政策主导型中国农村土地流转变迁分析

霍雨佳，张良悦，程传兴

(河南农业大学经济与管理学院，河南郑州450002)

1978年实施家庭联产承包经营体制解决温饱问题之后，如何在农地细碎化分户经营背景下进一步增进农业生产效率，如何在保障粮食安全的同时提高农民从业收入，就成为现代农业发展面临的重大问题。其中，农村土地流转作为一项重要的政策工具，经历了“从政策内的例外，到政策和法律范畴的许可，再到政策内的规范与引导”的大致演变轨迹，目标导向日益明确，并逐渐进入规范理性的发展轨道。这种发展演变既体现出经济发展的客观要求，也反映出制度供给的必然结果。然而，现实的问题是，如果说家庭承包责任制的推进，因其有力地解决了农村的“反贫困”问题而得到迅速实施的话，那么，适度规模经营却因为不能很好地解决农地细碎化和农民收入的提高而受到挫折。这其中的症结何在，需要进行理论思考，中国农村土地流转是政府主导下政策供给的产物，政策的主导作用对土地流转效应起到至关重要的作用。

1 政策主导中国农村土地流转制度的变迁

建国初期，中国本着自耕农组织制度，使得“耕者有其田”。20世纪50年代中期，以“大跃进”为主要体现形式，采取集体劳动为标志的生产组织方式，20世纪80年代初，开始推行家庭联产承包责任制。三次土地制度的变更，最初都符合中国农业生产经营特点，提高了农业生产效率，但最终却没有继续发挥良好的制度效应，因此，政策决策者通过对实践经验的及时反馈，正确主导制度的变革是非常适应中国国情的。那么，面对家庭联产承包责任制无法适应当代农业生产力的现象，顶层设计者及时调整农村土地政策，创新农村土地经营制度，使得农村土地产权包括农村土地所有权、承包权和经营权三权分离，也由此诞生了农村土地流转制度。在逐步建立和完善农村土地流转制度的过程中，党和政府也十分明确每个阶段首要解决的矛盾和任务。

第一阶段是土地流转制度的确立。1953—1956年，中国农业社会主义改造后，国家明确规定“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。农村土地家庭承包经营制度施行后，虽然在一定时期内克服了集体统一经营的局限性，激发了农民的生产积极性，在一定程度上促进了农业的大力发展，但在实践中很快发现了新的问题，即分散、细碎、小规模的土地经营方式与农业生产力相矛盾，所以党和政府及时调整政策。1984年中央1号文件对农村土地政策适时调整，开了中国农村土地流转制度的先河。1988年，第七届全国人大第一次会议对《宪法》进行了修改，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，首次以宪法的高度承认了土地使用权合法流转的地位［1］，尽管此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等，但这是历史上中国农村土地流转制度正式形成的开端，政策上的重大突破也为农业经济带来了巨大效益。“近10年来，农村劳动生产率提高的速度不断加快。1988年与1978年相比，平均每一农村劳动力创造的农村社会总产值增长1.8倍，平均每年增长10.9%;每一农业劳动者创造的农业总产值增长65.1%，平均每年增长5.1%;生产的粮食增长16.3%，平均每年增长1.5%。劳动生产率提高的幅度大于以往29 年。”［2］

第二阶段是土地流转制度的修正。农村土地流转制度是农业农村经济发展的结果，是实现资源优化配置的客观要求，因此政府分别从政策和法律上对土地使用权依法转让加以肯定，农村土地流转制度得到广泛施行，其在农民心中的主体地位也更加深化。1995年的《做好1995年农业和农村工作的意见》、2001年的《做好农户承包地使用权流转工作的通知》都提到要逐步完善农村土地流转制度，保护农户流转土地的自主权利，2003年《农村土地承包法》和《农业法》正式施行，对土地流转进行了原则性约束，也为土地流转实践提供了明确的法律基础，这标志着中国农村土地流转制度的进一步法制化［3］。2003年之后，中国从总体上已经达到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，国家提倡发展高效农业和高价值农业，鼓励大力发展土地流转，颁布多项土地流转相关法律条文，为土地流转施以政策基础。2005年3月，农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转方式、流转合同的签订以及农地流转管理给出详细、明确的规定，标志着中国土地流转制度在政策主导下不断地完成修正。

第三阶段是土地流转制度的完善。2005年之后，党和政府对土地流转的主导更加得心应手，为促使农村土地流转制度进一步健全和升华，国家对流转主体给予了更多关注和保护。2007年公布《物权法》，规定了农村集体所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等农民的一系列权利，同时对普遍关注的土地征收中农民利益的保护做了详细的规定。接着在一系列政策文件中提到“保护农民的土地承包经营权”，“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转制度”。2009年中央为土地流转的加速发展通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，明确规定了调解仲裁的方式、程序，为及时化解农村土地承包经营纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。解决了流转主体的基本权益，党和国家接下来便倾向于如何解决土地流转直接收益的问题。国家倡导通过培育新型经营主体、完善社会化服务体系，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。2015年中央1号文件中提出“鼓励发展规模适度的农户家庭农场，完善对粮食生产规模经营主体的支持服务体系”。至此，中国农村土地流转制度在政策的主导下通过不断地改革与创新完成由确立、修正和进一步完善的整个过程。

表1 政策主导中国农村土地流转制度变迁轨迹Table 1 The change trajectory of policy for China＇s rural land circulation system

2 政策促进中国农村土地流转的发展

上述变迁过程表明，中国农村土地流转制度是政府主导下政策供给的产物，在政策主导下中国农村土地流转得到了较好的发展，2005年之后在国家政策主导土地流转制度进一步完善的过程中，中国农村土地流转面积、流转面积占比连年增高，成效显著。2009年政府为进一步完善土地流转管理、加强土地流转服务、规范土地流转程序下发《促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，全国农村土地流转面积突破1 000万hm2，2013年政府为加快发展现代农业、促进土地有序流转下发指导意见，提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”，土地流转面积突破2 000万hm2，占家庭承包经营耕地总面积的26%，比2005年提高约23个百分点，流转面积是2005年的10倍。2005—2015年下发的文件，都强调了“发展多种形式的适度规模经营”的精神，尤其是2014年全面深化改革领导小组第五次会议上通过的《引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，集中体现了国家从加速土地流转回归到适度土地流转的现实状态:以家庭农场为主要生产方式，发挥供销合作社的优势作用，为土地流转提供社会化服务，防止片面追求超大规模经营的倾向，避免出现“非农化”“非粮化”现象，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。因此，2014年土地流转面积有了明显提高，土地流转面积占比突破30%。可见，2005年以来国家政策的主导非常及时和有效，是中国农村土地流转发展的驱动者和引导者。

3 政策主导下中国农村土地流转发展存在的问题

中国农村土地流转制度的历史进程表明制度释放与供给非常及时，为土地流转提供了政策和法律依据，但是，制度的效应却没有发挥出应有的作用，中国的农地流转至今仍未置于市场化基础之上，村级的流转管制、较高的农地流转交易成本［4］、土地资产难以置换等都使其无法形成充分的供需市场，以致农户难以自由流转。另外，适度规模经营的政策引导执行力度不够，尽管自愿流转依旧是政策的主流，但出现了地方政府以最初的为发展农业“示范”效应转为实现“政绩”效应［5］，片面追求规模的扩大，忽视了农业生产的自然规律，导致农村土地流转市场的供需不平衡。

由于是政府主导型，因而在土地流转的目标上就容易简单化、任务化、指标化，行为上就容易“贪大求快”，其速度、规模与力度都让农户难以承受。于传岗［6］在河南与山东调研发现，政府主导型以大规模经营为主，其主导的农地流转平均规模超过日本，有的达到或接近美国农业规模经营水平。因而中国农村土地流转面积近几年来出现迅猛增势，但流转面积增速却出现跌宕不平的现象(图1)。2005年之后，国家为促使农村土地流转制度进一步健全，其间下发了《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》等，并对流转主体、流转环节做了详细的规定，以此引导土地承包经营权流转方式的标准化，使得土地流转的要求顺势增高，造成流转面积增速逐渐降低，直至2007年达到最低谷。然而，在2008年增速突现最新高度，是因为全球金融危机使得大量农民工返乡，大量人力和资本投入农业生产中，极大地创新了土地流转模式，为土地流转市场注入新的活力，土地流转面积得到有效提升，土地流转增速也被“人为加速”。但是，片面追求规模扩大而忽视农业生产要兼顾劳动生产率与土地产出率的问题，使得2008年的激增导致农户流转土地之后发现不仅没有提高利用效率、实现适度规模经济和范围经济，反而出现经营不力、管理不善而导致的土地产出下降的现象，继而农户流转土地的需求降低，流转面积增速降低。基于此现象，国家从2008年开始实施的土地流转政策中，都强调了“发展多种形式的适度规模经营”的精神，重视每家每户家庭经济资源禀赋差异，防止出现偏于整体拆迁、整体流转的路径，不能违背中国农业精耕细作的传统［6］。因而，从2008年开始土地流转面积增速大幅降低，直至2013年国家提出“加快发展现代农业，引导农村土地承包经营权有序流转，发展多种形式的适度规模经营”，土地流转面积才缓缓回升，增速也有所提高。2014年，国家针对农村土地流转出台专项文件《引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，旨在避免各地出现以发展农业示范效应为最初目的，但逐渐演变为实现政绩效应为最终目的，借助政策与行政之力，利用政策激励与物质诱导“强迫”农民流转土地，随之土地流转增速趋于平缓，年平均增速为31.2%。

图1 全国土地流转面积以及流转占比变化Fig.1 The change of land circulation area and flow area proportion

中国农村土地流转是政府主导下政策供给的产物，缺乏市场由内而外的需求拉动，这是中国土地流转必须打破的一个瓶颈。另外，基层政府主导进行的土地流转为了达到一定的规模，在对转入方的选择上，自然就要求有一定的“资金门槛”，相应地，对转入方的资质、技术、人才与管理也要求较高，增加了农地流转的审批管制环节。最终造成满足要求的土地流转市场需求方、供给方极度不足，土地流转市场交易清淡。据统计，2011年全国家庭承包经营农户2.288亿户，签订家庭承包合同和颁发农村土地承包经营权证分别为2.22亿份和2.08 亿份［7］，截至 2014 年底，全国共有 2.3 亿多农户承包了近8 867万hm2耕地，签订承包合同2.21亿份，颁发土地承包经营权证 2.06 亿份［8］。3年间农户数量仅增5.25%，而签订承包合同份数和颁发土地承包经营权证份数反而减少，对比土地流转面积此3年间增加76.75%来看，侧面反映出中国农村土地流转片面追求规模的现实，直面反映出中国农村土地流转市场交易十分清淡。从中国目前最大的土地流转信息服务平台——土流网官方数据来看，2009—2014年在该网发布信息宗数与交易信息宗数都平稳升高，但幅度不大，尤其是交易信息宗数波动较为平缓。在国家引导农村土地流转制度进一步健全的过程中，2009年土流网的发布信息宗数与交易信息宗数几乎重合，成交率高达90%，表明在2008年金融危机的影响下，土地流转面积急速提升，但土地规模流转效益并不明显，使得农户对土地流转较为慎行，市场达到饱和状态。在金融危机逐渐消退之后，农民工持续回城，国家政策及时引导农户发展多种形式的适度规模经营，农户发布信息宗数得到有效提升，但交易宗数仅保持平稳上升，直至2012年成交率又持续降低，这表明农村土地流转市场供大于需，农户对土地的规模效益信心不足。2013年国家提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”，首次提出构建新型农业经营体系，发展适度规模经营，相应的农户土地流转交易宗数明显提高，成交率也开始呈上升状态。2010—2014年，土流网发布信息宗数和交易信息宗数的年均增长率仅为14.9%和14%，这在中国农村耕地面积和农户数量稳步提升的背景下，土地流转市场就凸显交易清淡、供需不足的现状。

4 结论与建议

从最一般意义上讲，土地流转最主要的目的是提高土地使用效率和产出效益［9］，因此随着对土地流转制度的逐步认识和反复探索，理论界和政策层面越来越认识到，政府应从主导控制管理模式转变为政府传输引导服务功能［10］，有效解决政策引导发展的现存问题。所以，对土地流转政策的认识和理解必须置于解决土地规模经营效益低下和市场交易清淡的视野中，那么对未来土地流转的设计就必须以现代农业生产方式的转变和新型农业经营主体的构建为基本内容。

4.1 完善土地流转相关法律法规

完善和修改农村土地流转相关法律中涉及的地方规章，明确规范地方政府、村委会等应行使的权力和履行的义务，撤销村委会代替农村集体经济组织行使宅基地使用权和农地经营权的权力，导致部分农村土地在流转中偏于整体拆迁、整体流转的路径，其速度、规模与力度都让农户难以承受，违背了中国农业精耕细作的传统［6］。比如，许多地方政府最初都是以发展农业示范效应为目的，但逐渐演变为实现政绩效应为目的，借助政策与行政之力，利用政策激励与物质诱导“强迫”农民流转土地;流转过程中“贪图规模”，忽视了每家每户家庭经济资源禀赋差异，偏离了经济发展的客观规律;在土地流转过程中，更多地考虑基层政府的利益因素，使得推动规模经营的政府与对农业规模经营有需求的农户目标不一致，无法实现共赢。这样，部分土地在流转之后发现不仅没有提高利用效率、实现适度规模经济和范围经济，反而出现经营不力、管理不善而导致的土地产出下降的现象，农户利益难以得到保障。为防止当地政府与农户争利，应禁止政府等职能部门直接干预农村土地流转，只允许政府等职能部门通过提供导向性政策和中介服务引导农户进行土地流转［4］。

4.2 培育新型农业经营主体

新型农业经营体系主要是经营主体创新，包括农业生产体系、社会服务体系和产业组织体系3个不同的有机组成部分，分别以家庭农场、合作社和涉农企业为主体。当今中国经济转型进程中，现代农业发展面临的最大挑战是“谁来种地、怎么种地、种地卖给谁”。而新型农业经营主体的培育可有效解决这3个问题。首先，多种规模与形式的家庭农场能有效拉动土地流转市场的内需，并兼顾规模经营与小户经营的优势。其次，通过专业合作组织为家庭农场等生产组织搭建信息化服务平台，促使农户之间形成自发性的土地流转，真正形成规模经营的市场化流转。最后，通过农业企业带动农业纵向一体化发展，使小农生产从自给自足的生产导向转变为商品交易的社会化生产，切实实现家庭农场、农业合作组织和农业企业的深度融合，极大地解决家庭农场的生产问题和市场问题。如此，提高农业生产效益，实现农民的创收，有效改善土地流转市场交易清淡的现状。为此，政府应不断健全和完善农村土地流转制度创新政策，向新型农业经营主体的培育和发展倾斜，为新型农业经营主体在农村土地流转过程中提供各项支持和便利。

4.3 构建土地流转社会化服务体系

目前，中国农村农民人均拥有农村土地面积少，自身参与市场动力不足，缺乏政府协调服务，导致农民决策信息来源渠道和信息数量严重不足和滞后［11］，农户与土地流转市场联系不紧密，严重制约了农户土地经营权流向市场，使得土地流转市场供给方不足。另外，由于缺乏有效的社会化服务体系，导致农村土地流转信息辐射面狭小、流动受阻、渠道不畅和农村土地流转交易成本高等问题，直接影响到拥有资金实力和生产经营能力的规模经营主体进入农村并实现规模化经营［12］，使得土地流转市场需求方不足。针对此问题，只有构建农村土地流转社会化服务体系，提供中介服务、组织协调、纠纷处理等支持，才能保障农户顺利进行土地流转并实现规模化经营。因而，政府应着力构建引导和支持农户与农业规模经营主体进行土地流转的交易平台，并担负起土地流转监督与调解纠纷的职能;同时，也要不断完善社会化服务体系相关规章制度建设，推进中介组织规范健康发展，保障土地流转工作顺利有序的进行，促进土地流转市场有序化、高效化。

［1］ 梅 琳.我国农村土地流转模式研究［D］.福州:福建师范大学，2011.

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