从公共政策途径看社会工作的职业化战略——基于价值、困境与出路的多维分析

王瑞华

(集美大学法学院，福建厦门361021)

从公共政策途径看社会工作的职业化战略
——基于价值、困境与出路的多维分析

王瑞华

(集美大学法学院，福建厦门361021)

在我国，随着社会工作的不断发展进步，社会工作职业化也越来越受到人们的注关。实现社会工作职业化是一个动态发展的持续性过程，它需要公共政策为其提供依据、保障和驱动。从政策分析的视野看，中国实施社会工作职业化战略正面临着公共政策的结构不健全、运行环节存在缺陷、工具保障功能虚弱等现实难题。当前，实施社会工作职业化战略的公共政策途径是:优化公共政策的系统结构，保证系统功能得到充分有效展现;畅通公共政策的动态运行，确保政策过程能够实现良性循环;搞好公共政策的战略管理，促使政策建设不断取得发展创新。

公共政策;社会工作;职业化

实现社会工作朝职业化方向发展需要民间力量为之做出不懈的努力，更需要强大的公共政策工具为之提供有效的驱动、支撑和保障。“公共政策作为政府作出的含有目标、价值与策略的大型计划”［1］(P71)，“通过对全社会的价值进行权威性的分配”［2］(P129)，实现对社会行动进行指引、协调和控制。随着近些年来中国人事部和民政部联合印发《社会工作者职业水平评价暂行规定》与《社会工作者考核实施办法》，中央十八部委联合印发《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，从公共政策高度做出“充实公共服务和社会管理部门，配备社会工作专门人员，完善社会工作岗位设置”［3］(P38)的战略部署之后，中国社会工作职业化的进程明显加快，一条促进职业健康发展的公共政策途径十分清晰地展现出来。面对中国社会工作职业化战略的定位与实施，一些理论和实践问题发人深思:社会工作向职业化战略的实施进程中公共政策的工具价值体现在哪里?现实中面临哪些公共政策困境?当前形势下优化公共政策的出路是什么?针对这些议题，笔者试图在理论与实践相结合的基础上，着重展开以下三个层次的分析、论述与阐释。

一、社会工作职业化进程中公共政策的工具价值

公共政策是政府为解决社会各领域的公共问题而出台的指示、指令、规划、指针、条例、纲要及其他规范性文件的总和，它涵盖社会生活领域的社会政策，从多领域相互协调和彼此衔接的高度为促进社会工作的职业化发展提供着强有力的战略支持和政策驱动。由于全社会中存在着不同的阶层群体和利益集团，要求政府以共同利益、长远发展和民生幸福为基本出发点来制定和实施公共政策，自然也就跳出了为优化社会政策而只关注社会政策的单一视野，在更宽泛的领域和更深入的层次上来研究、分析和探讨社会工作职业化发展的时代议题。正如十八大报告所指出的那样:“必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”［4］(P16)十八届三中全会作出的决定指出:“必须加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”［5］(P49)这些公共政策文件作为宏观战略对中国正在推进的社会工作职业化实践具有普遍的指导意义，全国各个地方的相关职能部门必须在深入领会中央政策精神实质的基础上，把这项新兴的利国利民工程抓紧、抓好、抓实、抓细、抓出成效，使专业化、职业化和规范化的社会问题解决机制能够得以茁壮成长。

(一)职业服务开展需要政策文件依据

职业服务作为不同机构在不同时间内提供的彼此相似的活动，如果缺乏来自机构内外的各种规范性文件的指挥和协调，工作内容、活动方式和服务提供的相似性便会失去权威的依据和基础，呈现在人们眼前的必将是杂乱无章的分散化状态。职业化的社会服务活动开展，离不开公共政策的符号导向作用，不可避免的各种混乱和不一致的行为不可能得到政策文件的许可，政策文件本身则对从业人员的思想、观念和看法产生着符号意义，促使从业人员明确应该采取何种行动以及不应该出现哪些错误举止。社会工作职业活动所提供的服务并不是杂乱无章的无结构、无程序、无技巧的行为，专业技术人员在一系列相关政策文件引导下，逐渐建构起自己的专业信仰和职业伦理，实现服务活动的有章可循和有据可查。民间专业社会工作组织及其从业人员所开展的职业化工作，事实上受一系列公共政策与社会政策的影响和制约，在特殊的社会服务领域，社会政策文件起着良好的指引作用。从更宽泛的公共服务领域看，公共政策文件对社会工作职业化的行为同样具有引导和协调功能。正如关信平所看到的那样，“政府按照一定的价值判断去选择社会中需要优先考虑的利益，并在此基础上使公共政策向这些方向倾斜，以使公共政策更好地符合社会成员的根本利益和长远利益”［6］(P12)。

(二)职业标准建立需要公共规范保障

公共政策是政府制定的行为规则和管理规范的总和，它有着十分明确的作用对象和目标群体，通过强制性的制度安排迫使政策相关人必须按照精神实质的要求付诸遵守和实施。社会工作的职业标准、行业规范和资格认证也是由相关的政策文件作为支撑、规定和保障的，美国的社会工作者之所以被称为“社会工程师”或“社会医师”，重要原因之一就是具有完善的政策法律文件作为保障。目前美国专职社会工作者约有58万人，平均每500个人中就有一位是专业社会工作者，每一位专职社工必须通过认证和许可方可进入社会服务体系，类型繁多的《职业伦理准则》《行业规范》《培训条例》《开业注册办法》《证书注册细则》等管理文件，使职业服务标准在每一位专业人员的职业生涯中都能实现了然于胸。现有研究成果表明:“美国社会工作者的最低入门资质是通过法律制度，即证照/注册制度及法规、章程来确定的，社会工作者的实务领域及其基本规范也是通过法律制度来保障的。”［7］根据马克思主义经典作家列宁的理解，法律和法规是公共政策的一部分，“法律是一种政治措施，是一种政策”［8］(P40-41)。美国政策学家艾斯顿(R．Eyestone)也曾指出:“公共政策是权威部门处理周围环境关系的总和，是有目的、有计划的制定和执行规则的过程。”［9］(P18)可见，社会工作职业标准的建立与公共权威部门的政策文件密不可分。

(三)职业健康发展需要政策权威驱动

职业健康发展需要多种力量推动，其中公共政策所产生的驱动力量是强大而又持久的，公共政策是政府管理社会诸领域事务的基本工具，对社会工作职业的健康发展起着十分重要的控制和引导功能。涉及社会工作职业服务方面的公共政策，能够引导职业活动朝向政策行动者所期望的目标发展，把职业服务中的复杂、多面、冲突和混乱行为纳入清晰、单面、统一和协调的发展轨道，利用政策符号使人们统一思想、协调行动、步调一致。公共政策系统在静态上表现为信息系统、咨询系统、决断系统、监控系统和反馈系统相互联系，密切配合，实现对社会事务的良好控制。它在动态上则表现为政策制定、政策执行、政策评估、政策调整与政策终止等一系列相互联系的时序环节，各环节先后相继，构成一个完整的政策周期，保证公共政策按预期目标向前运行。在社会工作职业化发展的过程中，各种困惑、矛盾和冲突是不可避免的，最权威的协调方式则是利用公共政策工具，促进社会服务的从业人员通过专业共同体来推行缜密系统的职业实践，有效保护受助者的利益，维护社会公平和正义。在公共政策或社会改革方面，职业社会工作者受到的激励、约束和促进往往是在专业目标和维护社会正义目标之间保持平衡，坚持从维护弱势群体利益角度来提供专业的社会服务。

二、社会工作职业化战略实施中的公共政策困境

中国社会工作职业化程度的不足与公共政策发育的不健全有着直接联系，政府作为社会管理的中心和枢纽对各项社会事业的发展负有不可推卸的责任。在公共政策运行的过程中，政府权力的大而不当和力不从心往往伴随着社会组织的泛行政化和自治能力的不足，实际社会工作部门往往会出现“对上负责有余而对下负责不足”的错位局面。一个时期以来，中国社会工作的职业特征和专业特色不明显，群团组织开展的服务工作并不尽不如人意，工作方式简单粗糙，官僚作风比较严重，服务范围日渐萎缩，农村服务陷入盲区，“上面千条线、底下一根针”，工作能应付一时就算一时，做一天和尚撞一天钟，实际服务成效令人质疑。胡锦涛曾经指出:“我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，制约科学发展的体制机制障碍躲不开、绕不过，必须通过深化改革加以解决。”［10］(P18)与中国实际服务效能低下形成鲜明对照的是，国外在较为完善的公共政策驱动下，专业性的社会工作机构提供着高效的职业化的服务，职业人员根据《社会工作师法》进行登记注册，文凭和证照在相关文件规定下得到权威鉴定，社会工作职业正呈现出多彩多姿的繁荣景象。从政策分析和问题研判的角度看，中国实施社会工作职业化战略所面临的公共政策困境主要可以从以下几个方面来分析。

(一)静态上公共政策的系统结构尚不健全

从公共政策的静态结构看，政策系统的各个子系统不能很好地为职业化战略的实施发挥应有的作用。结构功能理论认为，功能由结构而产生，结构的不健全必定会影响到功能的正常发挥。在公共政策的系统结构中，信息子系统与社会问题之间存在着不对称关系，情报和信息部门没能充分了解民情，社会工作职业化发展的问题没能及时有效纳入到政策议程中;政策系统中的咨询和参谋子系统缺乏发挥作用的平台，专家意见征求会没能有效召开，民间政策咨询公司没能有效建立起来，公共政策的决策过程不可避免地出现了“拍脑袋”问题;政策系统的决断子系统往往存在素质偏低，理论和政策水平明显不符合知识经济时代的需要，对社会工作职业化的战略前景缺乏足够的了解，无法为专业服务制造洞察力，一些地方常常出现“长官意志”“一言堂”和“瞎指挥”现象;政策系统的监控子系统缺乏应有的协调和配合，工作中的“走过场”“做样子”和“形式主义”现象时有发生，一些地方的政法委、纪委、监察部门缺乏工作合力，监控成效不尽人意;政策系统的反馈子系统不健全，政策目标的现实程度、政策本身的问题、政策的实际成效没能及时、有效、迅速反馈到决策中心，等等。这些公共政策结构性的问题有着复杂的原因、结果和危害，必须按照科学发展观的要求及时妥善加以解决。

(二)动态上公共政策的运行环节存在缺陷

从公共政策的动态运行看，政策周期不畅、运行环节偏差、没能形成良性循环对职业化战略的实施产生着十分不利的影响。在政策制定中，往往存在着没能搞好调查研究，没能很好地坚持群众路线，一些地方召开的听证会成为“走过场”，实践中存在着程度不同的整齐划一和“一刀切”现象，公共决策的科学化程度偏低;在政策执行中，没能充分重视试点、试验和推广工作，思想和物质上的准备不足，一些地方出现“你有政策、我有对策”“曲解政策、为我所用”“搞土政策”等违背政策精神实质的现象，也有一些地方出现强制、暴力和武装执法问题，严重伤害了群众的利益，甚至造成了十分恶劣的影响;在政策评估中，参与评价的专家、学者和民间力量较少，一些地方习惯于做表面文章，缺乏统一的参照标准，评估经费缺乏的同时却又程度不同地出现浪费资源问题，评估主体的专业性、职业性、民间性严重不足;在政策监控中，一些地方的政策调整与修订不足，人民代表的权力没能充分发挥出来，新闻媒体缺乏应有的独立性，监控空隙太大而相互衔接不足，监控的公平、公正和实效性不尽人意;在政策终结中，没能及时废除过时、无效和已完成使命的旧政策，一些地方对过去的旧政策仍情有独钟，一些地方缺乏良好的工作策略，致使群众出现悲观失望情绪，等等。这些问题成为实施社会工作职业化战略的公共政策障碍，无法在良性循环中取得应有的战略结果。

(三)实践上公共政策的工具保障功能虚弱

从公共政策的支持与保障功能看，工具性功能的虚弱无法为社会工作职业化战略的推行提供良好的动力工具。在动静结合和实践运作的层次上，“结构不良、运行不畅、实践乱象的公共政策体系在手段、方式和工具选择上也往往会出现混乱和歧谬性的问题，在命令条款、经费资助、服务管制、激励劝戒、权威确立、契约诚信等政策工具的运用上出现负效力大于正效力的技术性困境”［11］。促进社会工作向职业化方向发展，理应采取行之有效的战略分析技术、绩效管理技术、顾客回应技术、目标管理技术、全面质量控制技术、机构流程再造技术、标杆管理技术、无缝隙组织技术、学习型组织技术、公共治理技术、公私合作技术等一系列行之有效的动力工具，促进社会服务部门在机构设置、岗位竞争、人才培养、素质提升、资格认证、登记注册、职业生涯设计、工资福利待遇等各个方面朝国际化方向发展。就可供选择的政策工具而言，促进社会工作职业化战略取得良好成效的市场化工具、民营化工具、分权分散化工具、企业管理工具、社区治理工具、志愿服务工具、居民参与工具等多种工具运用不足，没能根据职业化战略的目标定位来实现多种工具的有机结合和多重优化。从政策分析的角度看，“如果不能对多种政策工具进行合理研判，通过建立政策工具箱来应对环境需求，也就无法对目标与手段的联系付诸应有的关注”［12］(P205)。

三、职业化战略推进中优化公共政策的出路选择

实施社会工作职业化战略涉及政府、社会、企业等不同的行业与部门，各部门享有的权利及其承担的责任说到底都需要公共政策文件作出权威的界定、规范、引导和协调，优化政府的公共政策工具成为必不可少的战略途径。各类组织的审批权限在于公共权威部门，是否要实现社会工作职业化以及如何实现职业化，政府起着十分重要的协调和引导作用。未来的专业化、职业化和规范化的社会工作岗位存在于各类性质不同的机构中，探索如何在企业组织、政府组织、政党组织、群众团体、民间部门等组织内部增设或改造相应的服务科室，以及在民间社区新设大量社会工作部门，是一项长期的复杂的系统工程，战略家眼光和公共政策权威在其中起着关键性的作用。当前，“必须不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平，增强推动科学发展、促进社会和谐的整体能力”［13］(P19);“必须大力发展社会事业，促进社会公平正义，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面”［14］(P27);“必须加快推进以改善民生为重点的社会建设，加强和改善公共服务，推进社会管理创新”［15］(P10)。从公共政策的角度看，实施社会工作职业化战略必须建立在政策优化的基础之上，在体制创新和战略管理的理性要求下，不断提高公共决策的科学化、民主化和规范化水平。

(一)优化公共政策的系统结构，充分发挥公共政策的积极功能

优化系统结构与完善政策系统是发挥系统功能的基本途径，对社会工作职业化战略的全面实施具有十分强大的支持和保障功能。为此，在公共政策优化中必须有效实施以下策略与途径:其一，健全信息系统。建立民间信息搜寻中心，及时调查、了解社会工作职业发展情况，为公共政策系统搜集准确可靠的资料、情报和信息。其二，强化咨询系统。发挥专家、智囊和思想库在政策系统中的作用，建立民间政策咨询中心，积极为社会工作职业化发展建言献策。其三，优化决断系统。提高地方行政首长的素质和能力，提升决策者的理论修养和知识水平，建立强有力的工作团队，健全首长问责制和集体领导制度。其四，严格监控系统。严格监督、检查和控制系统的日常工作，减少功能虚化和走过场现象，杜绝走马观花和随意炒作现象。其五，抓好反馈系统。及时了解上情、摸清下情，畅通信息沟通渠道，虚心听取群众意见，切实了解政策效力状况［16］(P66)，把社会工作职业化的战略实施状况以及政策效果情况及时、准确、有效反馈到相关职能部门以及地方决策中心，促使职业化的战略愿景能让行政首长和普通群众了解、理解和支持。

(二)畅通公共政策的动态运行，确保政策周期朝良性循环发展

抓好动态运行与实现良性循环是取得良好政策结果的必经途径，对社会工作职业化战略的全面实施具有协调性、动力性和本质性的重要意义。为此，在公共政策优化中必须及时采取以下策略与途径:其一，搞好政策制定。及时把社会工作职业化的各种问题纳入政策议程，拟定社会工作职业的发展规划，选择和确定政策方案，不断把行之有效的政策合法化，探索有中国特色的公共政策制定模式。其二，强化政策执行。搞好政策宣传和各种执行准备，组织相应的人力、物力、财力落实社会工作职业化的政策方案，按照政策精神实质的要求科学变通相关的政策方案，减少各种不应有的错误现象。其三，注重政策评估。对社会工作职业化的相关政策进行全面了解，采取各类评估手段，建立统一的评估标准，消除各种不利因素的干扰和破坏，引入多元评价主体的积极参与，积极利用现代科学技术手段，对职业化政策的效果、效益、效能、过程进行综合评价。其四，搞好政策修订。明确社会工作职业化政策的战略目标，采取事前、事中和事后相结合的修订形式，对政策制定的活动、执行的过程、终结的状况进行全面检查和指导，以及对原有的政策文件进行必要的调整和修订。其五，抓好政策终结。及时终止过期、无效或已完成使命的旧政策，“减少消极力量和习惯势力的抵制和反对，在终结旧政策文件的同时使人们看到新希望和前景”［17］(P36)。

(三)搞好公共政策的战略管理，不断实现政策建设的发展创新

搞好战略管理与实现政策创新是提升政策效能的关键所在，对社会工作职业化战略的全面实施具有理论上与经验上的多重意义。为此，在公共政策优化中必须突出以下几个方面的策略与途径:其一，坚持与时俱进。坚持解放思想、实事求是、与时俱进，做到永不懈怠、永不僵化、永不停滞，站在时代的高起点上来观察和审视社会工作职业化的战略问题，使相关的一系列公共政策能够始终走在时代前列。其二，抓好战略管理。搞好环境研究、危机应对和多点预测，坚持由内而外的管理哲学，积极把社会工作职业化的前瞻性构想有效延伸到执行领域，为取得美好的战略结果而做出不懈的努力。其三，引进创新思维。把理性思维与超理性思维结合起来，注重灵感思维、反联思维、收束思维和发散思维的重要作用，坚持用创造性的思维方法来寻找解决职业化难题的对策、措施和方案。其四，激活体制机制。把制度、体制、机制的持续优化结合起来，对社会工作职业化过程中出现的各种不符合科学发展观要求的体制机制进行深入、持久、彻底的改革，反对一切短期、短视和错误行为。其五，不断取得突破。“必须增强工作的科学性、预见性、主动性”，“使领导和决策体现时代性、把握规律性、富于创造性”，“不断赢得主动、赢得优势、赢得未来”［18］(P6-7)，在社会工作职业化战略的制定、贯彻和实施中不断取得新的突破和飞跃。

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责任编辑:贾岩

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2014-11-28

王瑞华(1971—)，男，河南息县人，教授，硕士生导师，福建省高校人文社会科学研究基地“海西社会建设与社会服务研究中心”社会工作研究方向的负责人，主要从事社会工作研究。

2010年度福建省教育厅人文社科研究项目“加快社会工作职业化进程的途径研究”(JA10180S)。