推进土地开发整理工作的具体措施

杨卫东

(繁峙县国土资源局,山西忻州　034300)

推进土地开发整理工作的具体措施

杨卫东

(繁峙县国土资源局,山西忻州034300)

自从中央高层提出“加快推进土地整理速度,搞好未来10年的土地建设工作。”我国的土地开发整体工作的推进速度就在不断加快,经过多年的深耕细作,已经形成了一定规模,结构网络明确的良好局面,对于土地整理方面的资金投入也越来越趋于稳定,土地开发整理的工作效果也越来越凸现出来,特别是在补充以及保护耕地方面,起到了积极的推动作用,提高了农业生产的效率,优化了不同地区的农业运作结构,提升了农产品的附加值,改善了广大农民的生活条件,对维持社会稳定也起到了积极作用。但是,在肯定过去土地开发整体工作成绩的同时,对于过程中推进土地开发整体工作遇到的困难以及如何解决的具体措施,将在文章中进行详细阐述。

土地开发整理资源利用具体措施

目前国内的经济大环境仍处在高速发展阶段，工业用地、住宅用地在不断侵蚀农业土地。因此在这样的大环境下，中央国土资源部就面临着既要保发展又要守土地红线的双重压力。这样就给土地开发整体工作带来了更多挑战，但是挑战背后也是新的机遇，文章从实践出发，对土地开发整理工作进行深入的分析，并提出相关的具体措施。本文就土地整理开发工作进行了讨论，首先对国外土地开发情况进行了简单的介绍，接下来对我国土地开发工作中存在的问题进行了分析，主要提出了土地开发整理中宏观统筹能力有待提高、地方政府在土地开发整理方面的积极性有待提高、土地开发整理行业管理制度亟需健全，最后提出了相应的解决对策，分别从管理方式、运营方式和体制改革几个方面进行分析希望能够对我国土地开发工作的顺利开展起到积极作用。

1　国外土地开发整理的研究进展

“土地开发整理”的理念最早出现在欧洲，在1875年由巴伐利亚王朝的法律法规中出现，因为其简单易懂而又具有极强的实际可操作性，而迅速被世界上其他地区的国家所采纳，“土地开发整理”也成了世界上很多国家解决经济发展与土地开发问题平衡的一个主要方式。因为土地开发整理的理念是由国外最先提出，国外在这方面的应用和积累相比于国内，肯定更高。相关的研究成果，也更丰富，在土地开发整理、目标管理、设计规划、资金分配、权重管理、权利保障方面都有着国内不可比拟的经验和积累。例如:早在1775年，德国就颁布了第一部《土地开发整理法》。中国直到20年前才出现，且学术研究主要集中在如下5个层面:一是土地运作和整理;二是土地开发权的管理研究;三是土地开发整体工作过程中公众的参与效果;四是土地开发整体质量评估标准研究(该点目前国内仍在探索开发阶段，仍然没有一套符合国际标准的评价体系，四川省的土地整体机构虽然创造了“亩产制+距离评估”的混合模式，但是在权重评估阶段，仍然存在较大的误差，在实际操作中存在较大问题，无法大面积推广。)五是围绕土地开发整理的相关研究。有学者曾经从现代农业的角度提出，土地开发整理模式应该结合土地市场流转的实际情况进行调整，可在开发过程中借助土地整理理论以及系统构建模型、景观生态学理论，生物学理论、经济学理论等前沿的科学知识来指导土地开发整理工作的进行。并进行深入的探究;而在这方面，德国的经验最为成熟，德国主要依靠严谨的取样标准去测定不同阶段的土地价值，运用等值交换的理念在市场交易中实现土地开发整理信息的实时掌控，并应用到实际操作中，这方面值得我们进一步深入研究和学习。

2　国内土地开发整理工作过程中遇到的困难

2.1土地开发整理中宏观统筹能力有待提高

首先，土地开发整理工作的发展目标需要事先做好规划。10年来，中国土地开发整理工作的各项内容已经被纳入到法律保护范畴内，例如:《土地开发管理整理条例》的颁布，之后又增发《新形势下土地开发整理有关工作通知》，并在工作通知中提出四个关于土地开发整理的4项建议，并指定了多项关于加强土地开发整理的工作政策建议，主要都是围绕中央下放的土地开发整理的经费开展的，毕竟国内的土地面积巨大，而资金有限，这就考验管理部门的资源整合整理以及宏观统筹能力。对于土地开发整理行业的全面发展仍需要我们进行积极的探索，特别是要取得土地开发整理目标和社会经济发展阶段适应性之间的平衡，显得更加不易。土地开发整理的不同阶段区别不够明确，初级、中级、高级目标的资源分配不合理，土地开发整理的结构安排也有待进一步提高。且十余年来，社会各界人士对于土地开发整理的工作不够理解，甚至无法区分土地开发整理和农业综合开发的区别。另外，土地开发整理的工作模式设计工作需要相关人员进行进一步科学合理的规划。中央在重新梳理土地开发整理的经费分配之后，就已经开始着手筹建土地开发整理行业监督管理机构的建立了，从法律和政策两个角度来重新量化增发费用、耕地开垦费、征地拆迁补偿费、土地出让金等方面的费用支出问题，并从以上费用角度出发对行业进行全面的监管。对于说不清、道不明的问题一查到底。

2.2地方政府在土地开发整理方面的积极性有待提高

部分城市地区土地开发整理和农村地区的结合程度有待加强。部分地方政府的管理者因为种种原因对于土地开发整理工作的重要性认识仍然停留在形式工程层面，更有甚者认为土地开发整理工作是在制约一个地区的经济发展，因为土地开发整理工作之后的土地在原则上30年内不得转让出售，导致了地方政府在经济指标考核压力下而抵触土地开发整理工作，久而久之土地开发整理工作的开展就变得越来越困难。另外，全国半数的土地整理官方机构并没有稳定的经费来源，在分管的地方政府部门，也经常拖欠应该给予的相关费用。导致，大量的土地开发整理的基础工作需要员工深入到基层去完成，占用了工作人员大量的时间，让工作人员无暇顾及应做的主要工作。最后是新增的费用审批条件过于严格，且缺乏有效的激励制度，工作人员消极怠工，导致土地开发整理工作迟迟无法向前推进。

2.3土地开发整理行业管理制度亟需健全

因为国内土地开发整理发展时间较晚，制度以及结构还不够完善，国内大部分地区仍然没有设立专门的土地开发整理专业机构。同时，土地开发整理工作多由县一级的土地资源管理部门承担，截止到2013年6月份，国内各省份从事土地开发整理的专业工作人员仅为231人，根据各省份土地开发整理部门的经验，投资额度在600万以内的工程项目，需要配备至少一名的现场监督管理人员，每年国内所有省份土地开发整理费用投入在1000亿元左右，因此，按此推算国内应该从事土地整理机构方面的监督管理工作人员应该在两万人左右。显而易见，国内的土地开发整理任务仍然任重而道远。另外，土地开发整理工作的监督管理责任界定仍然不清晰。现阶段，土地开发整理项目的实施监督管理工作的主要内容仍然由国土资源部掌控，但是，在授权方面的问题，仍然存在很多界定不清晰的情况，很多情况下，有部分机构挂羊头卖狗肉，借用国土资源部的招牌去进行违法监管，以谋求不正当利益。项目承担的单位，在选择服务机构时候也无计可施。因此整顿混乱的土地开发整理监督市场是当务之急。

3　推进土地开发整理工作的具体措施

3.1做好规划,指导工作开展

首先，可以开展土地开发整理项目的战略研究工作，通过研究来找到坚守耕地红线和促进经济发展之间的平衡，通过这样的方式来促进土地开发整理的积极支撑作用，以此来提升土地整理工作在国土资源部以及国民经济中的地位，争取促进土地开发整理的战略能够上升到国家层面的战略，在目前的状态下，应该首先整合土地开发和经济发展的战略融合。其次，开展土地开发整理行业的战略发展研究工作。应该从土地开发整理、工作指导、内容拓展、监督管理、分类定级、国际交流、品牌管理等方面进行多层级多角度的考虑，为整个土地开发整理行业的发展确定方向。推动土地开发整理制度以及结构的转变，通过一系列的改革来确定土地开发整理工作在各地区日常工作中的主导地位，占领整个经济发展过程中的制高点。最后加强土地开发整理规划工作的日常维护监督以及制定好后期的执行过程中的土地开发整理制度，提高土地开发整理工作的连贯性以及权威性。发挥土地规划的引导作用和宏观调控作用，且在分解目标的过程中应该注重每年国土资源部下发的计划任务量，根据国土资源部的任务和工作指导内容，开展全年的工作目标，以此增强监督的刚性约束力。争取做好全年的统筹的开发整理工作，最大限度的增强宏观调控的力度。

3.2改进土地管理运营模式,引导行业良性发展

首先在土地开发整理过程中，应该注重土地开发资源资金的投入和产出比，并建立对应的数学模型，来确定资金投入、新增耕地面积与基础设备建设数量以及土地质量等级的评估等问题的解决办法。以评估的结果来确定“年度新增费用的分配内容以及建设用地规划目标。”其次，应该抓好各类资金的使用分配问题，确保资金能够被使用到最需要的地方，根据研究战略来确定专项的分配资金管理、使用、评估。切实的改善土地开发整理项目的安排方式，让土地开发整理能够结合不同地域的不同情况来进行适当的调整。能够最大限度的发挥土地开发整理资金在交通、水利、通讯等方面的资金投入效果，同时推进一个土地开发整理项目在某一区域内的项目建设工作。大力清查建设用地的使用情况，尽快制定出符合当地土地开发整理的运营管理模式，并扩大社会各界的参与度。结合国内城乡结合发展建设的经验来治理农村土地的种种问题，大力推广建设用地开发使用，必要时可将建设用地与土地收购项目放在一起进行同步管理。

3.3推进土地开发的体制改革,明确监督管理责任

确定土地开发整理过程中的行政管理责任与监督的区别。明确各级土地管理部门的行政职责以及土地整理机构的监督责任。建立符合监管机构制度以及财政要求的对接机制。避免土地开发整理过程中出现多个监管机构，干扰正常的工作进度。同时，还应该明确土地开发整理过程中管理责任，解决土地整理机构在评估、落实编制、经费分配等方面的问题。确保土地整理机构的工作经费时刻受到监管，是公开透明的。另外，确保监管责任，监督土地开发整理过程中各项服务是否到位问题。加强对于土地开发整理项目推进进度、工程质量、资金规范管理、权属调整等方面的核心任务的监督工作。

3.4加强权属管理

制定有效的土地开发整理权属管理政策法规。解决土地开发整理过程中因法律缺失而形成的监管漏洞。完善《物权法》以及《土地承包责任法》的相关内容，防止部分地区的工作人员利用权属管理的相关政策来规避土地开发整理的部分责任。其次，大力推进土地开发整理工作过程中的权属完善工作，提高土地规划的集中度、优化网络结构、改善土地质量。为现代农业生产、产业发展、土地利用提供良好的物质基础保障。

3.5加强战略布局的理论研究,夯实基础

土地开发整理工作需要大量的高素质人才，因此国家应该有选择性的在部分高校设置土地开发整理专业课程。充分利用高校培养人才的优势，为国家土地开发整理工作储备更多的专业人才，另外，应该由国家教育部门牵头，在部分高校设置专门的土地开发整理研究项目和课题。吸引更多的专业人士对土地开发整理工作进行理论完善和策略研究。同时，注意将高校研究转化的成果进行记录、分类、和整理，并装订汇总成册，让今后的土地开发整理工作人员能够有经验可循，节约时间成本，在土地开发整理理论研究方面，缩小与发达国家的差距，争取迎头赶上。

4　结语

综上所述，土地开发整理工作的主要内容就是在一定范围内进行土地产权的梳理和基础设施建设的监督工作，希望通过科学的管理方式来达到改善该区域生活条件的目的。切实提高当地人民的生活水平，维护当地资源和环境之间的一个相对平衡。土地开发整理工作是一项综合性、整体性极强的规划管理工作。在开发整理过程中所涉及到的种种问题，都会直接关系到国家以及当地农民的根本利益，在开发整理的过程中一定要慎之又慎，决不能简单行事。相关工作人员应该拿出相当的耐心和责任心，将土地开发整理过程中的各项工作落实到实处。争取让社会不同的阶层都能够得到一个满意的答案，保证土地开发整理工作的顺利开展和执行。

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杨卫东(1982—),男,山西繁峙人,本科,毕业于兰州大学,助理工程师,研究方向:土地整理开发。