新时期确立科学的“法治GDP”理念探略

郑 又 贤

(福建师范大学马克思主义方法学研究所，福建 福州 350117)

新时期确立科学的“法治GDP”理念探略

郑 又 贤

(福建师范大学马克思主义方法学研究所，福建 福州 350117)

[摘要]党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以后，有更多的人在思考“法治GDP”的现实可操作性问题，但迄今极少人从理论层面上对其进行研究。当前，建立和实行“法治GDP”对于全面推进依法治国战略具有某种牵引性和规范性的影响。但“法治GDP”的指标体系具有相对性和局限性，以其考核、检查、规范各级政府的法治建设或行为，绝不能将之简单化或绝对化，特别要反对“唯法治”和“唯GDP”观点。要确立科学的“法治GDP”理念，把“法治GDP”建立在“五位一体”的广义“生产”的基础之上，其功能的发挥要辐射全面性的“GDP”领域，而且必须体现量化分析和定性把握的有机统一，并充分反映法治实施的措施保障和执行力度，建立合理的指标权重分配布局，还要尽可能地科学定位同法治工作直接相关的不可量化的项目。

[关键词]法治GDP；科学理念；相对性

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.001

党的十八届三中全会结束不久，特别是首份“法治GDP”评估报告——《中国法治政府评估报告2013》公开发布之后，“法治GDP”概念逐步引起实务工作部门的关注。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这促使更多的人去思考“法治GDP”及其现实可操作性问题。人们甚至把它同2015年“两会”精神直接联系起来，如2015年3月15日《内蒙古日报》发表署名微评：“从‘两高’报告的具体表述来看，扭转不符合司法规律的考核，不片面强调‘命案必破’，不以破案率、结案率等指标来进行考核，表明了司法机关拒绝片面追求‘法治GDP’的态度和决心，有利于杜绝弄虚作假、刑讯逼供，避免冤假错案的发生。”[1]“法治GDP”观点到底科学不科学？在新时期值不值得提倡?这是很有意义的新话题。就目前来说，人们虽然对于“法治GDP”的关注度有所提高，但基本上只停留于工作总结或信息传播层面，而极少从理论层面上对其进行研究。本文试图就此略抒浅见，谈谈在全面推进依法治国的过程中，应该如何遵循科学发展的基本原则，自觉确立科学的“法治GDP”理念，以期引起理论界的共鸣。

一、“法治GDP”思想的提出及其意义

关于“法治GDP”的观点，是行政法学家、中国政法大学副校长兼法治政府研究院院长马怀德教授首先提出并加以积极倡导的。早在党的十七大召开后不久，他就建议将“法治GDP”纳入“新政绩观的指标体系”，并在接受法制网记者专访时，系统阐述了这一观点[2]。这主要是针对各级政府和干部对法治不够重视，法律实施难而提出的。在他看来，法律实施难的根本原因在于缺少推行法治的动力，其中很重要的是因为在政府政绩考核指标中缺少法治指标。而在中国，推行法治与发展经济一样需要来自政府的强大动力。“如果在现行政绩考核体系的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础上再增加一个法治指标，简称‘法治GDP’，那么，各级政府和官员就不会唯经济指标马首是瞻，推行法治就会成为各级官员的理性选择。”[3]

何谓“法治GDP”? 从马怀德教授的观点中可以看出，它就是指法治建设的指标体系。“所谓的指标体系就是可以量化的标准。”[2]其基本内容，包括考察政府的具体行为规范是否建立在法律的基础之上，政府的运行是否严格遵循法律的原则、精神和规范；政府的管理是否按照法定的、正当的程序运行；政府的工作是否按照法律规定的要求确定责任、追究责任；政府活动是否讲诚信，是否权责一致，是否合理规范，等等[3]。

如何建立合理的“法治GDP”体系或法治指标体系？这是发挥“法治GDP”体系或法治指标体系正面效应的基础，是极为重要的环节。早在2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,就明确提出了建设法治政府的目标，并要求“法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题”，而且强调要“建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度”，要“完善考核制度，制定具体的措施和办法”[4]。建立“法治GDP”体系或法治指标体系，从某种意义上说，正是为了促进可操作性的，能够切实解决问题的法制、法规建设，也是为了更好地检查、考核、督促行政机关依法行政。2008年5月,国务院又印发了《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确提出“要建立依法行政考核制度”，要求“科学设定考核指标，一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系”，并强调“要严格执行依法行政考核制度”[5]。建立以量化为主的“法治GDP”指标体系，正是遵循国务院上述决定精神所作的积极尝试，应该给予充分的肯定和扶持。

以马怀德教授为负责人的《中国法治政府评估报告》课题组，为建立合理的“法治GDP”体系或法治指标体系付出了艰辛的探索。从他们的研究成果——《中国法治政府评估报告2013》公开发布及其所作的说明，就可以明显地看出这一点。一方面，如马教授所说，“该报告的最大亮点是提出了法治政府评估指标体系。这一体系设计了机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度等7个一级指标，下分30个二级指标和60个三级指标，并根据各指标的重要性和均衡度综合确定了权重”[6]。另一方面，报告选取了53个具有地方立法权的城市作为调查对象，其中包括4个直辖市、27个省会城市及其他22个较大的城市，具有一定的代表性和广泛性。这种对象的选择，可以一定程度地弥补量化指标的局限性，使之能够通过数量来表达某种具有普遍性或规律性的东西。该报告引起许多地方政府乃至理论界的一定程度的关注，在总体上产生了积极的效应。

建立和实行“法治GDP”，对推进当前的法治建设具有重要的现实意义。(1)借助这种指标体系，各级政府开展法治建设可以由以往大多诉诸于宏观甚至抽象的强调或部署，变成比较容易被理解和把握的具体工作或任务的安排，大大增强了实践的可操作性。(2)有了这种指标体系，人们，特别是上一级组织对下辖各级政府开展法治建设状况的评估，可以由以往只能进行难以明晰的定性描述，变成比较容易对照的侧重定量的测评，在实践中具有更强的现实指导性。(3)各级政府可以对照这种指标体系，随时自测法治建设的成就和不足，明确自己应该继续弘扬什么和必须纠正什么，从以往的充满不确定性甚至随意性的未来工作构想中走出来，转而向着一系列一目了然的数据性目标前进。这对于目前全面推进社会主义法治建设来说，无疑具有某种牵引性和规范性的影响，其意义不容小觑。

二、“法治GDP”指标体系的相对性和局限性

尽管建立和实行“法治GDP”具有重要的现实意义，但不能任意夸大，毕竟其指标体系具有一定的相对性和局限性。

1.“法治GDP”是移植于经济发展的GDP概念，但在具体内涵的规定上难以真正保持后者所具有的客观性和确定性。我国在1985年之前，国民经济核算是源于前苏联与计划经济相配套的物质平衡表体系(MPS)；之后，我国国民经济核算开始逐步向联合国推荐的源于市场经济的国民经济核算体系(SNA)靠拢，并于1992年8月，正式实行SNA体系，从而使GDP成为我国最重要的经济指标。从一定意义上说，GDP是目前国际公认的某种指标体系，其具体内涵和衡量的标准相对明确。但把这种GDP概念移植到法治建设上来，其遵循国际普遍公认原则的特点已经不复存在。法治观点具有明显的意识形态性，在不同的社会制度下，在不同的国度里，其内涵和要求彼此各异，甚至截然相反。此中的客观性、共同性会大大削弱，而主观性、主体性和差异性会明显增强，从而具有相对性和不确定性。

2.“法治GDP”是依赖于经济GDP、政治GDP、生态GDP、社会GDP而存在的，即在彼此的相互制约、相互规定中获得特殊的意义。这包括两方面的意思：(1)社会发展不能仅诉诸“法治GDP”，它充其量只能说明法制建设在“总量”推进中的具体情况，并不代表其他方面发展的实际，从而也不能直接说明整个社会发展的状态。马怀德教授在提出“法治GDP”概念的时候，曾经非常明确地指出，是因为此前已经形成了经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等，所以提出要增加法治指标即“法治GDP”。即使建立起“法治GDP”，也不是独立于经济GDP、社会GDP、人文GDP和生态GDP之外而存在的，而是与后者共同表征着社会进步或发展的状态。(2)“法治GDP”的功能不能仅就法治建设本身来说，而要涉及对经济GDP、社会GDP、人文GDP和生态GDP健康发展的影响。因为，“法治GDP”只有在整个社会各领域“GDP”的系统结构中，才获得自己的特定含义，也才能充分发挥自己的特殊作用。也正因为如此，解决社会问题，特别是推动社会进步，不能光靠“法治GDP”的增量发展，而需要实现经济、政治、文化、社会和生态文明共同协调、持续发展。

3.“法治GDP”在总体上是一种量化的指标，这在全面反映集可量化和不可量化特点于一身的法治建设状况上，具有明显的局限性。正如马怀德教授所言：所谓的指标体系就是可以量化的标准[2]。尽管人们也会注意到它的这一特点，并努力通过其他措施来弥补其可能出现的不足，但从目前所尝试建立的“法治GDP”来看，基本上都是量化的，从而仍然无法完全避免其指标体系的局限性。正因为如此，在“法治GDP”考核中，很难避免遇到两种非常棘手的问题：(1)如何正确处理和看待不可量化的内容？如果釆取“不理睬”的态度，将之完全排除于“法治GDP”的指标体系之外，则会错过许多重要的甚至是决定性信息的把握；如果选择几种不可量化的内容，硬性地给它分配所占“法治GDP”的比重和分值，则往往会大大削弱考评的客观性，而程度不同地增加考评的主观随意性；如果在量化指标之外，增设若干非量化的补充考核项目，然后再对两方面的考核情况作综合分析和判断，则会大大増加考核的难度和工作量，而且在实行量化指标考核时一般不设非量化项目，所以在现实中极少采用这种量化与非量化相结合的做法。(2)在可量化指标与不可量化内容相互交织的情况下，如何对法治建设总体情况作出正确的评估？其中最大的难处在于，怎么在二者的考核中进行“换算”。既然是不可量化的东西，它就不可能同可量化的东西进行直接“换算”，需要借助其他因素的中介作用来作出综合评估。现行的“法治GDP”指标体系，以及用此考核各级政府法治建设情况的具体做法，都还没有真正解决这一难题。

4.“法治GDP”的功能侧重于治标而非治本，这在当下有其特殊的适应性，但就解决法治建设所存在的问题，特别是根本问题来说，具有明显的局限性。正因为人们所尝试建立的法治指标体系是量化的，即都是可直接感知的，而且可以用数量来表示的，所以其反映的基本上是属于法治建设外在表现的。尽管在法治建设的组织领导、行政决策、行政执法、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决，特别是在公众满意度方面，仍然包含着许多不可量化的因素，但都被“法治GDP”尽可能地以数量、数值表示出来了。换句话说，通过“法治GDP”指标体系来规范和引导法治建设，基本上是着眼于改变其外在现状，而非其本质的东西。中国特色社会主义法治建设应坚持“标本兼治”的原则，把治标与治本有机结合起来，以治标来开道，以治本为归宿。目前，我国法治建设正处于大改革时期，面临的问题和困难很多，相对于所要达成的目标来说，它几乎还处于某种新的起点上，离对法治建设本质和规律性的把握还有很长的路要走。在这种情况下，推进中国特色社会主义法治建设要从实际出发，先易后难，先治标后治本，循序渐进。所以，今天建立和实行“法治GDP”，先从治标入手，是有着重要的现实意义的。但同时要注意的是，应该逐步使之同治本结合起来，并最终走向以治本为主导，真正实现标本兼治的目标。

正因为“法治GDP”具有上述相对性和局限性，因此将其用于考核、检查、规范各级政府的法治建设或行为时，虽然有助于引导各级政府朝着一定的目标前进，但毕竟要受到其指标体系之外的许多因素的制约，绝不能把它简单化或绝对化。此中最重要的是应该避免两种片面性倾向：(1)“唯法治”观点，即以为只要抓了法治建设就万事大吉了。反对“唯法治”观点，就是要避免忽略经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，以及除法治建设之外的其他方面的政治建设的重要意义。(2)“唯GDP”观点，即只是盯住法制建设总量的变化，而忽略其质量的提升，忽略对其进行必要的定性分析。

三、确立科学的“法治GDP”理念

要想发挥“法治GDP”的正面效应，就必须确立起科学的“法治GDP”理念。这里之所以强调科学的“理念”，是因为不能只是把它简单地理解为一种孤立的法治指标体系，而应是通过一系列指标表现出来的、高度凝练的观点和思想的体系。

科学的“法治GDP”理念，至少应该包括如下6个基本要求：

1.“法治GDP”要以“五位一体”的广义“生产”为基础。“GDP”，指国内生产总值，即在一定时期内一个国家或地区生产活动的最终成果，通常被视为国家经济状况的衡量指标。就其本来意义来说，这属于经济范畴，反映的是经济或生产的“总量”。所谓“法治GDP”，是把“GDP”这个经济概念移植到法治建设上来，这已经超越了本来所属的经济范畴，即变原有的“经济生产总值”为“法治生产(或法治建设)总成果”。循此推理，广义的社会生产是与“五位一体”的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设一致的，我们同样可以从中引出“文化GDP”“社会(建设)GDP ”“生态GDP”等观点。其实, 《中国法治政府评估报告》课题组已经一定程度地意识到这一点。他们主张，在已经包含着经济指标、社会指标、人文指标和环境指标的现行政绩考核体系中，“再增加一个法治指标，简称‘法治GDP’”，使推行法治“成为各级官员的理性选择”[3]。这种把“法治GDP”建立在“五位一体”的广义“生产”基础之上的观点，是正确的。

2.“法治GDP”的功能要辐射全面性的“GDP”领域。“法治GDP”既然是表达“法治生产(或法治建设)总成果”，那么它就不能只涉及法治建设本身的进展，或者说只顾及法治建设“做了什么事”，还应该包括这些法治建设“产生了什么效果”，即给经济建设(或“经济GDP”)、政治建设(或包含法治建设在内的整体的“政治GDP”)、文化建设(或“文化GDP”)、社会建设(或“社会GDP”)、生态建设(或“生态GDP”)造成了什么样的影响。这实际上是要求各级政府在推进法治建设时，不能搞“孤军突进”，不能只顾动机而忽视效果，而应该统筹兼顾。全面推进依法治国，是一个系统、复杂的工程，所以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调”[7]，以免顾此失彼。推进法治建设，自身有一个统筹兼顾的问题，还有一个对党和国家的其他工作提供法律保障和起推动作用的问题。2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[8]这种统筹兼顾，是科学发展观的根本方法，是“法治GDP”产生正效应的重要保障。

3.“法治GDP”要体现量化分析和定性把握的有机统一。就GDP的本意来说，是侧重于定量分析的。这容易导致人们对“法治GDP”的误读，即认为它是一种单纯量化的指标，只包含着对法治工作的“量”的考核；至于定性分析，即对法治工作进行“质”的检查，不需要，也做不到。实质上，科学的“法治GDP”理念，虽然承认定量分析和量化考核的重要作用，但始终是在定性考察和保证质量的前提下加以肯定的。单纯地追求法治工作的“总量”，并不表示它在前进和发展。如对于贯彻上级法治工作会议精神，并不是召开贯彻会议越多就越好。因为这里还涉及到怎么具体贯彻的问题，即是抽象动员还是包括具体工作部署，是泛泛而谈还是富有针对性？更何况在贯彻中，也还有检查、监督和指导问题，即使原来的部署再好，如果缺少检查、监督和指导，也会影响到效果。又如地方政府制定法治规章，并不是定得越多就越好。因为制定法治规章有一个是否符合本地区、本单位实际的问题，甚至还有一个是否合时宜的问题；同时，还有一个执行力度和效果问题。“法治GDP”要体现量化分析和定性把握的有机统一，最重要的是必须在确定量化的具体项目时，注意抓住能够反映法治工作质量或本质特征的内容和表现。在这里一定要注意，不是项目确定得越多越好，更不能本末倒置，“抓了芝麻丢了西瓜”。

4.“法治GDP”要充分反映法治实施的措施保障和执行力度。若离开了这一条，指标体系定得再好再多也是没有用的。在法治建设考核中，人们往往比较关注各级政府或部门“做了什么”；各级政府或部门在接受检查或进行汇报时，也总是尽可能地全面罗列所做事情的“菜单”，而程度不同地忽视“怎么去落实”这些既定的目标，因此“最后结果如何”也难免事与愿违。实施法治的措施保障和执行力度，就是解决“怎么去落实”“做了什么”的问题，这非常重要，一定要纳入“法治GDP”的考核指标。

5.“法治GDP”要建立合理的权重分配布局。这是建立科学的“法治GDP”的关键一环，要尽可能避免其中的主观随意性。要在确定量化项目的权重时形成合理的分配布局，则首先要科学确定一级指标、二级指标甚至三级或四级指标；其次要根据这些指标同全面反映法治建设状况的密切程度，特别是按其与定性或本质把握法治进展联系的密切程度来确定其指标的权重和分值。如就反映“做了什么”“怎么去落实”“最后结果如何”来说，指标体系容易把权重多放在第一方面或第三方面，因为前者是基础，比较好考查，而后者体现实际成效，是法治建设的总结果。其实，在这3个环节中，最重要的应该是第二个环节，它在3个环节中起着承上启下的作用，既在落实着“做了什么”，又一定程度地决定着“最终结果如何”，还体现着各级政府的责任感和工作态度。所以，这才是分配权重和分值首先要考虑，并给予最大权重和最高分值的环节。

6.“法治GDP”要尽可能科学定位同法治工作直接相关的不可量化的项目。即在安排量化指标的同时，还要考虑同法治工作直接相关的不可量化内容的地位和作用。特别在综合考评时，不能仅用量化指标来说明各级政府或部门的工作，还要通过实地调研或访察、群众的反映或揭发、网络媒体的质询或曝光等来作出全面的评估。其中，诸如各级政府或部门实行法治的基本理念是否正确，在决策前有否充分倾听群众的意见，在充分发扬民主的基础上有否进行正确的集中，在具体实践环节有否出现不正之风甚至腐败现象之类的情况，都是很难通过量化指标就能准确表达得了的。而且这些内容往往涉及全局性的成败，不是用多少权重或多少分值所能完全反映出来的，所以必要时还应该实行“一票否决”。

[参考文献]

[1]李振南.不片面追求“法治GDP”[N].内蒙古日报,2015-03-15(6).

[2]申欣旺.马怀德：“法治GDP”变革官员政绩观[N].法制日报,2008-02-24(2).

[3]赵鹏.马怀德：“法治GDP”的倡导者和推动者[N].光明日报,2010-04-01(9).

[4]全面推进依法行政实施纲要(全文)[EB/OL].(2004-04-20)[2015-03-25]. http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2458765.html.

[5]国务院关于加强市县政府依法行政的决定(全文)[EB/OL].(2008-06-19)[2015-03-26]. http://www.china.com.cn/news/txt/2008-06/19/content_15852262.htm.

[6]中国首份法治政府排行榜发布：广州居首，北京第三[EB/OL].(2013-12-30)[2015-03-26]. http://www.chinanews.com/fz/2013/12-30/5680611.shtml.

[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].(2014-10-28)[2015-03-27]. http://politics.people.com.cn/n/2014/1028/c1001-25926121-8.html.

[8]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05(2).

(责任编辑： 庄艺真)

Establishing scientific concept of "rule of law GDP" in the new period

ZHENG You-xian

(MarxistMethodologyInstitute,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350117,China)

Abstract：AfterDecisionoftheCPCCentralCommitteeonPromotingaNumberofMajorIssuesoftheRuleofLawwas carried at the Fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of CPC, more people are considering the feasibility of the "rule of law GDP", but till now few people have conducted the research on it at theoretical level. At present establishing and implementing the "rule of law GDP" has leading and regulating effect on promoting the strategy of governance by law. Nevertheless the "rule of law GDP" index system has its relativity and limitations, when it is applied to test, check and regulate the law construction and behavior of government, it has to be prevented from simplifying and absolutization. Especially the conception of "only rule of law" and "only GDP" should be opposed. The scientific concept of "rule of law GDP" should be established, and the "rule of law GDP" should be built on the foundation of "production" in extensive meaning with five-in-one, giving full play to its functions in all-round GDP, and performing the organic unifying between quantitative analysis and qualitative handling. Meanwhile guarantee measures and enforcement of law, and the rational deployment of indices weights should be emphasized. The non-quantifiable projects concerning the rule of law should be oriented scientificly.

Key words：rule of law GDP; scientific concept; relativity

[中图分类号]D920.0

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)03-0001-05

[作者简介]郑又贤(1948-)，男，教授，博士生导师。研究方向：马克思主义中国化和马克思主义哲学理论。

[基金项目]教育部人文社会科学规划项目(11YJA710075)。

[收稿日期]2015-04-08