解读关于进一步调整优化农业结构的指导意见

日前，农业部印发《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》，为此，记者就有关问题采访了农业部发展计划司有关负责同志。

问：据我了解，此前我国已先后开展过两轮的农业结构调整，与前两次相比，这轮结构调整的背景有什么不同？

答：与前几轮的农业结构调整相比，这一轮的调整背景可以用两句话来概括。第一句话是高起点上的主动作为。近年来农业发展取得了显著成效，2014年粮食产量达到12142亿斤，实现创纪录的“十一连增”；农民人均纯收入达9892元，增幅为9.2%，连续4年高于城镇居民人均可支配收入增幅，已接近万元关口；其他主要农产品也供给充裕、市场稳定，农业农村经济发展保持稳定向好的势头。可以说，这次调整是在高起点上主动调优调精。第二句话是问题导向的顺势而为。在粮食连续多年增产的同时，也要看到我国农业发展数量与质量、总量与结构、成本与效益、生产与环境等方面的结构性矛盾依然严重。突出表现在：资源环境硬约束与生产发展矛盾日益凸显，多年来资源条件已经绷得很紧，东北黑土地质量下降、部分地区耕地重金属超标、地下水超采、“北粮南运”与水资源时空分布不匹配等问题突出。农产品品种品质结构与居民消费快速升级不相适应矛盾日益凸显，优质化、多样化和专用化的农产品发展依然滞后，高品质的牛羊肉、奶类、果菜等农产品生产与消费需求尚有一定差距。种养结合不紧、循环不畅问题日益凸显，粮经饲结构不合理，种植业与养殖业配套衔接不够，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存。一二三产融合不足，农业比较效益低，农产品加工水平和转化增值率依然偏低，农业的生态、社会、文化等功能挖掘不足，等等。这些情况表明，我国农业已经进入转型升级的关键时期，进一步调整优化农业结构既是提高农业发展质量和效益的现实选择，也是问题导向的顺势而为。

问：与前两轮结构调整相比，这轮调整优化有哪些亮点？

答：我认为，这次《意见》有以下四大亮点：

一是更加突出发展理念创新，强调要拓展农业发展的广度深度。《意见》提出树立大生态、大食物、大市场、大农业、大科技的新理念，引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“果蔬牌”，以新理念引领农业向广度、深度进军，为农业发展拓展更大的空间。今后，农业发展空间将不仅限于在耕地上作文章，还将“上山下海”、面向整个国土。

二是更加突出种养结合、循环发展，强调要调整优化种养结构、大力发展草牧业。针对近年来我国居民消费结构升级，对牛羊肉等动物性产品消费剧增的现象，《意见》统筹考虑了粮食作物、经济作物和畜牧业生产，提出了“大力发展草牧业，形成粮草兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构”、“根据资源承载力和农业废弃物消纳半径，合理布局规模化养殖场”、“按照‘以养定种的要求，发展饲用玉米、青贮玉米”等一系列部署和安排。这样的安排，兼顾了保障主要农产品有效供给和保护资源环境，更具指导性和针对性。

三是更加突出一二三产融合，强调要发展农业产业化，拓展农业多功能。围绕提高农业效益，《意见》不仅在“内部优化”上花气力，还在“内外联动”上下功夫，提出要“做强一产、做优二产、做活三产”，在“做优二产”上要“延伸产业链、打造供应链、形成全产业链，促进一二三产融合互动”；在“做活三产”上要拓展农业多功能，“大力挖掘农村文化资源，强化农业产品、农事景观、乡土文化的创意设计”。通过这些安排，使农民从产业链增值中获得更多的收益。

四是更加突出可持续发展，强调要建立与资源承载力相匹配的产业结构。从前两轮结构调整看，第一轮主要是为适应农业生产的自然条件；第二轮不仅考虑了自然条件，还兼顾了经济发展水平、市场需求。这一轮结构优化，既要基于自然条件、经济水平、市场需求，更重要的是突出生态环境、突出可持续。为此，《意见》明确把提高可持续发展能力作为此次结构调整的目标之一，提出要以农业资源环境承载力为基准，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经、宜草则草、宜牧则牧、宜渔则渔，提高农业生产与资源环境匹配度；加大地下水超采、重金属污染等环境突出问题治理，等等。

问：据我了解，前两轮农业结构调整后，粮食生产都出现了不同程度的下滑。请问这次调整是如何看待粮食生产这个问题，对此进行了哪些部署？

答：上世纪80年代中期的农业结构调整使得粮食生产连续5年徘徊不前；上世纪90年代末的结构调整，由于对粮食生产有所放松，耕地面积和粮食播种面积持续减少，粮食产量连续下滑。总结和汲取前面两轮的经验教训，《意见》在第一部分开宗明义地强调“进一步调整优化农业结构绝不意味放松粮食生产”，必须跳出粮食生产与农业结构调整非此即彼的思维定势，把稳定粮食产量作为前提，把提升粮食产能作为根本，构筑稳固牢靠的国家粮食安全保障体系，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上，走出一条二者协调发展、相互促进的新路来，并提出了“确保谷物基本自给，口粮自给能力达到100%”、“稳定粮食产量和粮食产能，实现谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线和目标。同时，《意见》将发展粮食生产作为调整结构的重点任务之一，提出要以“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”为着力点，调整优化确保国家粮食安全的实现路径，并进行了详细的部署安排。总之，进一步调整优化农业结构决不是要放松粮食生产，而是要通过调整优化农业结构将饭碗端得越来越牢固。

问：我们注意到，在刚刚发布的2015年中央一号中提出要“加快发展草牧业”“促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”。《意见》对此也进行了更为详细的部署。请问作出这些部署主要出于什么样的考虑？下一步有什么具体措施？

答：发展牧草业，促进粮草兼顾、种养结合是优化调整农业结构的重要内容，对当前缓解粮食供需矛盾、满足消费结构升级要求具有重要意义。据《中国粮食发展报告》，2003—2012年，我国食用粮人均消费量由246公斤下降到204公斤，总量由6347亿斤减少到5532亿斤；饲用粮总量由2561亿斤增加到3977亿斤，增加1416亿斤，占粮食总消费比由26%提高到34%。今后，保障饲料粮有效供给仍然是解决粮食供求矛盾的难点。同时，随着我国人均GDP进入6000—10000美元区间，食物消费结构加快升级，对肉蛋奶等产品的生产提出了更高的要求。通过发展草食畜牧业，能更好地满足我国食物消费结构升级的需要。此外，发展草牧业，可以充分拓展南方草山草坡、冬闲田，以及农作物秸秆等农业资源，拓展食物来源。基于以上考虑，《意见》提出以“粮草兼顾、农牧结合、循环发展”为导向，调整优化种养结构，并进行了详细部署。

根据《意见》部署，下一步将重点做好三项工作：一是积极推进饲用粮生产。按照“以养定种”的要求，积极发展饲用玉米、青贮玉米等，发展苜蓿等优质牧草种植，进一步挖掘秸秆饲料化潜力，开展粮改饲和种养结合模式试点。二是拓展优质牧草发展空间。合理利用“四荒地”、退耕地、南方草山草坡和冬闲田，种植优质牧草，实施南方现代草地畜牧业推进行动，优化畜产品供给结构。三是加快发展循环农业，根据资源承载力和农业废弃物消纳半径，合理布局规模化养殖场，积极发展资源利用节约化、生产过程清洁化、废弃物利用资源化等生态循环农业模式。

问：为确保《意见》提出了目标任务顺利实现，有哪些保障措施。

答：为确保目标任务顺利实现，《意见》从强化政策扶持、强化基础设施建设、强化科技创新驱动、加快构建新型经营体系、加强组织领导等五个方面提出一系列的保障措施。其中，既有现有政策的完善整合，比如，“推动完善粮食最低收购价和临时收储政策，探索建立农产品目标价格制度”、“用好奶牛、肉牛、肉羊标准化规模养殖场建设资金”、“实施新一轮退耕还林还草工程”等；还有新政策的探索和创设，比如“探索建立粮食生产功能区”、“开展秸秆、畜禽粪便资源化利用和农用残膜回收区域性示范”、“探索开展粮豆轮作、粮肥轮作、退耕种草补贴试点”等。此外，还考虑充分调动各地农业系统积极性，提出各级农业部门要“科学制定规划和具体实施方案”、“争取地方政府支持和重视”。我们相信，通过各方面共同努力，《意见》所提出的目标任务一定能顺利实现。