农村义务教育学生营养改善计划的研究分析

杨国华，杨麟婷，俞群俊

（昆明医科大学，云南 昆明 650500）

我国2011年决定启动实施农村义务教育学生营养计划，该计划是为改善贫困地区学生的营养状况与健康状况而制定的，由中央财政专项拨款，特设专项资金，购买食物，合理搭配，制作膳食，以提高学生身体素质的一项计划。目前，农村义务教育学生营养计划覆盖面不断扩大，但在实施过程中政策落实情况以及民众评价和反馈如何，政策执行效果是否与政策制定目的相吻合，还需进一步调查和研究。本文即是通过文献研究法、问卷调查法和访谈法从发展情况、现状、存在的问题、解决的办法等几个方面对学生营养改善计划进行研究与分析，同时选择楚雄州××中心完小做为个案分析，以期直观了解政策执行情况。

一、我国农村义务教育学生营养改善计划的实施情况

1.农村义务教育学生营养改善计划的发展。2011年国务院会议决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，主要内容是通过国家试点、支持地方试点、改善就餐条件、鼓励社会参与、完善补助家庭经济困难寄宿学生生活费。中央财政为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，标准为每生每天3元（全年按照学生在校时间200天计算），所需资金全部由中央财政承担，该计划从2012年春季学期开始执行。2012年6月14日教育部等15个部门印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》、《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》、《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》、《农村义务教育学生营养改善计划实名制学生信息管理暂行办法》、《农村义务教育学生营养改善计划信息公开公示暂行办法》5个配套文件进一步对学生营养改善计划进行了补充，文件中对各部门的职责有了明确的划分，对学生营养改善计划的资金、安全、管理等方面也有了具体规定。

2012年中央财政共安排农村义务教育学生营养改善计划专项资金150.53亿元。截至2013年3月，中央财政累计安排膳食资金约287亿，各地累计安排膳食补助资金50亿支持学生营养改善计划。目前，我国农村义务教育学生营养改善计划中国家试点共计699个，受益学生约2 300万；地方试点483个，覆盖学生900多万人。另外2011年至2013年中央财政安排食堂建设专项资金近265亿，重点用于国家试点县农村学校食堂建设，与此同时也适当兼顾省级试点地区的食堂建设。

2.云南省农村义务教育学生营养改善计划的开展情况。2011年在国家确定在集中连片特殊困难地区启动农村义务教育学生营养改善计划试点工作中，云南省有85个县列入试点，在此基础上，云南省政府决定启动省级试点，将余下的44个县纳入试点范围，省级试点营养膳食补助标准与国家补助标准一致，每人每餐3元，从2012年春季学期开始实施。省级试点所需资金由省州（市）共同承担，具体承担比例为：昆明市、玉溪市由同级财政全额承担；曲靖市、红河州按照5∶5比例分担；楚雄州、大理州、西双版纳州按6∶4比例分担；保山市、丽江市、普洱市按照8∶2分担；昭通市、文山州、德宏州全部由省财政承担。2012年2月16日，省财政厅、省教育厅下达了营养改善计划补助资金共10.3亿元，用于农村义务教育学生营养改善计划，其中：中央补助资金5.74亿元，省级补助资金1.76亿元，州市配套资金2.8亿元。至此云南省学生营养改善计划实现了全省534.9万农村义务教育学生全覆盖。截至2012年7月底，全省已下达营养改善计划补助资金21.79亿元，有效保障了营养改善计划试点工作的全面实施。

3.楚雄州农村义务教育学生营养改善计划的开展情况。楚雄州的学生营养改善计划从2012年春季学期开始实施，覆盖全州10个县市249 898名农村义务教育学生。楚雄州有7个国家级试点分别是双柏县、牟定县、南华县、姚安县、大姚县、永仁县、武定县，有3个省级试点分别是楚雄市、元谋县、禄丰县。省级试点与国家试点标准相同，按每人每餐3元，每日一餐。根据2010年教育事业统计数据测算，2013年要实施覆盖全州10县市“计划”所需资金为14 993.88万元。其中：中央补助资金8 545.20万元，省级补助资金3 869.21万元，州级承担资金983.80万元，县级承担资金1595.67万元。国家级试点所需资金8 545.2万元全部由中央财政承担。省级试点县所需资金6 448.68万元，由省、州、县共同分担，其中省级补助资金3 869.21万元，州级承担资金983.80万元，县级承担资金1 595.67万元。各省级试点县的分担比例有所不同，其分担比例分别是：元谋县为省级补助60%，州补助20%，县补助20%；楚雄市、禄丰县为省级补助60%，州级承担16%，县级承担24%。××中心完小隶属于云南省楚雄州楚雄市，属于省级试点，2012年春季学期开始实施学生营养改善计划。

二、XX中心完小农村义务教育学生营养改善计划开展情况

1.XX中心完小学校概况。吕合镇中心小学包括10所完小，包括白土完小、干田完小、斗阁完小、新庄完小、五庄梅明德小学、中屯完小、清源哨完小、红武完小、钱粮完小、××中心完小。其基本情况是：白土完小在校学生156人，占吕合镇小学生总人数的9%；干田完小在校学生182人，占吕合镇小学生总人数的10.5%；斗阁完小在校学生77人，占吕合镇小学生总人数的4.4%；新庄完小在校学生61人，占吕合镇小学生总人数的3.5%；五庄梅明德小学在校学生288人，占吕合镇小学生总人数的16.7%；中屯完小在校学生141人，占吕合镇小学生总人数的8.2%；清源哨完小在校学生200人，占吕合镇小学生总人数的11.6%；红武完小在校学生128人，占吕合镇小学生总人数的7.4%；钱粮完小在校学生142人，占吕合镇小学生总人数的8.2%；××中心完小在校学生342人，占吕合镇小学生总人数的20.5%；××中心完小坐落于云南省楚雄市吕合镇紫甸河河畔吕祖阁旧址，占地面积近5 000平方米，建筑面积3 158平方米。学校现有教职工21名，在校学生342人，其中住校生有94人，学生来源于中屯、吕合两个村委会9个自然村及政府各机关站所，是一所乡镇完全小学。××中心完小是该镇规模最大的完小，生源地比较广，选择××中心完小相比而言比较具有代表性。

2.XX中心完小农村义务教育学生营养改善计划的现状。第一，××中心完小农村义务教育学生营养改善计划资金的来源。一是××中心完小农村义务教育学生营养改善计划膳食资金的来源。××中心完小从2012年春季学期开始实施农村义务教育学生营养改善计划。据统计，2012年××中心完小的学生营养改善计划资金投入为18.7万元，此项资金全部用于营养改善计划的膳食补助。由于农村义务教育学生营养改善计划的资金是在每个学年开学之前由各个学校估计下一学年的生源量以后逐级上报，然后由中央统一预算所需资金，所以学生营养改善计划的资金会出现结余或者不足的现象。如果出现结余，将滚动用于下一年度的学生营养改善计划，如果出现不足，中央财政将在进行准确统计后将于后期补足。截至2012年年底，××中心完小2012年学生营养改善计划资金结余1.8万元，滚动用于2013年的学生营养改善计划。2013年全年学生营养改善计划的膳食资金投入是20.52万元，这些资金是由省、州、县三者分别按60%、16%、24%分担，其中省级补助12.312万元，州级承担3.2832万元，县级承担4.9248万元。××中心完小2013年春季学期的学生营养改善计划的专项资金10.15万元已于2012年3月17日划拨到学校，加上上一年的结余，共计11.95万元。由于学生营养改善计划资金是由中央财政每年分两次提前将资金拨付到各省。各省在收到中央提前通知额度和预算文件后25天内将预算分解下达到县级财政部门。所以2013年秋季学期学生营养改善计划资金10.37万元省政府将在第二个拨付季度拨付到学校。二是××中心完小农村义务教育学生营养改善计划改扩建食堂的资金。××中心小学目前的食堂占地面积为97.8平方米，食堂从业人员2名。该学校的食堂是2009年时学校扩建时修建起来的。参照《农村中小学建设标准》寄宿制中小学生生均建筑面积1.71平方米的标准，按照农村义务教育学生营养改善计划来计算，XX中心完小需扩建新食堂面积62.94平方米。在食堂方面，中央财政和云南省政府对楚雄州的食堂改造资金也进行了补助。楚雄州的学生营养改善计划食堂改建分为4个建设年度，主要是2012年重点建设中学食堂，投入17 301.6万元，规划完成投资的40%；2013年是建设中心完小和规模较大的完小，投入12 976.2万元，规划完成投资的30%；2014年统筹全州，投入8 650.8万元，规划完成投资的20%；2015年统筹全州，投入4 325.4万元，规划完成投资的10%。××中心完小属于第二个建设年度2013年，所以2011年和2012年两年是没有资金投入的。2013年，××中心完小食堂建设补助资金预计为10.778万元，这是按照学校所需扩建的食堂面积计算拨付的，目前已经拨到学校。这项费用由中央财政和省财政按照1:1的比例共同承担，其中中央财政承担5.389万元，省级财政补助5.389万元。但现阶段学校的食堂改建还在规划当中，还没开始施工改造，预计将在2013年暑假期间动工开始改建食堂。规划完成后，校方将全力进行食堂的扩建工作，力争在2013年秋季学期开学前完成食堂扩建工作，计划将于2013年秋季学期投入使用。

第二，××中心完小农村义务教育学生营养改善计划的用餐情况。××中心完小在校学生342人，其中住校生有94人，有342人在学校用营养早餐，该校实现了学生营养改善计划的全覆盖。××中心完小在实施农村义务教育学生营养改善计划的同时也与国家的“两免一补”政策并行。在实施过程中，农村义务教育学生营养改善计划覆盖该小学所有农村义务教育的学生，统一为学生提供营养早餐，而国家“两免一补”政策只针对家庭贫困的住宿生。为了促进二者的有序实施，该校的“一补”政策补助的生活费由学校统一下发到每个学生的饭卡上，补助到中餐或晚餐。从2011年秋季学期起，国家将“两免一补”政策中家庭经济困难寄宿学生生活费标准每生每天提高1元，达到每生每天小学4元、初中5元。中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50%的比例给予奖励性补助。学生营养改善计划和“一补”政策二者并行，但营养改善计划提供早餐，一补政策补贴在晚餐，尽管二者的补助对象不一致也能兼顾并且有序实施。××中心小学学生营养改善计划的标准与中央的标准一致，实行每餐3元，每天一餐的标准，对学生进行补助，不能发放现金，由学校为学生提供膳食。

第三，××中心完小农村义务教育学生营养改善计划的实施效果分析。一是资金按时按量拨付到位，资金使用无违规现象。2012年××中心完小中央预算营养改善计划资金为18.7万元，当年全部拨付到学校，根据当年实际在校学生282人计算，当年学生营养改善计划资金实际使用为16.9万元，全部用于学生营养改善计划膳食补助，2012年结余1.8万元。2013年××中心小学实际在校学生为342人，中央预算学生营养改善计划资金为20.52万元，加上2012年结余的1.8万元，共计22.32万元，目前已经拨付到学校10.15万元，该项资金全部用于学生营养改善计划膳食资金补助。该学校学生营养改善计划资金专款专用，使用正规，具体体现在以下一些方面：如学校的食堂改建资金是单独拨付单独使用；学校食堂从业人员工资是由财政另外拨付；学生营养改善计划资金不能用“一补”政策的资金冲抵，二者分开，独立并行；食品采购由政府公开招标，采购就近，成本低，没有资金占用情况。

二是××中心完小农村义务教育学生营养改善计划达到政策标准。××中心完小提供的营养早餐是牛奶，鸡蛋，面包，按照市场价计算已达3元的标准。在本文中，参与问卷调查的家长有67位，在这67位家长中，有98.5%的家长认为学生营养改善计划已经达到3元的标准，只有1.5%的家长认为学生营养改善计划没有达到标准。尽管目前学生营养改善计划已达到3元的标准，但是还是有人表示担心学生营养改善计划受物价上涨的影响而缩水。针对这一问题，校方表示不必担心。因为学校的营养早餐是直接向供货商购买成品，而供货商由政府统一招标，在中标后，校方就与供货商签订了合同，合同里明确规定了供货商应为学校提供的营养餐，不论市场价如何，供货商要按合同提供，所以学生营养改善计划的资金购买力短期内不受物价上涨的影响。

三是××中心完小食堂卫生情况良好。学校食堂方面，虽然目前的食堂面积尚未达到国家标准，但是从调查情况来看，大家对食堂的卫生情况满意度还是高的。2013年，中央财政和省政府对食堂改造投入了资金，用于改建食堂。

四是农村义务教育学生营养改善计划政策宣传到位。本文对学生家长进行了调查，他们全部表示了解学生营养改善计划，但是各位家长了解学生营养改善计划的方式却不同，有通过亲朋好友介绍的，有通过学校宣传的，有通过报纸杂志的，有通过电视的，还有一些其他方式的。

五是营养健康状况明显提高。为了解学生营养改善计划对学生健康状况的影响，对学生家长进行了调查，超过一半的家长认为学生营养改善计划对学生的营养状况产生了好的影响，只有少部分的家长认为学生营养改善计划对学生的健康状况没有影响或产生了坏的影响。

六是缓解学生家庭经济压力。据调查，在实施学生营养改善计划以前，××中心完小每个学生伙食费支出大部分在201～250元，在实施学生义务教育以后，每月每个学生的伙食费大概是151～200元左右。由此可以看出，学生营养改善计划从一定程度上缓解了家庭压力。

七是家长对农村义务教育学生营养改善计划的满意度较高。农村义务教育学生营养改善计划自实施以来，对学生的营养状况、缓解家庭经济压力、提高出勤率和入学率等方面取得了一定的成绩，得到了大家的认可。在调查中只有14.9%的家长对学生营养餐表示不满意，有64.2%的家长对学生营养餐表示基本满意，有20.9%的家长对学生营养餐很满意。

八是民众对政策执行力度信心仍显不足。在调查的人群中，54%的人认为学生营养改善计划出发点是好的，但要保证监管到位；有40%的人对农村义务教育学生营养改善计划的评价是不好说，关键是看执行；只有6%的人认为农村义务教育学生营养改善计划是一项惠民工程。很显然，大部分的人对学生营养改善计划这项惠民政策执行力度信心仍显不足，该政策的公信力较低。

三、农村义务教育学生营养改善计划的改进建议

1.加强营养改善计划，落实具体细节。营养改善计划总体实施情况较好，但在具体工作中，细节考虑不够，人性化需求没有全面满足。一是用餐时间不合理；二是用餐品种单一,食堂从业人员缺乏营养搭配知识，无法为学生制定正规的营养食谱。

2.健全监督机制，监督食品安全。积极督促跟进学生营养改善计划的落实情况。政策的落实情况直接影响着公众对这一公共政策的评价，为提高民众对公共政策的公信力，我们还应该积极督促跟进政策的落实情况。目前××中心完小的监督方法一是建立老师、学生、家长一体的监督体系，三方共同努力，监督营养改善计划。二是设置监督举报电话和公众意见箱，大家有意见或者有疑问可以及时地举报或反映，既可以监督学生营养改善计划的实施情况，又可以及时发现问题，在学校大门口挂有公示牌，上面有监督举报电话及电子信箱，同时还挂有公众意见箱供大家提出意见。建议还可以从以下几个方面进行：一是要求学校每月公开用餐情况和花费，大家可以一目了然地知道资金的用途。二是充分利用各种媒体的力量和社会舆论的力量共同监督，在很大程度上能很好地监督学生营养改善计划的实施。三是学生营养改善计划工作小组还应增加到学校视察的次数，不定期地到试点学校检查学生营养改善计划工作的实施情况。另外，教育督导部门要积极督促农村学校成立家长、学生、教师代表共同参加的营养改善计划监督小组，对学生营养改善计划进行监督。

3.加强立法，建立健全法律制度。目前我国只有几个配套文件对学生营养改善计划的资金、安全、管理等方面进行相关规定，没有专门的法律对农村义务教育学生营养改善计划的各项工作进行规范。缺了法律的强力支持，农村义务教育学生营养改善计划实施过程中就会出现资金被挪用，营养餐不营养等问题，农村义务教育学生营养改善计划难以有效地实施。要杜绝种种不良现象的产生，加强立法工作是十分重要的。

4.利用各种渠道，普及营养知识。由于营养知识的缺乏一定程度上阻碍了学生营养改善计划的实施，所以普及营养知识是十分必要的。在普及营养知识方面，可以从以下几个途径进行：将营养教育纳入学校教育，在课堂上对学生进行营养教育，普及营养知识；定期召开家长座谈会对学生家长进行营养教育，以便家长能正确地引导孩子，养成良好的饮食习惯，促进学生营养改善计划的实施；通过传单、墙报、宣传册等形式向学生及家长普及营养知识，让学生和家长能轻松地学习营养知识；加大财政投入，对食堂从业人员定期进行业务技能提升和专业知识培训，增加食堂从业人员的营养知识，促进营养改善计划的发展。此外，还应该聘用专业营养师，制定正规的营养食谱，提高营养餐的营养。

农村义务教育学生营养改善计划实施以来，改善学生的营养状况，缓解了贫困家庭中的经济压力。但在取得成效的同时，也存在一些不可忽视的问题。本文针对这些问题提出了一些改善的建议措施，希望能对改善该校农村义务教育学生营养改善计划起到一定的积极作用。◆

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