公司治理中的公共信任分析

罗栋梁

[内容摘要]由于现代公司治理逐渐进入公共生活领域，而且公司治理的发展过程就是公共信任的逐渐形成过程，因此，现代公司治理在于提供公共信任。公司治理的内部治理为公共信任提供了基础，外部治理为公共信任提供了保障。公司治理中公共信任的供给不同于政府的公共信任，具有如盈利性、复合性、长效性、仿效性和易监管性等特征。现有的研究能够证实公司治理的公共信任特征。我们用公司治理的公共信任理论去解释各国公司治理模式的不同，以及FBI为何先于股东的诉讼而发起对公司的调查，结论是公司治理提供公共信任时必须强化政府的作用。

[关键词]公司治理；公共信任；政府

一、引言

在现代公司治理中，存在着两个现象：（1）各国的公司治理模式不一致；（2）美国政府往往在公司股东起诉公司前发起对公司的调查。为什么呢？要解释这两个现象就涉及两个问题。

第一个问题，公司治理本身的目标是什么呢？关于公司治理的内涵，学者们进行了大量的研究。他们认为，公司治理是一种关系、手段或者制度安排，以实现各方制衡，或者实现所有者的主导，或者实现相关利益者的利益保护，或者实现市场竞争等。学者们的研究丰富了我国公司治理的研究基础，但在我们看来，学者们仅仅分析了人们希望中的公司治理。然而，不管是从公司内部治理还是从公司外部治理来看，公司治理本身并不具有强制性，公司治理的这些目标不能自动实现，必须依靠国家法律等强制力量才能实现。因此，这些目标并不能成为公司治理本身的目标。那么，公司治理本身的目标是什么呢？

第二个问题，政府在公司治理中的作用如何？学者们认为，政府的行为是“扶持之手”、“自由之手”或者“掠夺之手”，其中，掠夺之手才是政府行为的正确选择。由于政府“掠夺之手”的存在，因此，股权分散是没有效率的。然而，20世纪以来，在股权极其分散的美国，政府特别是美国联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）对公司的调查却时有发生，而且FBI的调查都先于公司股东对公司的起诉，从而创造了迄今为止最为高效的投资者保护环境以及最好的公司业绩。可以看出，政府在公司治理中的作用还有待进一步分析。

我们认为，这两个问题的结合点是公共信任。公司治理的公共信任分析能够解决这两个问题，并能解释上述两种现象。我们认为，如同政府一样，公司治理的目标在于提供公共信任，但公司治理提供的公共信任与政府提供的公共信任不同。而政府在公司治理中的作用在于监督和协助公司提供公共信任。

学者们已经研究了政府在公司治理中的作用，但是没有明确政府的作用是什么？如La Porta et al通过大量研究揭示了政府法律环境对公司治理的重要影响。Shleifer和Wishny指出成功的公司治理体系依赖于投资者法律保护。Stulz依据政府掠夺假说，提出孪生代理问题（twin agency problems），重新解释了股权结构。国内的学者研究了政府在公司治理变迁中的作用，政府介入国有企业的公司治理后对企业的影响等。

另外一些学者们研究了公共信任对公司的影响，如公众信任关系的形成机理、“公共信任”如何影响企业的经营行为等，严清华、高璇认为除政府外，企业等也可以提供公共信任。但是，他们没有讨论为什么企业能够提供公共信任，以及如何提供公共信任。

一、相关概念

“公共信任”概念最早可以追溯到德国学者Simmel提出的“普遍的信任”。起初，学者们对“公共信任”和“信任”不加区分。后来，学者们普遍认为公共信任是信任的最高形式，并认为公共信任也可以被称为公共信用、社会信任、非私人信任、系统信任、基于制度的信任、一般信任、普遍信任等。

Zucker将信任区分为三种渐近的类型，即特征型信任（charactristics-based trust）、过程型信任（process-based trust）和制度型信任（institutionally-basedtrust）。其中，源于制度的信任就是在一定制度和规则下形成的公共信任形式。类似的，严清华和高璇将信任的发展划分为关系信任、契约信任、公共信任三个阶段，并认为公共信任本质上是由公共生活领域中特定主体（如政府、企业、民间组织、有影响力的个人等）以履行不完全契约或隐形契约方式而向泛利益相关者提供的一种特殊的公共产品。曲蓉将“公共信任”细化为四个层次，即对社会成员的一般信任、对各种社会角色的信任、对社会制度及其运行机制的信任，以及对民主社会的一般价值的信任等。

可以看出，公共信任是在一定的制度背景下，公共生活领域中特定主体（如政府、企业、民间组织、有影响力的个人等）在与作为泛利益相关群体的公众，通过不完全契约或者隐形契约进行交往或交易过程中，获得公众信任，建立公共信誉的意愿、行为和绩效。

二、公司治理能够提供公共信任的原因

（一）现代公司治理逐渐进入公共生活领域

在公司制企业发展的早期，公司只有少数的个人股东。但是，伴随着公司规模的扩大，公司在社会范围内募集资本，向全社会发行股票，大量公司的股票分散在社会公众手中。即便是近年来机构投资者的迅速发展并大量持股，但机构投资者仍然实行分散投资，投资于单个公司特别是大公司的比重并不高，也没有改变分散投资的现实，因此，许多公司往往有成千上万个股东，即股东大众化。另外，按照利益相关者理论，对公司的出资不仅来自于股东的财务资本投资，而且来自于公司的雇员、供应商、债权人和客户等其他利益相关者也提供的一种特殊的人力投资。因此，包括股东在内的所有利益相关者都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，同时也分担了企业的一定经营风险，或为企业的经营活动付出了代价。因此，企业的经营决策必须要考虑众多不确定利益相关者的利益或接受他们的约束。可以看出，公司治理涉及普遍性问题和大众性利益。

而在彭定光看来，凡涉及普遍性问题和大众性利益的均是公共生活领域。公共生活领域是一定社会共同体的人们为了该共同体的生存发展而进行的处理其公共事务的共同活动，包括政府官员们进行官方活动的领域和非政府部门进行活动的领域。也就是说，公共生活领域的实质就是一定社会共同体的生存发展。有资格进行这种共同活动的主体并非只有个人、国家或者政府，还有其他社会组织。因此，公共生活领域是介于私人生活领域与国家之间的领域，是一个由私人集合而成的公众领域。现代公司治理必须考虑除股东外的其他利益相关者的利益，涉及普遍性问题和大众性利益，是为公司利益相关者的生存和发展而进行的共同活动，因此，公司治理逐渐进入公共生活领域。

（二）公司治理的发展过程是公共信任逐步形成的过程

Luhmann认为，从历史上看，信任采取了许多不同的形式，古代社会系统所具有的特征不同于文明社会系统所具有的特征。也就是说，现代公司治理中的信任发展成为公共信任是一个渐近的过程，它伴随着公司治理的发展而逐渐发展。

在企业发展初期，人类的生产活动基本上是家庭作坊，即业主制企业。此时，企业的剩余索取权和最终决策权是业主本人，其投资和融资也受到业主个人是否更趋向于现期消费的限制。因此，业主制企业的市场价值紧紧依赖于业主本人的人力资本，其外部融资和对外交往只能依靠个人特征，如亲缘关系、血缘关系或者地缘关系等一些特殊人际联系。这种公司治理下的信任关系是发生在特殊人际联系下的信任关系，即关系信任。这种信任关系只在有限的社会关系中起作用，其范围非常狭小。

机器的大规模使用使得家庭作坊生产逐步让位于工厂生产，销售从生产中分离出来。专业化分工使得生产效率大幅度提高，市场范围也迅速扩大，合伙制企业应运而生。合伙制（Partnership）是指两个或两个以上的出资人共同投资并分享剩余、共同监督和管理的企业制度。虽然在基本特征上合伙制企业与业主制企业无本质区别，但是合伙制企业通过一定的契约汇集了几个人的资源，减轻了业主制企业所面临的财务约束，获得某些规模上的优势，降低了风险的成本。同时，由于市场范围的迅速扩大，人们逐步摆脱了熟人社会的限制，大量的重复交易使得契约得以出现，从而建立起由法律强制力保证实施的信任关系，即契约信任。契约信任为陌生人之间的社会经济交往搭建起信任的桥梁，扩大了信任关系的作用半径，使得信任形式走向规范化和正式化。但契约信任的作用范围仅存在于契约交往的特定对象之中，无法涉足不完备契约之外的领域，其作用范围也大大受限。

企业的发展经历了漫长的家庭作坊生产时期和工厂生产时期，到14～15世纪才出现现代企业——公司制企业的雏形。在公司制企业中，以借贷食利为主的资本家从职能资本家中分离出来，所有权与经营权相分离。所有权与经营权的分离，一方面突破了业主制企业和合伙制企业的无限责任，降低了风险；另一方面公司制企业以“法人”形态独立于股东而存在，股票的自由转让不会影响到企业的存在，解除了合伙制企业散伙问题对企业的限制，使企业能够持续经营下去。这为大规模的社会筹资提供了可能，同时，众多零星的小额资本也愿意加入经济活动的行列。因此，公司制企业形成的是企业经营者这一特定主体与股东、债权人、顾客、个人等广大非特定主体的关系，既摆脱了熟人社会的限制，又克服了契约交往对象的局限（即范围涉及潜在的股东和债权人等利益相关者），即公共信任。它是信任形式进一步演进和升华的产物。

可以看出，现代公司治理的公共信任是随着企业的发展，随着关系信任和契约信任的历史渊源关系，一脉相承发展而来。现代公司治理的公共信任实现了信任交易点对面的辐射，是一种覆盖范围更广的信任关系。

三、公司治理如何提供公共信任

现代公司治理提供的公共信任既不同于发生在熟人圈子的关系信任，也不同于发生在市场经济条件下的契约信任，它是发生在公共生活领域的一种信任形式。那么，现代公司治理如何提供公共信任的呢？

李维安将公司治理分为内部治理和外部治理。内部治理是《公司法》所确认的一种正式的制度安排，构成公司治理的基础，主要是指股东（会）、董事（会）、监事（会）和经理之间的博弈均衡安排及其路径；公司的外部治理主要是指外在市场的倒逼机制，市场的竞争压迫公司要有适应市场压力的治理制度安排，主要包括资本市场、产品市场、劳动力市场、国家法律和社会舆论等。因此，内部治理是公共信任的基础，外部治理是公共信任的保障。

（一）内部治理是公共信任的基础

科斯认为，市场和企业是两种可相互替代的资源配置手段，而企业是一系列契约的有机组合。在企业中，有与所有权利益相关者（如投资者、董事会成员、经理人员等持有公司股票、债券等的一类人）的契约，有与经济依赖性利益相关者（如员工、内部服务机构、雇员、消费者、供应商、竞争者、地方社区、管理结构等与公司有经济往来的相关群体）的契约。公司内部治理就是在《公司法》的框架下，依靠法律等强制力量保证这些契约得以实施，从而建立起公共信任的基础。

另外，公司治理能够依靠自我约束供给公共信任。在内部治理中，股东（大）会是公司的最高权力机构，由全体股东组成，对公司重大事项进行决策。股东（大）会是股东作为企业财产的所有者，对企业行使财产管理权的组织，体现股东意志，但它并不具体和直接介入企业生产经营管理，既不对外代表企业与任何单位发生关系，也不对内执行具体业务，本身不能成为企业法定代表人。董事会是依照有关法律、行政法规和政策规定，按公司或企业章程设立并由全体股东选举的董事组织，负责执行股东会决议的常设机构。董事会对内掌管公司事务、对外代表公司。监事会是为了保证公司正常有序有规则地进行经营，保证公司决策正确和领导层正确执行公务，防止滥用职权、危及公司和股东（以及第三人）的利益，在股东大会领导下，与董事会并列，独立地对董事会、总经理、高级职员及整个公司管理行使监督的内部常设组织。可以看出，这些内部治理安排能够体现股东（会）、董事（会）、监事（会）和经理之间的博弈均衡及其路径，达到一种理性自律，以自我实现，即使公共信任的供给主体——公司治理在没有任何第三方监督介入的条件下完全能够依靠自我约束供给公共信任。

（二）外部治理是公共信任的保障

在外部治理中，资本市场将股东（潜在股东）、债权人与公司连接起来；劳动力市场和产品市场将经营者、雇员和顾客与公司联系起来；政府对市场的部分替代也构成公司的外部治理。在外部治理中，面对的是社会公众，即公司的社会利益相关者。由于社会利益相关者具有非定向性和客观性，牵连主体多、影响对象广，因此，没有好的外部治理，造成公共信任的缺失，其破坏力和修复难度远大于契约信任，有时甚至是无法估算和衡量的。可以说，外部治理是公共信任的保障。

在外部治理中，始终保持着竞争市场等压力。股东在股票市场上“用脚投票”、消费者在产品市场自由选择等迫使公司保持自己在资本市场和产品市场上的吸引力；劳动力市场竞争则迫使在职的经营者和员工减少逆向选择、道德风险等机会主义行为；国家法律则规定了公司赖以活动的基本框架，社会舆论作为非正式的压力机制也可以将公司推向辉煌或者死亡。外部治理的压力，迫使企业自愿或者主动提供公共信任，即公共信任提供的理性依从。如Fama发现，即使没有企业内部的激励，经理们迫于外部市场压力也会同样努力工作，以建立信任。

四、公司治理公共信任的供给特性

公共信任具有非定向性、非验证性和不可交流性，以及系统性、层次性、模糊性、压力性和脆弱性等特点，但在公共信任的供给主体中，公司作为盈利组织，不同于其他公共信任的供给主体（如政府、民间组织、有影响力的个人等）。因此，公司治理公共信任具有以下供给特性：

1 供给主体的盈利性。虽然现代公司治理也提供公共信任，但是不同于政府等公共部门。政府等公共部门不以营利为目的，而现代公司则是盈利组织，因此，公司治理公共信任的供给主体具有盈利性。

2 供给过程的复合性。如前所述，公司治理公共信任的供给过程不仅受到公司内部股东会、董事会、监事会和经理的制约和影响，而且公司外部如资本市场、产品市场、劳动力市场等外在市场、作为市场部分替代的政府，以及社会舆论等都会影响到公共信任的供给。因此，公司治理公共信任的供给过程具有复合性。

3 供给绩效的长效性。公共信任的供给绩效取决于公众的认可度、信任度与信赖度。如前所述，公共信任的缺失会造成极大的危害和影响，因此，公司治理会自愿、主动甚至是义务提供公共信任，从而获得信誉资产，为公司带来长远收益。公司获得的信誉资产越大，越有可能在后期以实际直接收益形式为公司带来好处。

4 供给方式的仿效性。虽然公共信任的供给与否是提供者的单方面行为，但由于市场力量等外部治理的影响和监督，可以监督潜在交易者的不诚实行为，并记录和传递交易者失范的信息，从而使类似的交易走出“囚徒困境”而实现合作博弈，避免了不诚实的行为，因此，会促使其他公司纷纷效仿。

5 供给的易监管性。公共信任是一种公共资源，不是消耗性资源，它会在无需支付更多成本的情况下被广泛使用和反复利用。公司是公共规则的遵循者，对公司治理公共信任的维持和保护有硬性约束机制的监督管理，不容易形成“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产、所有人都可以自由得到的财富就得不到任何人的珍惜”这样一种“集体行动困境”。

正是由于公司治理公共信任具有上述供给特点，因此，需要加强政府对公司治理公共信任的供给影响。一方面，公司治理提供公共信任是一个自愿的过程，需要政府加以监管；另一方面，政府不仅是公共信任的提供者，而且是公共规则的制定者和维护者，而现代公司则是公共规则的遵循者。因此，公司治理提供的公共信任需要政府等强制力量作为后盾。

五、公司治理中的公共信任运用

（一）各国公司治理模式不相同的原因

为什么各国的公司治理模式各不相同，即便是西方发达国家的公司治理模式也不尽一致？目前，世界各国的公司治理模式概括起来主要有三种，即亚洲的家族式治理模式、日本和德国式的内部治理模式，以及英国和美国式的外部治理模式。不难发现，即便是发达的资本主义国家如日本、德国、英国和美国，其公司治理模式都不一致。按照公司治理的公共信任观点，虽然都是发达国家，但由于各国的法律法规、意识形态、道德伦理和习俗惯例等不同，公司建立公共信任的基础不同，保障公共信任的机制也不同，因此，各国的公司治理模式不同。

日本和德国都是单一的民族国家，其价值观和道德观简单明确，社会的等级结构严明，使这两个社会易于组织，且社会运转的成本较低。在公司中，股权相对集中且主要由产业法人股东持有，而银行也是公司的股东。美国是由英国的殖民地发展而来的，英国是美国的文化宗主国。基于相同的文化背景，英、美国家的股权极其分散，银行不能持有公司股份，也不允许代理小股东行使股东权利。不仅如此，英、美两国在习俗管理、行为模式、伦理道德、社会规范、乡规民约、民间组织、行业协会、慈善机构等都具有相似之处。因此，公共信任的基础各不相同。

另外，德国和日本都是大陆法系（又称成文法系）国家，而英国和美国同属普通法系（又称英美法系）国家。从法律渊源传统来看，大陆法系具有制定法的传统，制定法为其主要法律渊源，判例一般不被作为正式法律渊源（除行政案件外），对法院审判无约束力；而英美法系具有判例传统，判例法为其正式法律渊源，即上级法院的判例对下级法院在审理类似案件时有约束力。公共信任的保障也不同。

可以看出，各国公司治理的差异虽然不同，但是它们都是在各自的环境下，为了保证公共信任的实现而采取的不同措施。因此，各国的公司治理模式不同，即便是西方发达国家也没有完全相同的公司治理模式。

（二）FBI先于股东的诉讼而对公司发起调查的原因

20世纪以来，美国政府特别是司法局、FBI对公司的调查时有发生，而且其调查都先于公司股东对公司的起诉。如2012年5月15日，FBI确认已经启动调查摩根大通损失20亿美元的交易，以确定整个交易过程中是否涉及欺诈等违法犯罪行为，个人或者组织是否从中非法获利。在此之前的4月，监管部门就已经注意摩根大通高级管理层。FBI的介入提升了政府对此事件关注度的级别。在同一天的摩根大通年度大会上，摩根大通管理层虽然得到股东们的普遍支持，但2012年5月16日摩根大通还是收到来自加州股东JamES Baker和代表普通股股东的Saratoga Advantage Trust就交易损失发起的两项独立股东诉讼。类似的事件在美国时有发生。在金融危机期间，FBI就曾介入对金融机构的调查。2008年9月，FBI调查过房利美、房地美、雷曼兄弟、美国国际集团（MG）及其高层管理人员是否存在抵押贷款欺诈行为，旨在确定这些金融机构中是否有人应为提供错误信息而负责。

可以看出，美国政府为了维护公司的公共信任付出了艰苦努力。因为公共信任是一种层次更高、涉及面更广、影响力更大、更具有社会价值的信任，也是一种更为稀缺、供给和保护难度更大的信任。也正是这样，美国创造了迄今为止最为高效的投资者保护环境，维护了公众利益。因此，各国公司治理好坏的根本原因在于政府在公司治理中的作用，在于能否监督和协助公司治理实现公共信任。

六、结论

本文分析了公司治理为什么能够提供公共信任，以及公司治理如何提供公共信任等问题。由于现代公司的快速发展，现代公司治理已经了无声息的进入公共生活领域，而且公司治理的发展过程也正是公共信任的逐渐形成过程，因此，现代企业的公司治理能够提供公共信任。在公司治理中，董事会、监事会、股东大会等内部治理是公司治理提供公共信任的基础，资本市场、产品市场、劳动力市场等外部治理则是公司治理提供公共信任的保障。

虽然公共信任具有非定向性、非验证性和不可交流性，以及系统性、层次性、模糊性、压力性和脆弱性等特点，但由于公司是盈利组织，公司治理中公共信任的供给不同于政府等公共部门提供的公共信任，从而形成了具有公司治理特征的公共信任供给，如盈利性、复合性、长效性、仿效性和易监管性等。另外，我们用公司治理的公共信任理论去解释各国公司治理模式的不同，以及FBI为何先于股东的诉讼而发起对公司的调查。我们认为，为了实现公司治理的公共信任，必须加强政府在公司治理中的作用。我们的启示是，我国公司治理应该加强公共信任的建设，特别需要强化政府的作用。

责任编辑：张友树