基层政府治理能力建设：要素、困境、契机与思路

许才明， 邱俊钦

（1.浙江中医药大学，浙江杭州 310053；2.江西财经大学，江西南昌 330013）

基层政府治理能力建设：要素、困境、契机与思路

许才明1， 邱俊钦2

（1.浙江中医药大学，浙江杭州 310053；2.江西财经大学，江西南昌 330013）

基层政府治理能力包含基层政府现代治理体系的构建力，内外有限资源的优化力，与治理环境关系间的调适力，高效优质公共产品与服务的供给力以及灵活贯彻实施上级政策的执行力等基本要素；在提升治理能力的建设过程中面临着体制、财政、民主等方面的困境；治理和法治新时代的开创，基层政府行政管理体制改革的新探索以及系列“新政”在乡村的推行为基层政府治理能力的提升提供了新的契机；面对机遇和挑战，基层政府治理能力提升的思路包括构建基层政府现代的内部治理体系、合理发挥政府的“主导”和“引导”功能、加快基层信息化建设步伐以及营造积极健康的治理环境。

基层政府；治理能力；治理体系

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是我国未来很长一段时期的建设目标。作为我国政府层级系列中处于基层地位的县乡级政府，它们的治理能力如何将直接影响这一目标能否顺利实现。本文正是在基于这样一种背景下对我国的基层政府治理能力的要素、困境、契机和出路作出的思考，在研究过程中论文所指的基层政府有相对偏重于以农业型为主要特征的县乡两级政府的倾向。

一、基层政府治理能力的要素构成

就政府治理能力而言，到目前为止学界并没有形成一个统一或权威的概念。如有学者把它归纳为政府的公共精神或“公信力”、依法行政的“责任能力”、“执行能力”、“监督能力”和“服务能力”等五个方面[1]，也有学者把治理能力建设定位在社会动员与政治整合、资源汲取与利益分配、关系协调与国家稳定三个方面[2]，由于篇幅所限，这里不再一一列举。在充分借鉴现有研究成果的基础上，结合基层政府自身的特点，我们认为，基层政府治理能力的本质内涵是指县乡两级政府为满足各类治理主体共性化与个性化需求所具有的效力和潜能。这种能力至少包含以下五个方面的基本要素。

1.基层政府现代治理体系的构建力

“国家治理过程是国家治理体系不断顺利运转的一个动态的过程，是各类国家治理主体在国家治理过程中有效履行自身功能的过程。”[3]政府治理体系和治理能力实质是一个有机的统一体，治理体系现代化的构建为治理能力现代化的建设提供了制度上的保障；反之，治理能力现代化的提升又为现代治理体系的构建提供了最根本的内在动力。加强政府治理能力建设的根本目的就是要构建高效的现代政府治理体系，而政府治理现代体系的构建和运转则需要一种动力来推动，尤其是一种长期有效的内部动力。治理体系和治理能力作为一对相互制约和影响的辩证关系，作为政府能力中最为基础性的治理能力，实质已成为基层政府实现治理体系现代化最根本的构建力。

2.内外有限资源的优化力

任何层级政府的治理都必须依托一定的资源，既包括有形的人、财、物，也包括无形的信息、空间甚至各种社会关系，但任何组织在有限的时空内所能拥有的资源都是有限的。当前的发展趋势是，政府治理内容和范围越来越广泛，治理主体越来越多元化，治理标准越来越高。面对这些发展趋势和挑战，对于政府尤其是各种资源相对匮乏的基层政府来说，如何有效吸纳、整合和优化内外资源，提升其治理水平，成为其治理能力强弱的一个极其重要的考量。

3.治理环境关系间的调适力

行政环境与行政管理之间是一种相互联系、相互制约的关系。科学有效的政府必将优化外在的治理环境，而良好的治理环境也必将促进政府治理水平和效率的提高。对于基层政府治理来说，其外在的环境不仅仅包括广大的乡村，还与其他层级政府一样所面对的现代社会带来的一切急剧变化的环境，包括政治、经济、文化、社会、生态等各个方面的变化和挑战。只有不断调整、适应和适当改变外在环境，才有利于政府治理效果的提升。

4.高效、优质公共服务与公共产品的供给力

美国学者莱斯特·塞拉蒙（Lester M. Slamon）认为，治理就是被认为是实现公共服务效益、效率和公平的基本工具，是具有超越“公”与“私”二元结构的、社会网络体系化的策略创新[4]。政府治理的终极目标就是为了更好地满足民众的个性化需求，建立一个相对意义上的“人本社会”。因此，对于基层政府来说，它必须持续不断地为包括政党、政府自身、社会组织、市场以及个人等各类治理主体提供更加优质高效的的公共产品和公共服务。

5.灵活贯彻上级政府公共政策的执行力

里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个系统行政的形式主义。[5]中国作为一个典型的由“农业社会”和“工业社会”的“过渡社会”，政府执行力问题始终是困扰政府治理能力提升的一个顽症。对于基层政府来说，执行成为其政府的突出职能，如何创造性地执行上级制定的公共政策，避免各类政策出现形同虚设、徒有虚名的现象已经成为基层政府一个亟待解决的重要课题。

二、基层政府治理能力建设面临的困境

在我国推进政府治理能力建设的进程中，必将面临“社会主义认同、社会分配、社会舆情和非传统安全等四个方面的挑战”[6]，这是任何一级政府在进行现代化治理体系和治理能力建设中面对的共性问题。就基层政府而言，其面临的困境突出表现在以下几个方面。

1.体制困境

在我国，韦伯式的官僚制（科层制）一直都未能有效建立。美国学者盖伊·彼得斯提出，“政府所面临的问题是建立韦伯式的和规则式的官僚体制”[7]。这里的政府就是指发展中国家的政府，显然也包括中国在内。在我国无论是市管县体制还是“乡政村治”的改革都存在一个突出的通病，即目标理想化，手段简单化，过程形式化，从而导致改革往往半途而废甚至背道而驰。例如，“市管县”体制在实际运行中扩大了市级政权的“势力范围”，直接或间接加剧了市县之间对本属于县域内有限资源的争夺和冲突，从而导致了行政成本高、效能低下的状况；另一方面，市级政府也经常性地利用层级地位中的优势，在截留上级政府下拨资源的同时，还变成了县域经济事实上的“抽水机”。[8]所以，在坚持韦伯式官僚制基本原则和精神内涵的基础上，结合中国的实际以进一步完善我国的行政管理体制建设成为当前及今后相当一段时间的艰巨任务。

2.财政困境

根据国家审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，县、乡两级政府负有偿还责任的债务分别为39573.60亿元和3070.12亿元，政府负有担保责任的债务分别为3488.04亿元和116.02亿元，政府可能承担一定救助责任的债务分别为7357.54亿元和461.15亿元。[9]按照当时全国2853个县级单位，41040个乡级单位来推算，每个县级政府和乡级政府负有偿还责任的债务分别高达13.87亿元和748.08万元。由此可以，目前我国很多基层政府，尤其是中西部次发达地区的基层政府财政基本由“吃饭财政”变成了“要饭财政”。 客观来说，我们在肯定农村经济社会取得成绩的同时，也不能不承认近些年基层政府的债务不仅没有得到有效化解，甚至还有愈演愈烈的趋势。沉重的债务成为制约基层政府治理能力提升的一个最为直接的因素。

3.民主困境

基层民主（乡村民主）本是加快我国民主进程的试验地，成为推广和普及中国特色民主的前沿阵地。村民自治制度的确立始于20世纪80年代初，乡级政府与村民委员会的权力关系及法律地位是由1982年《宪法》及1987年《村民委员会组织法（试行）》来确立的。轰轰烈烈的基层民主运动的确为我国基层民主的发展带来了全新的面貌，在实践中也取得了可喜的成绩。对此不少学者兴奋有加，“既然我们可以选出自己信任的村长（村委会主任），为什么我们不可以选出自己信任的乡长、甚至县长呢？”[10]但时至今日，基层民主的实际走向和成效并没有完全朝着我们既定的目标前行，“四民主、三自我”仅仅是一种美好的制度设计，甚至一些“民主异化”现象也在不少乡村长期存在，农村的基层民主仍然无法摆脱诸多理论和现实上的困境，诸如村委会选举“乱象”、“两委”关系紧张、村干部贪污腐败侵害村民利益、因利益矛盾导致的村庄暴力等等。[11]基层民主在很大程度上由“制度理想”步入了“实践困境”。

三、基层政府治理能力建设的新契机

当前，我国的政治、经济、文化、社会、生态等各个方面都已进入一种“新常态”，基层政府治理能力建设在面临着困境和挑战的同时，也迎来了一系列新的发展契机，其中影响最大的机遇有以下几个方面。

1.治理和法治新时代的开创

由“管理”到“治理”，意味着国家与社会间的一个新时代的转变。从人类历史发展的角度看，国家与社会的关系大致经历了专制（Autocracy）、统治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等几个阶段。在我国，前三个阶段经历了很长的时期，进入新世纪以来，我们党和国家进一步探索并理清了国家和社会间的关系。“社会管理”一词2002年首次在党的十六大报告中提出，自此社会管理成为我国各级政府进行职能转变的一项重要任务和内容。 随着社会的发展，国家与社会的关系也在发生深刻的变化，它们间的关系也不断得到审视和修正。“国家治理”在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中得到了确认和体现，并把实现国家治理体系和治理能力现代化作为未来的重要建设目标。与此同时，治理能力的建设需要得到有效制度的保障，尤其是要确保宪法等法律法规在治理建设中的地位和作用。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这与以往的“依法治国”相比，既是一种继承，更是一次创新和发展，因为它突出了依法治国的“全面性”和“依宪治国与依宪执政”的重要思想。可以说，当前我国已真正步入“治理和法治”建设的新纪元，这将为基层政府治理能力的建设在理念和制度上提供新的发展机遇和保障。

2.基层行政管理体制改革的新探索

要加快基层政府治理能力的提升，需要有科学优化的现代行政管理体制。目前，我国政府管理体制的改革呈现出了前所未有的宽度和深度，直接或间接为基层政府治理能力建设产生了重要影响。如，行政审批权力下放、省直管县体制改革、事业单位及公务员制度改革，等等。这里仅仅以管理体制中最为核心和关键的要素——公务员制度改革为例，现代公务员制度建设是一个系统工程，其根本目标就是要建立一套组织满意、公职人员满意、民众满意的“三满意”制度，在“入口”、“管理”和“出口”三个环节建立科学的制度。十八届三中全会的《决定》明确提出，要深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》这两个重要文件事关包括广大基层在内的全国720多万名公务员切身利益。在这一精神指导下，基层公务员的改革也向纵深发展，2014年12月2日中央全面深化改革领导小组会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，决定在职务之外开辟职级晋升通道。这一改革就为基层政府的治理从制度设计上提供了人员队伍保障，也为基层政府治理能力的提升提供了人力资源支持。

3.系列“新政”在乡村的推行

对于我国那种夹杂着传统与现代，甚至传统元素多于现代元素的转型社会而言，其社会治理的难度和复杂度是难以想象的，尤其是资源相对匮乏且分布不均的广大乡村尤为如此。为了解决这一系列棘手的问题，近年来党和国家也一直以实施各种政策为手段，以提升政府治理能力为目标进行了积极的探索并已初显成效，如新农村建设、新型农村合作医疗、新型城镇化、农村土地流转新政策，等等。鉴于篇幅的限制，我们仅仅以“新型城镇化”为例作一定的分析。自新中国成立以来，尤其是改革开放后我国的城市化水平明显加快，但城市化质量低下也是一个不争的事实，人口增长过快、资源短缺、环境破坏严重、城乡发展差距拉大等一系列城市问题也随之而来。为了有效解决这些问题，党的十八届三中全会提出要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化……促进城镇化和新农村建设协调推进”。2015年《政府工作报告》也提出，要着力缩小城乡差距，加快推进城乡发展一体化，加快形成与城乡发展一体化相适应的体制机制和政策体系。这些“新政”的推行无疑意味着我国基层政府将在国家建设中担负起更加重大的责任，同时也为县乡两级政府治理能力的提升提供了更为广阔的舞台。

四、基层政府治理能力建设的新思路

基层政府治理能力建设如何化解困境，抓住机遇，加速基层政府治理能力的提升，我们认为当前需要做好以下几个方面的工作。

1.构建基层政府现代的内部治理体系

治理体系与与治理能力是一对相互依存、相互制约的关系，科学的治理体系是治理能力建设的外在保障，而治理能力的提升又是促进现代治理体系的内在动力。对于基层政府来说，内部现代治理体系的构建需要正确处理好四个方面的关系。一是处理好政府与党组织、政府机关与事业单位、政府与人大政协以及政府内部各职能部门间的关系，准确定位自身职能，优化人员结构；二是处理好现有的“市管县”体制，加快省直管县体制的改革步伐；三是处理好县乡政府体制间关系，作为县级政府需要让本属于乡级政府的职责权限回归到最基层的政府，从而使乡镇政府成为一级真正独立完整的政权；四是处理好“乡政村治”的关系，彻底走出基层民主日益陷入的“实践困境”，从而为公民社会的建立创造条件。总之，基层政府的内部现代治理体系应该包括以下基本元素，即治理主体多元、目标明确、队伍专业、部门健全、职责清晰、功能完善、运转有序、评价体系科学。

2.合理发挥基层政府的“主导”与“引导”功能

对于政府的基本作用，学界有“主导”和“引导”之争，我们认为这两种作用是无法割裂开来的，需要根据不同的发展时期和不同领域来突出其中一方面的功能。如在公共产品和公共服务的方面，政府在相当的一段时期内仍然需要充当“主导”角色。“中国社会的稳定，经济发展的推进和政治发展的维护，首先要看乡村能不能发展。从某种意义上讲，一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，重要还在于政府在乡村推行改革的能力。”[12]但是我们不能让“主导”成为“主宰”，尤其是在“治理”时期，政府在很多领域都必须充分发挥其“引导”功能。比如政府要创造有利条件，进一步拓展公民和社会组织参与的途径和渠道，积极引导它们参与国家治理，从而促进治理主体的多元化。

3.加速基层政府信息化建设步伐

在传统的管理方式中，“红头文件”以及“面对面办事”成为一种常态，但是这种管理方式与现代信息社会和公民的利益诉求格格不入，这就需要使用新的技术手段从而彻底改变原有的管理方式。目前，我国乡村地区信息化还处于较低水平是一个不争的事实，截止2015年6月，我国城镇地区和农村地区互联网的普及率分别为64.2%和30.1%，相差34.1%。[13]在电子政务方面，县（市）级政府网站绩效平均得分为52.34分，国际化水平仅为8.40%，与省级政府网站平均得分66.95%、国家化水平达37.74%相比也还存在较大的差距。[14]作为所处区域基本为农村的基层政府，需要加大对信息化建设的投入，提高互联网普及率和网民的数量与质量，从而建立起包括公务网、公众网、信息、政府微博、政府微信等政府公众网络平台（G—C）等为基本内容的电子政务平台，为基层政府治理能力的建设提供技术方面的保障。

4.营造积极健康的治理环境

一是要推广、普及并内化现代善治的基本价值。只有现代善治为主要内容的核心价值体系内化于各类治理主体并体现在各种规则和程序设计之中，从而得到国民和官员普遍认同和自觉践行核心价值体系,[15]这样才有可能让透明、参与、法治、回应、责任、公正、包容、效益、廉洁、和谐等现代治理基本理念深深于扎根基层成为现实；二是要是使全社会形成“全民创业、万众创新”的氛围。“全民创业、万众创新”的国家愿景对于基层政府治理能力的建设有着极其重要的直接影响。治理能力实质也是国家和政府能力的一种发展和创新，治理能力建设更是一种理论与实践有机结合的创新，需要创新人才的践行、创新理念的引导、创新机制的推动、创新技术的支持以及创新成果的保障。

基层政府治理能力建设是一个复杂且长久的系统性工程，需要做好顶层设计，也需要在实践中不断加以践行和摸索。随着时代的发展和基层社会内外部需求的变化，基层政府治理能力的基本要素、面临的困境和发展机遇也会出现新的变化，这也要求我们根据这些变化相应地采取切实有效的建设措施。

[1] 竹立家.国家治理体系重构与治理能力现代化[J].中共杭州市委党校学报，2014，（1）：20.

[2] 马雪松. 论国家治理体系与治理能力现代化制度体系的功能建构[J].南京师大学报（社会科学版），2014，（4）：35-41.

[3] 何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（1）：12.

[4] 孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004：21.

[5] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：331.

[6] 李可心.理性认识国家治理现代化进程面临的挑战[J].人民论坛，2015，（1）：53-55.

[7] 盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001：10.

[8] 张占斌.市管县体制25 年观察[J].决策，2008，（1）：43.

[9] 审计署发布全国政府性债务审计结果[EB/OL].[2015-07-30].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/30/c_125934620.htm

[10] 金太军. 走出对村民自治的误区[J]. 探索与争鸣，1999，（8）：27.

[11] 马宝成. 民主监督：农村基层民主的新生长点[J].国家行政学院学报，2011，（6）：23.

[12] 塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].北京：三联书店，1988：345.

[13] 中国互联网络信息中心.第36次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2015-07-25]. http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201507/t20150722_52624.htm.

[14] 2014年试点县（市、区）政府网站绩效评估结果发布[EB/OL].[2015-07-26].http://www.echinagov.com/news/press/39507.html.

[15] 何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，（1）：15.

（责任编辑：闫卫平）

Construction on Governance Capability of the Basic-level Government: Factors,Dilemmas, Opportunities and Measurements

XU Cai-ming1, QIU Jun-qin2

（1. Zhejiang Chinese Medical University, Hangzhou 310053, China;2. Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 330013, China）

The governance capability includes these abilities: to build a modern governance system, to optimize the limited resources, to adjust the relationship between itself and the environment, to provide the efficient, high quality public goods and services, and to execute the higher-level public policy flexibly. There are several dilemmas for improving governance ability, such as system, finance and democracy. At the same time, the construction of governance capability will meet some opportunities, such as the initiation of law era, the exploration of administrative system, and the execution of "new polices" in the countryside. With opportunities and challenges, there are measurements for basic-level government, such as building the new governance system, performing the government's leading and guiding functions correctly, accelerating the countryside informatization and creating a positive environment.

Basic-level Government; Governance Capability; Governance System

2015-08-25

2014年国家社科基金年度项目《民族乡政府治理能力现代化研究》（批准号：14BMZ008）；2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目《“十二五”时期我国中部地区民族乡（镇）政府社会管理能力建设研究》（编号：12YJC850024）；2013年度江西财经大学校级重点课题《我国农村散杂居地区社会管理能力水平测度研究》，以上课题立项者均为许才明。

许才明（1973-），男，江西赣州人，浙江中医药大学人文社会科学学院管理系教授，博士，江西财经大学行政管理、MPA硕士生导师，主要从事民族乡等基层政府治理方面的研究；邱俊钦（1989-），男，江西赣州人，江西财经大学现代经济管理学院教师，主要从事政府治理方面的研究。

D63

A

1671-6973（2015）05-0036-05