浅谈招投法对我县移民工程的作用

刘兰英

（重庆市开县招标投标办公室 重庆开县 405400）

一直以来，建设工程招投标工作作为建设行政管理的热点和难点问题，倍受领导关心、群众关注。在我国，招投标活动起步晚、起点低，如何运用《招投标法》从源头上杜绝腐败现象的发生，如何充分体现“公开、公平、公正”和诚实信用的原则，如何运用《招投标法》保障招投标各方主体的合法权益，长期以来都是我们思索和探讨的课题，经过20余年不断努力，我国招投标活动逐步走向市场化、规范化、理性化的有序格局，并逐渐与国际接轨。我县的招投标工作始于1994年底，我县近十年的移民工程在市建委、县委、县政府及社会各界的大力支持下逐步走入健康、有序的发展轨道。

1 我县招投标工作的现状

开县位于重庆市东北部，地处大巴山南麓、长江三峡水库小江支流回水末端。东接巫溪、云阳，南依万州，西邻四川开江、宣汉，北连城口。距万州77km（万开高速公路建成后为40km），距重庆市330km（经万开高速公路为280km）。于东汉建安21年建县，已有近1800年的悠久历史，其间设州760年。由于建设三峡工，古老的开县成为三峡库区的重点淹没县，具有淹没面积大、淹没区人口多、淹没时间集中，农村移民安置容量小等显著特点。全县淹没区面积58km2。移民迁建给开县带来了千载难逢的发展机遇和强劲动力，也带来了前所未有的挑战。特别是开县作为三、四期移民工作重点县，工作任务繁重而艰巨，在深记得总结过去新城建设的经验教训、充分吸纳库区兄弟区县成功做法的基础上，努力把开县新县城打造成为具有“山水园林风格，帅乡文化品位，滨湖城市风貌”的“重庆一流县城。近十年来我县移民项目多，如何运用《招投标法》认真履行招投标监督管理职能，在保证工程质量的前提下，进一步规范招投标行为，防止围标、串标行为的发生，又快又好地建设新城，在克服移民资金严重不足和节约移民资金的情况下，搞好建设工程的招投标工作是一项严峻的任务。我县灵活运用《招投标法》，切实改进工作方法，不断规范招投标行为，招投标市场已逐步进入了规范发展的轨道。按《国务院有关部门实施招标投标活动监督的职责分工意见的通知》国办发[2000]34号规定，我委具体负责各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管理、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督管理工作。根据《中华人民共和国招标投标法》等法律、法规的规定，按照业主负责制的原则，整个招投标活动由业主组织，建委招标办主要从项目报建、招标方式、招标人资格审查、投标企业选择方式、招标文件、评标专家抽取、评标定标活动、中标结果公示、招投标情况报告等环节进行监督备案管理，严格依照法定程序办事，认真履行行政监管职责，监管到位不越位。

2 灵活运用《招投标法》，加强移民资金投入的基础设施建设项目的招投标监督管理

根据县委、县府加快新城基础设施建设步伐的要求，为了使移民资金有效利用，我们根据新城中吉、安康、平桥三大片区基础设施项目的实际情况，灵活运用《招投标法》并不断改进招标方式。

2.1 新城中吉片区基础设施配套完善工程

新城中吉片区基础设施配套完善工程，属建成小区的配套完善工程，技术含量不高，工程量相对较小，时间紧，任务重，为力求节约移民资金，采用了“报价上限，无标底招标、有标底评标”的办法。即由业主限定报价上限，投标企业在不超过报价上限范围内自主报价，在所有投标报价中去掉一个最高价和一个最底价后，进行算术平均，所得平均值即为评标标底，所有投标报价中低于并最接近评标标底的投标企业中标。后来，县纪委监察局对这种办法进行了认真调研，认为业主只规定了上限，未体现“合理低标”中标的精神，因此，后来就调整为“报价上、下限，无标底招标、有标底评标，合理低价中标”的办法，即所有有效报价的投标企业中，报价低于并最接近平均值的为中标单位。这种办法被县纪委通报表扬，取得了良好的社会信誉，赢得了社会各界及投标企业的好评。

2.2 新城安康、平桥片区场平工程

积极探索改进新城场平工程的施工招标方式，近年在安康、平桥片区场平工程项目中主要经历了以下几个阶段：

第一阶段是低价中标法。凡经资格预审合格的县内外企业均可报名参加投标，投标企业自主报价，报价最低者中标。这种招标办法虽然节约了大量移民资金，但是有的投标单位为了中标，报价明显低于企业成本价，这就给工程施工进度、质量和结算带来难度，从而延误了工期，阻碍了移民搬迁的步伐，同时也造成了施工企业大量拖欠民工工资的结果，影响了社会稳定。

第二阶段是报价上、下限，合理低价中标法的办法。为了避免低价中标的弊端，采取了业主控制上、下限的招标办法，即投标企业必须在业主的控制价范围内进行报价，如报价超过上限或低于下限都视为废标，所有有效报价范围内的投标企业参与评标，报价低于并最接近平均值的为中标单位。这种方式避免了低于成本价中标，但是由于限定了只有爆破资质的企业才能参加投标，而全市具有爆破资质的施工企业只有十几家，这就给投标企业提供了围标的机会，造成了哄抬标价的后果，也违背了招投标的公开、公平、公正的原则。

第三阶段是组成联合体投标的办法。即不但有爆破资质的企业可以投标，同时允许具有土石方工程二级以上（含二级）资质的企业、市政公用工程总承包二级以上（含二级）资质的企业、房屋建筑工程总承包二级以上（含二级）资质的企业中无爆破与拆除资质的企业与取得爆破合格证的企业联合后，可以参加投标。业主只控制上限值，凡符合资质要求的县内外企业均可报名，投标企业自主报价参加投标，评委根据现场踏勘情况评定合理的综合单价，所有有效报价中低于并最接近评委的合理综合单价的企业中标。这种办法扩大了潜在投标人的范围，体现了公开、公平、公正的原则，但与资质管理规定有一定冲突。评委的确定办法是，开标前1h，在县纪委、县监察局、县检察院的监督下，所有县级专家库的人员均集中在建设工程交易中心，由业主当场随机抽取。抽取的人员现场上缴所有通讯工具，前往现场踏勘后，进入评标室评标。为了充分体现公开、公平、公正和诚实信用的原则，对于投资额较大，投标企业偏多的项目，也采用了聘用县外专家担任评委的办法，有效杜绝了评委评人情标的现象发生，出杜绝了低于成本价和投标企业围标而中标的可能。参与投标和评标的企业每次在百数家左右。

2.3 新城安康、平桥片区道路、桥梁、管网等基础设施工程

由于新城的安康、平桥片区道路、桥梁、管网等工程施工技术复杂，质量要求高，原有中吉基础设施工程的招标方式已不能满足选择高资质、技术力量雄厚的投标单位的要求。建设单位也不具备自行组织这几类工程招标的经验，经过不断总结和探索，在新城道路、桥梁、管网等工程的招标中，采用了委托招标代理、资格预审、经济标、技术标相结合的综合评审方式评定中标单位的招标方式。

通过以上招标模式的探索、创新和应用，2000至今，新城场平工程共计发包2020.14万m3，预算价4.85亿元，中标价2.03亿元，仅场平工程共节约移民资金2.82亿元。为有效缓解移民补偿资金差口大，移民搬迁建设任务又十分繁重的巨大资金压力，我县一直未执行人工费调差，此项共计节约资金2.5亿元。在工程项目招投标时，我委要求凡是国有投资项目必须设报价上限值。其限价依据是有资质的审价部门出具的造价审定报告基础上，分不同时期市政基础设施工程下浮10～15%，房屋建筑工程下浮5～10%，土石方场平工程下浮30～60%后作为上限值发布给各投标单位。所有投标单位只能在上限值以下报价，报价超过上限值即为废标。仅此节约国有资金2.1亿元。有效地防止哄抬报价，最大限度地保障国有资金的合理使用，发挥国有资金的最大效益。

3 我县建设工程招标投标中存在的问题

《建筑法》、《招投标法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》等法律、法规的颁布实施，有效地改变了建筑市场的混乱状况，但是，建筑市场内不正当竞争依然客观存在，建设工程招投标过程中存在的问题主要是：

3.1 思想观念上的问题

认为标价越低越好。价格低于成本，破坏了市场均衡，就可能影响工程质量，其结果是损害了招、投标双方的利益。

3.2 各方主体行为不规范的问题

3.2.1 建设单位的市场行为不规范

建设单位以资金不足以实行公开招标就会增大投资为由，以工期紧为由不实行公开招标，不办理招投标手续，规避管理，或提出直接发包的要求。

3.2.2 投标单位的市场行为不规范

投标企业凭借高资质等级企业中标后，机械设备及有资质经验的工程管理和技术人员不到位，私招乱聘，千方百计降低投入，无法保证工程质量。

3.2.3 中价机构的市场行为不规范

有些中价机构（县外机构较为明显）人员不到位，聘用人员法律法规政策水平较差，代理业务不熟，监管部门管理难度大。

3.2.4 监管部门的监管难以到位

（1）在监管过程中，注重程序监督及合法性监督，对招投标各方的市场行为监管难以到位，监督手段缺乏，对规避招标及假招标的行为难以取证，查处不力；

（2）中标后实施过程时间长，涉及法律关系及社会关系复杂，社会诚信度不高，致使对投投标工程中标后的跟踪管理难以到位。

3.3 现行法律、法规及体制上的问题

（1）现行法规体系存在弹性空间。目前，建设工程招投标依据的主要法律法规是《招投标法》、建设部89号令等，其基本原则是业主负责制，相关条款的规定本身就给业主或代理机构留下了弹性空间。《招投标法》的立法宗旨在于：①提高经济效益，依法推行招投标制能够保障国有资金的有效使用，提高经济效益；②保证工程质量，推行招投标制度，择优选择施工企业，使工程的质量得以保证；③保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益；④规范招投标活动。各项宗旨互相兼顾，必将在招标及评标定标办法上内容齐全，较硬指标兼顾，增大了弹性空间。目前，招投标竞争非常激烈，竞争对手得分差距非常微弱，法律提供的微小弹性空间都直接影响评标结果，许多环节都容易产生的细微的不公就将导致结果的不公。

（2）筑产品特性便于充当“操作”载体。建筑工程具有投资大，生产周期长、监督履约难，交易成本高等特点，且能够为利害关系人带来巨大的经济利益，工程成本控制及账务处理较有弹性，存在着“黑色利润”，这个空间提供了工程项目招投标“暗箱操作”的物质基础，从而使建筑市场在宏观上形成过度竞争的局面，而在微观上商品需求者又有排斥竞争的内在动力。

（3）信经营社会基础尚显薄弱。市场经济既是法制经济，也是信用经济，目前各类市场主体的信用体系尚未健立，各类市场主体的信用意识和信用水平有待提高，由于建筑产品招投标的某些内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险，所以投标人提供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。

4 办法及对策

严格招投标管理：

（1）增加依法监督意识，构建科学监督体系，严把监督重点。招投标监管机构要认真研究招投标监管方式调整过程中出现的新情况、新问题，注重由过去比较具体的业务操作转变到运用市场机制来规范市场、处理经济事务，提高依法监督能力。严格按建设程序办事，认真履行好自己的职责，做到既不缺位，又不越位，更不错位，严把招标文件备案关，招投标情况备案关，并加强中标后的跟踪管理。

（2）强化监督机制、规范交易行为。充分发挥纪检监察部门的职能作用，对招标投标全过程包括市场主体的交易行为、评标专家的评审行为、招标投标主管部门的行政行为、工作人员的执法行为予以全面监督，保证招投标活动的顺利进行。

（3）强化规则，完善招投标信息网，提高信息秀透明度。在招投标过程中，必须建立有效的制度实施机制，减少操作中的弹性和例外（特权），保证制度面前人人平等，使招投标制度得到真正落实。借助信息网，提高招标、投标、评标的效率，提高信息透明度。充分发挥建设工程交易中心的市场作用，所有房屋建筑、市政工程、专业基础设施工程、水电工程、交通工程、一律进入有形市场交易，不得场外私下交易。

（4）密切配合、严肃查处，形成监管合力。依照现行法规，就监管人员、招标单位、投标单位、评标人员、代理机构分别制定制度，招标行政主管部门要与纪检执法监察等部门加强协调配合，做好事前和事中监督，依法查处举报违规行为，促进招投标工作健康发展。对难以调查取证的串通投标、陪标、围标、哄抬标价、假招标、借牌子的违法行为，监察、建设、经警要联合调查，绝不能手软，发现一起，查处一起，从严处罚。

（5）严格准入与清除制度，改变过度竞争状况。加强招标代理机构、投标企业、评标专家信用档案建设，开展不良行为记录工作，实行网上公布，加强资质与资格审查，严格市场准入与清除制度。