创新改革风正劲 艟艨巨舰直东指 乌鲁木齐高新区（新市区）“区政合一”改革发展工作纪实

文/赵 悦 图/于国伟

创新改革风正劲 艟艨巨舰直东指 乌鲁木齐高新区（新市区）“区政合一”改革发展工作纪实

文/赵 悦 图/于国伟

2014年2月13日，大雪压城。乌鲁木齐在除夕将至之时，银装素裹，迎接春天。上百万人生活在这座老城的北部地区，几年前，“城北”还只是一个形容方位的词。而今，它成为了一种生活方式。

四年的时间，乌鲁木齐高新区（新市区）从默默无闻骤然成为整个新疆最富裕的地区，2014年，全区财政收入超90亿元，近乎占据了乌鲁木齐市财政收入的近四分之一。更让人叹服的是，在中国经济下滑的整体趋势下，中国最西部的一个国家高新技术产业开发区，在四年之内，不仅近乎完美地实现了“区政合一”的改革蓝图，财政收入还每年保持着20%的增长速度，这在当下的中国，可以用“罕见”来形容。

乌鲁木齐高新区与乌鲁木齐市新市区“区政合一”的改革实践，意义并不仅仅限于新疆，它为整个中国高新技术产业开发区建设发展到深水区时应如何面对，提供了一个弥足珍贵的模板。

过眼滔滔云共雾

1992年，在乌鲁木齐市新市区的行政区划内，一片面积为5.637平方公里的区域被划分出来，兰州以西的第一家国家级高新技术产业开发区——乌鲁木齐高新区成立了。谁也没有料到，这个级别为副厅级的行政区域会在此后的乌鲁木齐，乃至新疆经济发展史上书写出如此华丽的篇章。因为当时，人们只是怀着一种对国家整体政策的尊重和期望，将这片土地划分出来。

彼时的高新区与全国所有同一时期设立的国家级高新区并无区别，人们甚至也想象不出它应该与镶嵌其中的新市区有什么区别。20世纪90年代，新疆距离中国的经济中心和思想中心都太远。

这5.637平方公里的土地，在当时已经是城市的最边缘，许多乌鲁木齐城南的住户，可能几十年来都未曾在这里留下一个脚印。当今天的人们从友好乘坐BRT，短短十几分钟就到达繁华的铁路局商圈时，同样的距离，在过去意味着辛苦的跋涉，它往往会耗去人们几个小时，甚至一上午的时间。

变化，就在这不起眼的城北迅速发生了。借助于国家、自治区对高新技术产业开发区的重视和各项政策的支持，乌鲁木齐高新区人励精图治，紧跟时代步伐，让新疆第一家国家级高新技术产业开发区迅速崛起，自那时起，“第一”这个名号从未被超越。

2010年，乌鲁木齐高新区创造出了121.94亿元的地区生产总值，同比增长22.9%；完成营业总收入690亿元，同比增长31.32%；工业增加值34亿元，同比增长41%，其中高新技术产业增加值18亿元，占规模以上企业工业增加值的60%；固定资产投资55.28亿元，同比增长33.01%；社会消费品零售总额20.29亿元，同比增长23.5%；外贸进出口总额6.4亿美元，同比增长9.03%；完成地方财政收入15.34亿元，同比增长12.9%，其中一般预算收入13.38亿元，同比增长20.5%。

同年，乌鲁木齐市新市区实现地区生产总值312.5亿元，同比增长7.3%；工业增加值195.8亿元，同比增长6%；固定资产投资50亿元，同比增长5%；社会消费品零售总额96.45亿元，同比增长17%；外贸进出口总额1.2亿美元；完成地方财政收入8.86亿元，同比增长25.2%，其中一般预算收入8.74亿元，同比增长24.3%。

这是高新区与新市区“区政合一”前的最后一年。事实上，这一年，无论是高新区还是新市区，都各自交出了它们在城市发展史上的最好成绩。

然而问题却也早已出现。与中国当时所有的地方政府一样，土地成为高新区各项建设的基础。2010年的高新区，已经汇聚了全疆一半以上的高新技术企业。进入新千年以来，越来越多的高新技术企业落户到高新区，它们冲着高新区的所有好政策而来，希望在这里大展宏图，实现自己腾飞的梦想。然而高新区有限的土地早已不堪重载，随着慕名而来的企业越来越多，土地逐渐成为制约高新区发展的瓶颈。大批项目因无地而被搁置，不仅严重制约了高新区的园区发展效率，同时还影响了全疆高新技术产业的整体发展进程。

在中国所有的省区，绝大部分的高新区都镶嵌在一个传统的城区里，它们的面积都不大。空间成为制约中国所有高新区进一步发展的普遍瓶颈。

与此同时，拥有143平方公里总体面积的新市区内生活着40余万人，城市建设、改善民生等社会发展领域的各个方面都需要大量的资金投入，它需要有更为强劲的产业支持和经济支撑。这是一个尴尬的状态。历史的演变让这两个区虽互为近邻且犬牙交错，但因各自的发展重心不同，规划、建设、环保、招商、产业、科技、服务等等都很难步调一致。

中国有句老话，和为赢。2009年底，自治区党委常委、乌昌党委书记、乌鲁木齐市委书记朱海仑来到高新区和新市区调研时，两区领导不约而同地谈到了各自的瓶颈问题。他们的话被朱海仑记在心里。事实上，在来调研之前，两区如何协调发展的问题就早已进入自治区党委及乌鲁木齐市委的视野。当朱海仑书记调研完毕，开始将“区政合一”的思路及方案呈报自治区人民政府时，不仅高新区、新市区，包括原属于乌鲁木齐县的安宁渠镇、六十户乡和青格达湖乡的百姓们也都不知道，自己户口本上的住址名称很快就要更换了。

经过了一年紧锣密鼓的调研、论证和程序报批，2011年1月2日，根据自治区党委、乌鲁木齐市委决策部署，在不涉及具体行政区划调整的基础上，高新区与新市区实行“区政合一”，乌鲁木齐高新区（新市区）按照“两块牌子、一套人马”的管理体制运行。同年3月，乌鲁木齐市委、市政府又将乌鲁木齐县的“1镇2乡”（安宁渠镇、六十户乡和青格达湖乡）整建制移交新区管理。

变化骤然发生，原乌鲁木齐高新区党工委书记邱树华担任乌鲁木齐高新区（新市区）区委书记，和一年前的乌鲁木齐高新区相比，她面对的是一个庞然大物。合并后的乌鲁木齐高新区（新市区）面积达300多平方公里，人口超过百万。全区下辖1镇4乡、13个街道、23个行政村、108个社区居委会。

“区政合一”，在此前的中国并没有好的先例。人们能打听到的，几乎全是貌合神离的失败案例。而改革的领导者们深知，这场深刻的变革，人，是最关键的部分。

丈夫何事足萦怀

从宏观和长远看，“区政合一”为大势所趋，必须做。

然而一旦进入具体的操作，就会发现这是一个极烫手的山芋，一系列难题在新的领导班子面前展开，没有一件不让这些经历过大风大雨的领导者们眉头紧蹙，日思夜想。

事实上，组建新的领导班子本身就是一项挑战。

乌鲁木齐高新区（新市区）夜景

“干部是最大的难题，一旦解决不好，所有的工作都无从谈起。”邱树华如是说。

这是有原因的，两个区以及原属于乌鲁木齐县的一镇两乡，行政级别各不相同。高新区为副厅级单位，新市区则为正县级单位，仅此一项，就给统一管理带来了数不清的问题。邱树华回忆说。

自古以来，人事都是最复杂的领域，邱树华等人面对的阻力可想而知。“区政合一”尽管是优势的叠加，但是事在人为，如果人的积极因素调动不起来，再大的优势也会慢慢消耗殆尽直至走向颓落。只要有稍微一点软弱和惰性，都足以让人放弃实质的改革，从而让“区政合一”变成有名无实的空头行动。

但朱海仑在谈论乌鲁木齐市总体改革时发言的情景历历在目。“前进道路上困难很多、问题也很多，解决这些问题和困难，只有靠改革创新才能取得突破。”这句话，为乌鲁木齐高新区（新市区）区委、管委会、区政府一班人实施“区政合一”政策吃了“定心丸”。

同时，中共中央政治局委员、自治区党委书记张春贤多次强调的“只有努力才能改变，只要努力就能改变”的理念早已深入人心。

新区融合重点是人合、难点是心合、关键是力合。

谈何容易？

“什么问题最敏感，就先解决什么问题。”这是新区班子的共识。事实证明，两区的干部是经得住考验的，他们顾全大局，分得了轻重。

按照“大稳定、小调整”和“有利于积极性充分发挥、有利于各自优势放大、有利于区域共同发展”的原则，新区加强了领导班子建设，抓好建章立制工作，按照“就高不就低”的原则，原高新区干部的待遇适当下降，新市区及“一镇两乡”的干部待遇大幅提升，通过这种方式逐步令新区干部待遇统一，福利统一，较好地解决了最敏感的人的职务问题，实现了人合。按照“保留优势、侧重发展、尊重历史、平稳过渡”原则，对两区共有的部门进行合并，对交叉的职能进行调整，理顺了工作关系，形成了工作合力。

2011年春节迎新春团拜联谊会上，新区领导集体亮相，用合唱的方式表达了新区干部群众“人合、心合、力合”的思想。“合”与“和”在中国的字面上发音相同，但是意义却有着本质的偏差。“合”意味着同心协力做某事，比如合作，而“和”则更有相安无事的味道，比如和平。在“合”与“和”的问题上，乌鲁木齐高新区（新市区）领导班子不可不谓费尽苦心，“区政合一”后，两家人融为一家，除了要引导正确的发展观，还要在思想上疏通彼此的“陌生感”，除了要在思想上确立“打虎还需亲兄弟”的意识外，还要在经济、社会、文化、民生、维稳等等方面逐步形成一套既有利于相互团结协作，又有利于最大化推动新区跨越发展的体制机制。

鲲鹏击浪从兹始

人心定，功成半。

接下来，这些内心平静的领导们，开始将目光望向一个个错综复杂的领域。

首当其冲的是打消企业家的疑虑。一直以来，乌鲁木齐高新区作为国家级高新技术产业开发区，始终实行的是园区封闭式管理模式，多年来的长期实践使得高新区建立起了一种与传统区县所不同的“小政府、大社会，小机构，大服务”的服务支撑体系，在这里，企业是核心，效率是砝码，效益是关键。而新市区作为乌鲁木齐市的传统区县，大量的社会事务不可能让它像高新区那样对企业做得那么“精”和“深”。2011年1月27日，高新区（新市区）区委全委（扩大）会议上，原高新区的很多企业家就提出了这样一个疑虑，即“区政合一”后，新区对企业的服务力度会不会减弱？

为了打消企业家的疑虑，在当天区委全委（扩大）会议的分组讨论会上，邱树华专门与企业家进行了座谈。座谈中，邱树华谈到了新区机构改革的初步思路与想法，并专门针对企业的服务工作提出了经济与社会发展一套班子两步走的思路。即用原高新区的体制机制开展经济工作，用原新市区的社会事物管理手段开展社会事务工作。

事实是，“区政合一”给人们带来的疑虑还远不只是为企业的服务这一项上。两区合一，发展思维、发展意识、发展模式、发展节奏、工作方式等等，所有的这些问题都需要新区领导班子一个问题一个问题地去理清，并采取相应的措施。

态度决定一切，有什么样的态度就有什么样的前途。积极的、主动的、全力支持的态度，带来的必然是工作上的全力以赴、发展上的坚定不移和新区面貌的欣欣向荣。而消极的、被动的、犹豫不决的态度，不仅影响工作，而且影响发展，更谈不上新区面貌的焕然一新。新区领导班子毫不犹豫地坚决支持和争取前一种态度和前一种前途，坚决反对和避免的是后一种态度和后一种前途。

在此基础上，面对全区干部，邱树华说出了这样一席话：“‘区政合一’是自治区、乌鲁木齐市两级党委、政府的重大决策，是不以个人意志为转移的创新之举，能不能贯彻落实好是对每个党员干部的政治考验。我们必须从讲政治的高度去认识，才能把思想统一到上级党委、政府的战略决策上来。要牢固树立全区一盘棋的思想，坚决克服各自为政、以邻为壑的思想，加强团结，主动融入，工作中讲大局、讲合作，做到凡是不利于团结的话不讲，凡是不利于团结的事不做，形成心往一处想、劲往一处使的良好氛围。要牢固树立‘有为才能有位’的思想，坚决克服无所作为、不思进取的思想。这就要求我们的每位干部在工作上多一些点子，在个人问题上少一些想法，扎扎实实把工作做好，以工作上的作为和发展上的成绩，赢得组织和群众的信任。要牢固树立长期作战的思想，坚决克服‘一合了之’的简单化思想。‘区政合一’是一项庞大的系统工程，涉及方方面面，不可能一蹴而就。要充分认识‘区政合一’工作的复杂性和艰巨性，既不能操之过急，也不能鸭行鹅步，要把问题和困难估计的充分一些，立足当前，着眼未来，突出主题，把握大势，以坚定的信心和稳步的操作，扎扎实实予以推进，确保‘区政合一’工作的顺利进行。我们相信，有上级党委、政府的大力支持，有全体干部群众的团结一心，我们一定能够做好“区政合一”工作，全力开创融合发展的新局面。

合并后的乌鲁木齐高新区（新市区）如同庄子逍遥游中描绘的那只鲲鹏一样，拉开了击水三千里的气势。

方向至关重要。乌鲁木齐高新区（新市区）围绕加快新区发展，深入开展调查研究，在全面掌握新区区情，广泛征求意见的基础上，明确了建设现代化科技大区、工业强区、商贸新区、生态示范区的奋斗目标；确立了“创经济强区、建首府新城”的发展定位；提出了“围绕一个目标、发挥两大优势、打造三区四园、力求五个突破、做强六大产业”的发展思路。这些思路和目标在实践中逐步深化，在发展中不断完善，符合上级党委决策精神，也符合新区发展实际，切实发挥了“1+1＞2”的优势作用。

2011年，“强化二产、提升三产、优化一产”的原则被确立，新区继续坚定不移地实施“工业强区”战略，在加快新型工业化发展的同时，大力发展现代服务业和推进农业现代化，逐步建立现代产业体系，形成可持续增长的竞争优势。

工业化进程迅速加快，特色优势产业和园区建设成为新区新型工业化进程的重点。甘泉堡工业区和北区工业园建设日新月异，基础设施投入不断加大，配套服务每个月都变得更加完善，从而进一步提升了园区对项目的吸纳和承载力，为特变电硅业、兖矿、众和等大项目的发展和新项目的落地创造了有利条件。

也正是在这一年，立足现有优势产业，新能源、新材料、高端装备制造、生物医药等战略性新兴产业作为未来发展的方向被确定下来，并要求全区经济工作着力点放在培育大集团、大产业、大品牌上。四年后的今天，这些战略性新兴产业已经成为乌鲁木齐高新区（新市区）无可争议的支柱性产业集群。