中心城市空间结构、功能布局相适应的交通体系。

俗话说，要想富，先修路。四通八达的交通网络扩大人口分布与职业通勤范围，轨道交通拉近中心城区与卫星城、副中心的距离。基于此，世界大都市都紧锣密鼓建设快速交通促进人口转移。经济日报驻东京记者表示，东京都市圈发展的可贵之处就是高度重视交通。从1950年东京及其周边区域内大规模建设高速公路、铁路交通网络，到东京都市圈由新干线、轻轨和地铁构成的总长约2 865 km的区域轨道交通网络，再到东京环市中心的轻轨线把都心和7大副都心连接起来，构成以副都心为起点，呈放射状向近郊和邻近中小城市延伸的格局，加速了区域资源要素的合理流动。经济日报驻纽约记者表示，美国东部大西洋沿岸城市群中的波士顿、费城、纽约、巴尔的摩等城市，就是凭借便捷的交通运输条件形成的，并最终联结成完善的交通运输网络，逐步形成了“波士顿—华盛顿大都市连绵带”。纽约1950年以后从城市周边外环路和辐射路开始，城市开始沿交通轴线向郊区扩展，各大城市都市区空间范围扩大，横向蔓延，相互连接，制造业带、交通带、城市带融为一体，形成了多核心的城市群体系，为人口和产业向郊区转移提供了便利条件。据有关资料介绍，莫斯科市政府将对新区交通网络进行整体规划，届时将全面规划包括新区在内的整个市区的公路、铁路、地铁及轻轨建设，新建一条地铁线路、两个火车站和几条轻轨线路。同时，计划在莫斯科市开辟新的公交车道，使之全长增至220 km，还将新建停车位及交通中转枢纽。据报道，韩国首尔及周边都市圈通过纵横交错的地铁网络将整个首都圈连接起来，有一半以上地区被覆盖入地铁车站1 km以内的范围，促进了人口转移。为方便居民出行乘坐地铁，还开通了居民区与地铁、轻轨车站间的巴士专线。德国城市交通与城际交通和跨区远程交通高度融合。城市交通不仅依靠地铁、轻轨、公交巴士等，也高度依靠城际、州际（省际）铁路、地区铁路和市郊铁路等多种运输方式。加拿大东部两省的“哈利法克斯·蒙克顿成长走廊”，是20个跨省工业和商业园区栖息地。互联互通的交通体系，成为这一走廊上的各个城市之间经济快速成长的先决条件。