出租车收归公交公司统一运营的可行性分析——以济南市为例

朱孔来,姜文华,孙婷婷

(济南大学a.管理学院；b.经济学院,山东 济南 250002)

出租车收归公交公司统一运营的可行性分析——以济南市为例

朱孔来a,姜文华a,孙婷婷b

(济南大学a.管理学院；b.经济学院,山东 济南 250002)

摘要：实施“公交优先”战略、动员更多的人乘公交出行是治理城市交通拥堵的重要途径，但目前多数城市公交投入严重不足，影响了“公交优先”战略的实施及“大公交对缓解交通拥堵”优势的发挥。经过对国内外出租车运营模式研究和对济南市公交车、出租车发展现状及存在问题的分析，将“出租车所有权、经营权和管理权从现在的出租车公司手中收归至公交公司，由公交公司出资统一购买车辆，统一招聘驾驶员，统一运营管理，统一支配出租车运营盈余，并将盈余补贴公交体系建设”的改革，既能解决公交投入不足问题和保证“公交优先”战略的实施，又摆脱了公交体系建设对财政的高度依赖，同时还有效缓解交通拥堵并解决出租车承包经营存在的问题，一举多得。 “公交公司要规范管理出租车及驾驶员、进一步完善公共交通体系建设规划、着力打造快速公交系统”是应采取的政策取向。

关键词：出租车；公交公司统一运营；公交优先；交通拥堵

众所周知，发展大公交、不断完善公交体系是缓解交通拥堵的重要举措，然而由于公交体系建设需要巨额投入，多数城市投入不足而影响“发展大公交对缓解交通拥堵”优势的发挥。从理论上说，公交体系建设属于政府的公共产品，应该由政府投资，但政府对公交公司一般采取定额补贴且多数城市补贴力度不够，往往导致公交公司负债经营、亏本经营、发展举步维艰(以济南公交总公司为例，资产负债率几乎是100%，累计亏损15亿元之多[1])。资金投入不足是改善城市公交体系建设最大的制约“瓶颈”。出租车是城市公交体系的组成部分之一，但目前城市出租车公司多数为私营企业，其营运收入归私人所有，且运营过程中存在诸多“不和谐”问题，如“服务质量不能令消费者满意”，“出租车司机超时驾驶，收入相对较低”，“出租车空载与‘打车难’并存”，等等。如能将出租车收归公交公司统一运营，其运营收入更多地用于公交体系建设，就可以在一定程度上缓解公交投入不足问题，改善公交基础设施建设并降低乘车价格，吸引更多的人选乘公交出行，可以真正实现“公交优先”，对缓解交通拥堵具有重要意义，同时也可以有效化解出租车行业目前存在的一系列矛盾问题。本文以济南市为例对此进行了可行性分析，并提出相应的对策建议。

一、国内外出租车运营模式概述

出租车是城市公交不可或缺的重要组成部分，在带给人们出行方便的同时，也增加了交通拥堵及其他一些社会问题。纵观国内外出租车管理模式的发展变化，基本都经历了从管制到放开再到管制的过程。不同的管理理念滋生了对出租车不同的管理和运营模式。

(一)国外城市的典型模式

1.英国模式：严控价格、严苛的行业资质条件和严格的车辆质量要求，放开数量管制，个体经营为主。英国大部分地区的出租车数量已经不受政府控制，出租车行业以个体经营为主，政府只对出租车运营价格、行业进入的资质条件和车辆质量严格监管。在价格方面，英国95%以上的出租车是政府定价；对于出租车司机，政府要对其进行严格的考试和全面的资格审查，如考察其对所在城市基本状况的了解，进行严格的体检，对个人经历进行了解、对本人性格进行审查等，只有在证明身体健康并且没有犯罪记录后才发给营业执照；英国政府普遍对出租车质量实行严格监管，甚至关于车型、配置等都有相关规定，而且管理部门会随时进行检查，如发现有不符合标准的，会立即要求其停运直到问题解决。[2]

2.纽约模式：严格的数量管控，严厉的处罚措施，公司经营和个体经营同存但以公司经营为主。美国纽约可以说是世界上对出租车管理最严格的城市，从出租车的运营价格、营运时间到营运方式等各方面都有规定，对出租车的数量也有精确控制，如1937年纽约就对出租车实行特许经营，出租车必须有官方颁发的黄色牌照才合法，到2014年3月总共才签发了13 662张出租车黄色牌照，这些牌照有29%在个人手中，其余集中在出租车公司。为解决“打车难”问题，2011年12月在纽约市增加绿色牌照出租车，截至2014年3月已有10 478辆绿色牌照出租车投入运营。两种牌照有严格的载客区域，黄色出租车可以在纽约市任何地方载客和停车下客；而绿色出租车在曼哈顿区有一定的限制。纽约市出租车除装有计价器外，还装有GPS、信用卡读卡器、车顶录像设备。绿色出租车上的GPS可以控制计价器在不允许绿色出租车载客的区域无法工作。出租车营运价格是政府制定的，出租车必须优先载乘距离出租车最近的乘客，不得“挑肥拣瘦”，更不得拒载。[3]若有不文明行为或违法违规行为，出租车司机会面临严厉处罚，吊销一定时间的驾照甚至取消出租车的运营资格。[2]

3.澳大利亚模式：政府限牌，个人购买，加盟制经营。澳大利亚出租车数量政府也进行管控，如出租车牌照就由政府限额发放，由个人投资购买。澳大利亚的出租车牌照虽然归个人，但是政府规定有牌照的出租车必须加盟到任一家出租车公司(都是政府注册的)。出租车公司根据加盟协议履行车辆的所有管理工作和费用支出，利润分红由出租车公司和牌照所有人共同分享。出租车司机在通过严格考试，取得驾驶许可证后(一般有效期3年，到期必须审验更新)，就可以像普通工厂的工人一样，每天按时上下班，上班时领取钥匙，开车上路；下班时将本次收入按协议一份留给自己回家，另一份连同钥匙交给公司，所以在澳大利亚出租车司机压力不是很大。但是出租车公司会对出租车司机进行严格管理，如果出租车司机违章次数太多或不能完成工作任务，公司会对其进行警告、罚款，严重的甚至会开除。[4]

4.新西兰模式：市场完全开放，质量监管严格。1989年之前，新西兰也像世界上大部分国家一样，出租车由交通部门严格控制，包括出租车数量、运价和质量都有严格监管。1989年新西兰政府对出租车市场进行了全面改革，出租车数量、运价都完全由市场决定。但是为了保障乘车人安全和服务质量，政府制定了严格的行业进入标准，基本规定如：出租车申请者必须将自己申请牌照的目的在有关报纸上声明，对申请者的性格、遵守交通规章情况、是否有犯罪记录等“从业适宜性”方面进行严格审查，经营者要通过法律和安全等方面的考试。新西兰政府通过非常严格的记过分数累计系统对出租车市场进行管理，如果司机或出租车经营者两年内的记过分数超过200，就会被剥夺驾驶或取消经营资格5年。[5]

(二)国内城市的典型模式

我国地域广阔，人口众多，不同的城市的经济、交通、管理理念等发展不均衡，形成了各具特色的出租车运营模式。

1.温州模式：个体化经营。“温州模式”是个体化经营的典型代表，个体经营者可以直接从政府部门获得经营权自主经营，驾驶员承包车辆，缴纳承包金。出租车公司为其提供挂靠、培训、管理以及日常汽车维护、保养等服务。个体化经营其产权与经营权不再分离，统一由个人所有。2014年温州市区有3 770辆出租车，完全由个人拥有产权和经营权的有3 329辆；出租车公司拥有产权和经营权的仅有350辆；剩余出租车产权并不明晰，个人拥有的出租车达到了88%。在这种模式下出现层层转包，政府很难管控，而且从2009年起开始显露出该模式的弊端，打车难和出租车的层层转包成了温州出租车行业的难题[6]，期待破冰解决。

2.北京模式：公司化承包经营。“北京模式”属于公司化承包经营模式，该模式下，出租车公司从政府获得(购买、竞标甚至免费)出租车经营权，向汽车厂商购买规定规格的出租车，并拥有车辆的所有权和管理权。出租车驾驶员通过承包车辆经营权的方式获得营运资格。这种方式下，出租车公司和出租车驾驶员之间只是简单的承包关系，驾驶员与出租车公司签订明确的承包合同，一次性交纳定额的车辆承包金，每月再向公司交纳数额相对固定的“份子钱”。随着政府对出租车数量的管控，“份子钱”也越来越高。目前，国内大部分地区都在使用此类模式。这种模式下，政府管控导致出租车牌照数量成为稀缺资源。由于稀缺，出租车公司向驾驶员收取的承包金越来越高，出租车公司坐收渔利，而政府却没有取得市场价值的“增值”，出租车司机辛苦工作却所剩无几，由此导致出现挑客、宰客、拒载、态度差等问题。有专家对这种模式概括为“亏了政府、富了公司、苦了驾驶员”。

3.上海模式：实体型公司经营。“上海模式”属于实体型公司化模式，政府授予出租车公司特许经营权，出租车公司出资购买车辆，所以出租车的经营权和所有权都归出租车公司所有，然后出租车公司统一招聘驾驶员，出租车驾驶员通过与公司签订正式劳动合同方式成为出租车公司的正式员工，由公司为驾驶员提供养老、医疗等保险服务，司机每月向公司交纳部分管理费，每天按时上下班，取得固定的底薪并按营业收入取得提成。2014年上海市有出租车51 000辆，95%的车辆是公司化经营。这种公司化运营方式，驾驶员是出租车公司的员工，必须要听从公司管理，有利于公司制度执行。相比传统公司挂靠或公司化承包经营模式，该模式对驾驶员的约束更多，奖励和处罚制度更健全。但这种模式下，因为出租车运营价格执行政府定价，而公司要承担车辆购置和员工管理的相关支出又相对固定，在当前出租车营运价格偏低的情况下，可能会出现利润不足、效益低下现象。据上海出租汽车行业协会2012年测算，到2015年上海出租车行业将面临全面亏损，平均每台车每个月将亏损130元。[7]

4.挂靠公司、个体经营。目前在许多城镇，为简化出租车管理，采取挂靠公司、个体经营模式。所谓“挂靠公司、个体经营”，是指政府将出租车经营权作为公共资源授权给特定的公司代理；由出租车司机全款购车后挂靠在代理公司的名下，缴纳少量管理费后取得经营权和使用权。这种模式在县城较多。但是在这种模式下，也滋生出很多问题，最大问题就是出租车的资产登记不实现象普遍:购车发票上写的是车主的名字，行驶证上却写的挂靠公司，一旦发生纠纷，资产产权就较难界定。其次是挂靠公司“有名无实”，大多对司机疏于监管，往往会出现出租车司机乱拉客、漫天要价、态度恶劣、挑客、宰客等现象。

二、济南市公交车和出租车发展现状及存在问题

(一)济南市公交车发展状况及目前存在的主要问题

济南市公交公司成立于1992年，是市属国有大型一类公益性企业，职工人数11 300余人，营运车辆4 400余部，客运出租车辆646部，公交线路210条，运营线路总长3 527.5公里，日均乘客240多万人次，出行分担率为29.69%。[8]济南市市区公交线路全部由公交公司运营管理。除常规公交线路外，另有快速公交线路(简称为BRT)7条、无轨电车线路4条(101~104路)，还有大站快车线路2条(201路、202路，属于隔站停靠的公交线路，仅在高峰时段运行)。公交票价1元或2元，持公交IC卡乘车8折，2小时内换乘6折。部分线路除普通公交外还有K字头公交，这部分车辆约占全部运营车辆的40%，票价较普通公交高一倍。

1.4 统计学处理 所有数据采用SPSS 13.0软件包统计分析，6次化疗前的HAMA评分进行重复测量资料方差分析，同时以首次化疗前的HAMA值为基础值，采用配对t检验。

目前，济南公交线路基本能满足市民乘车需求，但“公交优先”落实不到位，存在不少问题。如：除BRT外，公交车专用道设置不够，机动车、自行车(包括电动车)、行人抢占公交车道现象经常发生，导致公交运行速度慢；公交车专用信号相位设置不够；公交车左转车道设置较少；公交车层次和快慢车结构不合理，尤其是快车比例少[8]； IC卡及换乘优惠程度低；部分路段的公交线路重复率过高，功能一致的多条线路过度集中在同一交通要道上且逐一停靠站，不但浪费公交资源，也加重交通拥堵；在市中心外围，公交线路基本上设在主干道，次干道上线路布设较少，公交线网的直接覆盖率偏低。

近两年K字头公交车急增，价格高一倍，该类型车与普通公交车混行，部分市民很有意见。有些市民本想乘普通公交，但不留神误乘了K字头公交多花一倍车费，心里不平衡；部分市民为等普通公交不得不延长等车时间，不但影响时间效率，也造成公交站拥挤。由于K字头公交车乘车价格高一倍，经常不满员，即使上下班高峰期座位也时有空闲，不但起不到分解人流的应有作用，反而在一定程度上加重交通拥堵。

上述问题的存在导致公交车快捷程度差，许多人不愿挤“公交”，这是许多市民选择自驾车出行并导致交通拥堵的重要原因。目前，济南市公交出行分担率不到30%，与建设“公交都市”的目标要求还有很大差距。

(二)济南市出租车发展现状及存在的主要问题

济南市城市出租车行业起步于20世纪80年代末，行业主管部门是济南市交通局。济南市目前拥有出租车约8 500辆，出租车经营企业37家(大部分为私营企业)，共有1.3万余名注册驾驶员。现行出租车经营模式为公司化承包经营，即交通局根据城市交通发展状况将出租车经营权公开招标，出租车公司公开竞标，每家出租车公司根据规定的出租车营运指标数量购买并运营相应的出租车，然后承包给驾驶员。出租车承运驾驶员多为公司招聘的社会人员，并不是公司正式职员，与出租车公司签订运营合同，一次性向公司交纳4~4.5万元的押金(有的公司还向承运驾驶员收取2~3万元的“好处费”)，每个月再向公司缴纳4 050~4 500元的承包费，出租车公司为承运驾驶员提供车辆运营保险服务，但不为个人购买相关保险。出租车公司拥有出租车的所有权、经营权和管理权，由承运驾驶员承包运营。现有经营模式导致不同利益主体之间的利益失衡，主要表现在：

1.出租车公司与承运驾驶员之间存在矛盾。出租车属于垄断行业，政府严格控制出租车数量，行业进入壁垒大，出租车公司由此获得高额垄断利润，而承运驾驶员收益偏低，工作辛苦。承运驾驶员不是出租车公司正式职工，与出租车公司没有签订劳动合同，也没有各种劳动保险，没有稳定感，自身利益得不到有效保障；出租车公司对承运驾驶员月月“稳定收费”，但重收费、轻管理，甚至“以收代管、以罚代教”，而不对驾驶员面临的风险承担任何责任，二者之间关系“不对等”必然会存在矛盾——承运驾驶员很难完全按公司的要求开展营运服务，服务质量难以保证。

2.出租车公司与政府之间存在矛盾。出租车公司多为具有一定社会关系的私营公司，政府对出租车特许经营权采取指标管制，在车辆经营权的分配过程中极容易出现寻租行为并诱发腐败。从理论上讲，出租车是公共交通体系的重要组成部分，其提供的服务应是公益服务，然而私营出租车公司基于自身利益最大化考虑，不可能完全按政府公益服务的要求行事，尤其是很难在运营利益分配方面为政府分忧，并很难严格按政府要求行事。

3.出租车驾驶员与乘客之间的矛盾。由于出租车驾驶员不是出租车公司的正式职工，不可能完全按政府或出租车公司的要求为乘客考虑，加之乘客一般不是“回头客”以及交通拥堵等原因，很容易在上下班高峰期间在某些区域造成“打车难”以及“有车打不到”现象(司机宁愿闲着也不愿到拥堵区域)，尤其是打车软件的应用，驾驶员“拒载”现象更加普遍，在一定程度上损害了乘客的利益，出现“打车难”，背离了发展出租车行业的初衷。

另外，现行经营模式导致出租车驾驶员心理压力重、工作时间长、劳动强度大，对心理健康、身体健康损伤很大，每年都有驾驶员累倒在岗位上的案例，对乘客乃至对城市的交通安全造成很大隐患。

三、出租车收归公交公司统一运营管理的理论依据和现实依据

2005年交通部《关于优先发展城市公共交通的意见》明确指出“城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是关系国计民生的社会公益事业”[9]，这说明出租车具有为大众服务的城市公用事业的性质。既然属于城市公用事业，应该首选国有公司运营，如单纯依靠市场机制难免会出现失灵现象。

出租车在城市道路上运营之所以能够获得盈余，主要依赖于城市提供的道路资源和人流，这是出租车运营最重要的生产要素投入。按生产要素投入理论，生产要素的投入者必然要获得相应的要素收入。既然出租车运营过程中所使用的道路资源和人流是政府提供的，政府按一定比例来分享其盈余就天经地义。然而目前私营出租车公司除了向政府交纳相应税收和管理费外，其盈余大部分占为己有，明显不符合生产要素分配原则。因此，将出租车收归国有公交公司统一运营管理，由国有公交公司代政府获得其运营盈余在理论上完全可行。

从国内外出租车现行经营模式看，完全放开市场以及挂靠公司、个体经营均不可行，很容易造成交通拥堵并出现“宰客”现象；公司化承包经营也存在许多难以解决的“棘手”问题。从出租车作为“公交体系重要组成部分”的定位及治理城市交通拥堵的视角看，严控城市出租车数量、严控营运价格是国内外出租车行业管理的主流趋势，“实体型经营”应该为主流发展模式。目前多数城市对公交投入严重不足，且很难大幅增加投入，在这种情形下，要实施好“公交优先战略”，有必要从出租车“营运盈余”方面作文章。出租车既然是公交体系的重要组成部分，且是公交体系中唯一有“盈余”的部分，由政府出面进行管理体制的改革，将出租车并入公交公司统一运营管理，将其“营运盈余”补贴“大公交”，既能解决公交投入不足问题、保证“公交优先”战略的实施，又摆脱了公交体系建设对财政的高度依赖，同时还有效缓解交通拥堵并解决出租车承包经营存在的问题，一举多得，实践方面完全具有可行性。

四、出租车收归国有公交公司统一运营管理的策略和实施步骤

将出租车收归公交公司统一运营管理，要实施如下策略：首先把出租车所有权、经营权和管理权从私营出租车公司手中收归至公交公司；然后由公交公司出资统一购买车辆，统一招聘驾驶员，统一运营管理，统一支配出租车运营盈余，并将盈余补贴公交体系建设。为有序稳妥地推进这项改革，减少阻力，建议采取谨慎态度分步推进。

第一，今后所有新增出租车指标全部分配给公交公司，由公交公司按“准公共产品”规则出资统一购买车辆，统一招聘驾驶员，统一运营管理，公交公司代表政府享有全部营运盈余。同时加快推进出租汽车行业企业化经营、员工化管理的经营模式，与驾驶员签订劳动合同，并依法缴纳社会保险，落实出租车司机的劳动报酬权，合理确定承包费用，代替目前承包挂靠制；落实出租车司机的休息休假权，实行出租车司机代替班制度、减免休息日经营承包费等，强令出租车司机每周至少休息一天；落实出租车司机的社会保障权，进一步建立完善出租汽车企业工资正常增长机制，加强劳动争议调处和劳动监察，提倡就相关内容实行工资集体协商。创新机制解决出租车司机“停车难、就餐难、如厕难”问题。[10-11]

第二，不再向现有其他出租车公司分配新的出租车指标，现有出租车按使用年限自然淘汰，使所经营的出租车数量只减不增，待所有出租车淘汰完毕后，对出租车公司予以注销(也可以根据出租车公司的意愿，待其经营的出租车数量降低至盈亏平衡点时，将剩余的出租车所有权和经营权有偿转移给公交公司)。

第三，重新核定出租车乘车价格，建立出租车运价与油价的联动机制，及时调整出租车运价[10]，交通高峰期适当加价，鼓励“合伙拼车”，按乘客意愿实行多元化付费方式。与其他城市相比，济南市出租车乘车价格偏低，作为公交车的补充，提倡居民在一般情况下多乘坐公交车出行，只有在有急事、寻求方便等不得已情况下才乘坐出租车，为此应该适当上调出租车价格，建议起步价调至10元。居民夜间出行乘坐出租车往往是由于公交车收车不得已而为之，鉴于出租车服务是“准公共产品”性质，建议取消夜间加价政策。上下班高峰期之所以“打车难”，除了乘客需求增多方面的原因外，更重要原因是由于交通拥堵出租车驾驶员不愿意到拥堵严重区域“揽客”，为此建议在7:30-9:00、17:00-18:30两个交通高峰时段适当加价(如提高20%)。济南市目前乘坐出租很少有乘客愿意“合伙拼车”，原因在于“拼车”价格机制不合理，建议大幅调低“拼车”价格。进一步改进收费仪表功能，既要便于收费监督，又要能够多元化付费，尤其鼓励用公交IC卡付费(如优惠10%)。

第四，公交公司创新出租车管理方式，引导公交公司推出人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种电召服务方式，充分利用大数据信息，对出租车实时全城全程跟踪服务，统筹安排，实现“五分钟”等车极限。

第五，公交公司要随着经营出租车数量的增加，将其盈余逐步投入“大公交”建设，不断强化“公交优先”地位。首先要改善公共交通的基础设施、更新车辆(改用新能源空调车)，营造良好乘车环境，提高乘车便捷度和行车速度；其次取消K字头公交车与普通公交车的差别收费政策，并逐步降低乘车价格(建议每年下降10~15%)，一个小时内换乘免费，以吸引更多的人乘公交出行。

五、出租车收归公交公司统一运营管理的效益分析

第一，从政府角度看，实施这项改革能够减轻政府的财政压力。济南市政府公交建设的目标是“到2017年力争将我市打造成国内一流的公交都市示范城市”[12]，为了实现该目标，“自2013年起，市政府每年从土地出让净收益中安排1亿元专项资金用于城市公交场站建设，对因实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等造成的财政性亏损，以及企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入，市财政每年给予不少于1.5亿元的补贴”[12]。实实在在说，这个补贴额度是十分有限的(济南市公交总公司仅2012年度亏损就有7.98亿元[1])，不改革目前公交投入机制，难以实现“公交都市”目标。

第二，从公交公司角度看，目前人力成本、燃料成本等多重因素导致公交公司负担过重，资金缺乏，生存压力大。出租车收归公交公司运营后，将其盈余用于公交体系建设，减轻对政府补贴的依赖。按济南市10 000辆出租车测算，全部收归公交公司运营管理后，每年可以有3.5亿至4亿元的运营净盈余，完全可以解决“公交优先”的资金需求。

第三，从居民出行和缓解交通拥堵角度看，这项改革会大大提高公交便捷程度和运行速度，同时会降低公交乘车价格，将会吸引更多的人乘坐公交出行，必然会减少私家车出行数量，既有效缓解交通拥堵、有效改善城市环境质量，又让居民节省了出行成本。

第四，从出租车驾驶员角度看，这项改革有利于增加就业和社会稳定，尤其是保护了出租车驾驶员的应有利益。公交公司与驾驶员签订正式劳动合同，使以前无身份、无地位的“打工仔”转变为国有企业的正式员工，增强了工作岗位的“荣誉感”，有利于驾驶员的身心健康，使驾驶员在工作过程中更能自觉维护城市形象。公交公司根据自身发展目标对驾驶员进行以服务为中心的职业培训和统一规范管理，能够有效解决目前“打车难”等现象。驾驶员摆脱了沉重的“承包”压力，同时也不会像以前那样无休止疲劳驾驶，有利于行车安全。问卷调查表明，有23%的司机“强烈支持”这项改革，55%的司机表示“支持”，其他人持“无所谓”态度。

第五，从社会效益看，出租车驾驶员实际可支配收入增加后，会增加消费支出，一定程度上可以为拉动消费、刺激经济发展做出贡献。出租车收归国有后，公交公司统一管理，实行轮班和休息制度，相对需要的驾驶员数量也会增加，有利于增加就业和社会的稳定，有利于构建和谐社会。同时公交公司会选购新能源公交车和出租车，利于资源的节约和环境的保护。在经营城市理念的基础上，发展绿色交通将有利于保护环境，减轻日益严重的雾霾，有利于市民的身心健康。

六、出租车收归公交公司统一运营管理要解决好的几个问题

(一)公交公司要规范管理出租车及驾驶员

出租车收归公交公司运营后，要针对其产生的新特点制定更加严格、更加全面的运营规范和管理标准。

在出租车管理方面，统一购车，统一为每辆出租车安装GPS定位系统和行车记录仪等监控系统，以监督驾驶员的工作情况并保障乘客安全；统一规划和规范出租车禁停靠区域，禁止出租车随意停车揽客、卸客；借鉴大数据管理理念，对出租车实行实时全城全程统一调度，引导使用各种打车软件，实现市民出租车等待5分钟极限。

在驾驶员管理方面，建立健全各项规章制度。由公交公司统一招聘出租车驾驶员，并与其签订正式的劳动合同，实行聘任合同制。制定新的《出租车驾驶员规范服务标准和奖惩措施》，驾驶员工作期间要统一着装、统一规范用语、统一服务标准；对受到乘客表扬的要奖励，受到乘客投诉的要处罚。为出租车驾驶员制定科学合理的薪酬制度，综合考虑营运里程、营运收入、营运时间、营运成本等因素，既要调动工作积极性，又要防止疲劳驾驶，确保行车安全。另外，还要加强出租车驾驶员的健康体检以及业务培训和继续教育，保障身体健康并不断提升业务素质和服务水平。

(二)进一步完善公共交通体系建设规划

政府要通过完善公共交通体系建设规划，进一步明确各种公共交通方式的定位，尤其是明确“公交优先”并逐步由“准公共产品”向“纯公共产品”过渡的定位以及出租车作为公交车“拾遗补缺”的“配套”或“补充”地位。要科学预测和规划各种交通方式的发展数量规模及空间布局，以完善的城市公共交通体系引领城市发展。目前看，济南市主城区上下班高峰出租车“打车难”问题突出，加之出租车收归公交公司统一运营管理后会出现一些新特点，更显运力不足，应该适当扩大出租车数量规模，建议在目前基础上再增加2 000辆以上。

(三)把“公交优先”落到实处，着力打造快速公交系统

要把“公交优先”具体落实到“路权优先、信号优先、设施优先、路网优化”等基本保障方面。首先，进一步加大公交专用车道里程，对 “非法侵入”公交车道的机动车、自行车、电动车及行人予以重罚。[8]目前对机动车“侵入”公交专用道有相应制裁措施，而对行人和非机动车缺少相应制裁措施，导致部分行人和非机动车驾驶员经常占用机动车道，建议将行人和非机动车纳入交通管辖范畴，保持“严管”态势，确保公交车在专用道上不受交通拥堵的限制而畅通无阻。第二，设置更多的公交车专用信号相位，并对禁止一般机动车辆左转弯、交通量较大的路口，设置公交车左转车道(可将其进口道展宽1个车道，在红灯期间供公交车停车使用)[8，13-14]。第三，进一步加强“换乘中心”建设，同时在城市交通与区域交通的连接点、大型城市综合体周边建设综合换乘枢纽，建设港湾式公交停靠站及换乘站，完善站台配套设施，减少公交车站台时间延误[8，13-14]。第四，加快智能调度系统的建设步伐，在具备条件的线路上全部实现智能化调度车辆，同时要加强与优化公交站点智能LED显示屏的管理，建设手机公交到站信息查询系统等，多方位为市民提供公交信息服务。第五，优化公交线路，将公交线路划分为不同层次和快慢车，加快发展快速公交，开通大站快车、高峰跨线车、专线公交、小区公交等便民线路，在目前多路公交密集区推行“一路一街一车”公交运营模式(即一条或相连的几条街路原则上只设一条公交线路，从头到尾，往复运行，或选相邻街路作“环形”运行)，建设以大容量快速公交为骨干，普通公交为主体，快线、专线、普线、支线相协调的公交网络，提高公交出行的便捷性和行车速度[8，13-14]。

参考文献：

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责任编辑：高文河

基金项目：山东省科协项目“济南市交通拥堵的成因调查及治理对策”(SD12064)。

作者简介：朱孔来(1963—)，男，山东临沭人，教授,研究方向为区域经济、宏观经济统计分析与综合评价、软实力。

收稿日期：2015-06-08

中图分类号：C931.2

文献标志码：A

文章编号：1671-3842(2015)06-0015-07

doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2015.06.03