新常态下土地利用总体规划研究

肖　海

（湖南省第二测绘院　湖南　长沙　410019）

新常态下土地利用总体规划研究

肖海

（湖南省第二测绘院湖南长沙410019）

当前，土地利用总体规划面临着耕地保护形势严峻、不能适应新常态的发展战略、与相关规划衔接不够及权威性下降等主要问题，要求坚持集约节约原则、合理安排适应资源禀赋及经济发展战略的各类建设用地指标和空间布局等，探索完善有利于各类空间规划协调衔接的工作路径、编制规范和协作机制，推动土地规划立法。

新常态；土地利用；总体规划

引言

土地作为人类生存和发展的基础，一直以来承担着推动人类社会进步的重要职能。特别是前十几年随着我国经济的高速发展和城镇化进程的加快，城市对土地的依赖性越来越强，土地所肩负的责任也越来越广泛。但不少政府在土地规划工作实施过程中重眼前利益、轻长远发展，导致现有土地资源日益匮乏，如何更好的实施土地规划工作，保护环境和土地资源已经成为了当前刻不容缓的重大问题。

1　新常态下土地规划工作面临的现状

经济增速从高速转为中高速增长，要求土地规划工作必须注重长远。当前随着我国经济发展增速的放缓，使得确保经济发展的持续性成为各级政府必须解决的一个问题，这与以往片面追求经济高速增长的观点有所区别，政府以及社会各级对经济发展的认知更趋理性。而土地作为一项基础性资源，在以往的经济发展中往往受到各方面因素的影响，土地规划缺乏长远眼光，片面的为经济增长服务，忽视其所承担的社会发展职能。而新常态下，土地规划工作必须要更加科学，更加注重长远，必须要将规划与市场的关系妥善处理，才能实现经济发展与社会发展的协调统一。一方面，经济结构不断优化升级，要求土地规划工作必须更加科学高效。随着国家经济结构的不断优化升级，以往的“土地财政”、“资源经济”的结构模式越来越难以维持持续发展的的态势，也就要政府必须要转变经济发展的模式，提高土地使用的效益。另一方面，发展动力从投资驱动转向创新驱动，要求土地规划工作必须有所创新。新常态带来的新变化，使得创新越发显得重要。对于这样的变化，土地规划工作也应当转变思路，改革工作方式方法，为经济发展提供可靠保障。特别是在规划管理方式上突出全程性管理，改变传统的重计划轻执行的问题，确保土地规划工作落到实处。

2　新常态下土地利用总体规划面临的新问题

2.1土地资源家底不清，耕地保护形势严峻

新常态的土地利用总体规划数据库以二次调查成果为基期数据，而二次调查成果及年度变更调查成果均是以分辨率约3m的遥感卫星影像为工作底图，精度不高，加之外业成果受业务能力及工作责任心等人为因素影响，导致对各类土地资源利用现状及规划的执行情况掌握得不够准确。二次调查成果数据显示，全国耕地面积有所增加，但实有耕地面积并未增加。由于土地利用还未实现从粗放型向集约节约型的真正转变，实际耕地保护面临的压力还会进一步加大：一方面，虽然我国实施了“占一补一”的土地政策，但近年来建设占用的耕地，近1/2是水田和菜地，补充耕地中水田和菜地不足1/5，造成实际耕地总体质量下降。另一方面，查明的耕地面积中有部分不符合生态环境保护的要求，需要根据国家生态退耕工作总体部署逐步调整，这样一来，适宜稳定利用的耕地还会有所减少。

2.2规划前瞻性不够科学，不能适应新常态的发展

战略部分地区土地利用总体规划对土地资源的供应与经济发展需要研究不够，造成规划科学性不足。“十三五”时期，是经济转型升级的爬坡期、实现全面小康的决战期、生态文明建设的提升期、建设法治社会的关键期，从中央到地方作出的一系列发展战略调整部署倒逼土地利用总体规划的急需调整完善。另外，国务院办公厅印发的《国民旅游休闲纲要（2013-业的意见）》等文件的执行将对旅游产业发展、农村建设用地布局带来新的影响。

2.3相关规划与土地利用总体规划间协调衔接不紧密

目前，在土地利用总体规划中，与其联系最为紧密的便是城乡规划，与国土管理共同涉及到城乡空间的管理，空间规划对资源要素的配置均是实现国民经济和社会发展总体目标的物质空间载体。土地利用总体规划规划的基本指导思想是“以供给定需求”，属于刚性规划控制模式，其核心是实现耕地总量动态平衡，注重城镇用地和其他类用地之间的协调，由国土部门管理。由于这些规划大多数规划内容仅限于指导思想、规划原则和目标，未落实具体空间用地布局，且规划种类多，规划的部门和行业色彩浓厚，难以超越部门利益与视野来制定整个国土空间开发体系，影响了土地利用总体规划对各类建设用地的指标安排及合理布局。新常态下生态保护红线的划定又为土地规划与环境保护规划的衔接带来了新的课题。

2.4土地规划法定规范的权威性下降

根据《土地管理法》、《城乡规划法》等方面的规定，可看出土地利用总体规划的法律效力和强制力。但由于没有细化土地规划的条例，实际工作中，地方经济发展中的利益驱动、领导强制意志导致“用途随项目”走的现象时常发生；甚至一届领导一个规划，违反规划和随意修改规划的问题仍较突出，土地规划立法亟待加强。

3　新常态下加强土地规划工作的应对策略

3.1转变思想，增强规划的长远性

无论是地方领导，还是部门领导都应当充分认清新常态下土地规划工作面临的新要求，从地方长远发展的角度出发，树立科学的观念。①树立整体观念。就是要将土地规划与其他城市发展规划结合起来，建立一盘棋的思想，加强顶层设计，笔者所在城市正在探索国土部门与规划部门的整合问题，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”，提高规划的科学性和引领作用，对新型城市化发展具有重大的现实意义和长远意义。②树立可持续观念。就是要将经济发展与社会发展、与自然保护协调起来，建立长远的可持续发展的土地规划策略。③树立法制观念。就是要建立依法办事的思想，严格遵照相关法律法规的要求，落实土地规划职责分工。

3.2注重方法，提高规划的科学性

①改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法，充分发挥现代科技的优势，提高土地规划工作的严谨性。如对于一些老城区改造的土地规划过程中，就必须要详细了解相关土地使用情况以及未来其所承担的责任，在规划过程中从城市未来发展与土地资源使用两个角度来考虑，合理利用现有土地，节约土地资源。②改静态分析方法为动态分析方法。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化，所以规划必须是动态的，能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。

3.3健全制度，提升规划的协调性

一方面要建立土地、交通等部门的横向协调。在土地规划工作制定与实施过程中，要时刻保持与规划、交通等政府部门的联络，最大限度地提高土地使用效率，特别是要建立以保护农田为重点的土地规划原则，为地方长远发展打基础。同时也要特别关注土地闲置问题。目前不少城市中出现了大量闲置土地问题，极大地影响了土地的利用效率，因此在这一方面，既要加强规划管理，避免新增闲置土地，同时也要加强现有闲置土地的利用，及时与相关的单位沟通，了解情况，拿出切实可行的解决方案。另一方面要规范市、县、乡之间的纵向协调。按照职责分工，严格落实责任，突出做好土地规划的横向联系，提高地方土地规划的科学性。

3.4加强监管，注重规划的严肃性

一方面要尽快健全规划制度体系。建立健全规划编制、审批、公示制度，并进行规划实施动态监测，建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。另一方面，要进一步增强土地规划监管部门的力量。在人财物方面给予充分的支持，确保其能够有效履行职责，同时要注意增强相关工作人员的自身素质，确保其能够高效完成自身工作，提高土地规划工作的综合效益。

4　结束语

综上所述，随着我国社会及国民经济的快速发展，对于土地利用总体规划也有了更高的要求，为了适应新常态的土地利用总体规划要求，要采用上下结合、横向衔接、技术保障的方式，由国土部门牵头、政府重视、相关部门通力配合、专家评审、公众广泛参与，保证新常态下土地利用总体规划适应时代的发展需求。

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F301.2

A

1673-0038（2015）39-0174-02

2015-8-21

肖海（1981-），男，工程师，本科，主要从事土地规划、土地整治、土地评估、基础测绘等土地管理及测量类相关工作。