多元视角下的公共政策利益冲突分析

王志强（上海师范大学法政学院，上海　徐汇　200234）

多元视角下的公共政策利益冲突分析

王志强
（上海师范大学法政学院，上海徐汇200234）

公共政策从本质上来讲是政府对社会价值所做的权威性分配。随着经济社会的发展，在涉及利益和价值的分配过程中，人们产生了多样化的利益需求，进而形成了利益差别，这种利益差别如果不加以协调将有可能导致利益冲突。因此要不断完善政策利益表达机制、政策利益整合机制和政策执行监督机制。三种机制相互衔接、构成整体，在协调利益冲突的基础上增进公共利益，最终达到公共政的预期目标。

公共政策;利益冲突;原因;对策

1　利益与公共政策

丁煌认为利益是客体对主体的存在和发展的一种肯定性关系，是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统一，这种统一表现为现实的社会关系。利益主观上表现为主体需要的满足，客观上表现为主体对所需稀缺资源的占有，利益的大小取决于主体需要的满足程度或主体对所需稀缺资源的占有程度。[1]利益关系是所有社会关系中最为基础的关系，政府存在的目的，就是对社会的各种利益进行有效分配，而制定公共政策是其主要手段。

对于公共政策的定义学界并没绝对一致的概念，国内外研究者由于研究目的和角度的不同而对公共政策有多种解释，但是其中最基本理解就是公共政策的“价值分配”功能。①美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是政府对全社会的价值作权威性的分配，认为一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。[2](P123)陈庆云认为公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[3](P9)

以上定义有所不同但有基本共识，这正说明公共政策的功能就是分配，分配的对象是价值，这些价值不仅包括物质方面的利益，而且包括其他非物质性的利益。而且由于政策分配利益的分配过程是面向社会整体，所以如何确定分配的对象和价值量，不仅体现政府的治理能力，而且关系到社会的公平观。要使公共政策分配的行为和结果具有权威性，就必须理顺利益关系、协调利益冲突。

2　不同视角下的利益冲突问题

公共政策过程是各种利益集团把自己的利益要求输入到政策制定系统中、由政策主体对复杂的社会利益关系进行调整的基础上最终实现公共利益最大化的过程。但由于不同个体对利益的需求是有差异的，不同个体满足自己需要的能力也存在明显差异，由此就产生了利益差别。利益差别是产生利益冲突或矛盾的直接原因。处于一定社会关系中的不同个人与群体，在相互交往的过程中，难免会由于这种差别产生分歧、争论甚至是对抗，由此形成冲突。利益冲突就是利益相关者因为对稀缺资源的争夺而导致的矛盾状态。

2.1政策阶段的角度

从政策运行的不同阶段②来看。首先政策制定过程是利益冲突集中体现的领域，在这一阶段，各种政策利益相关者或者群体纷纷表达自己的利益诉求，这些诉求具有不同的利益内容和指向，因而极有可能因为资源的有限性和稀缺性而呆滞竞争性的利益冲突；其次从政策执行过程来看，政策执行是观念性的政策文件转化为实际的必经阶段，由于具体的政策往往涉及特定的政策目标群体，在执行中政策执行主体和政策目标群体对具体政策所涉及的利益产生不同的看法，而且不同的执行主体间的冲突也时常发生，由此形成了政策执行中的冲突；再次从政策评估阶段来看，政策评估是对政策执行效果进行的定性或定量的衡量，评估结果与评估对象密切相关，因此在这一过程中出现的是评估主体和被评估主体的一定的目标差异而导致的冲突。

收稿日期:2015-05-27

作者简介：王志强（1990-），男，山西长治人，上海师范大学法政学院行政管理专业硕士研究生。

2.2利益层次的角度

利益的层次划分主要借鉴全永波的观点，把整个社会的利益层次划分为当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益。[4]个人利益、群体利益是公共政策所要实现的利益，社会利益是整个社会集合体现存的各种利益中符合最广泛群众的利益，而在实现利益过程中所形成的制度化的解决途径，在长期实践中形成了具有一种独立的价值追求，即制度本身也具有一定的利益属性，并需要维护。全永波认为不同层次的利益需要不同程度的保障措施，一般而言，社会利益应当获得优先保护，因为社会利益是三种利益中最为基础性的利益。也指出虽然社会公共利益应受到优先保护，但并不意味个体利益在任何情况下都要无条件地让步，只有在较为特殊的情况下才能让步，而且必须要有救济机制。再次我们注意到不同层次的利益虽层次不同但同时存在。如处理不善，个人和群体的利益很容易被以维护社会利益名义的行为被侵害。

2.3利益形态的角度

西方利益集团理论，认为公共政策的制定某种程度上是各种特殊利益集团在激烈的利益竞争和相互讨价还价中形成的。各种利益集团通过各种途径传播并扩大自己的利益诉求。刘晓燕指出了政策执行过程中公共利益、集团利益与公民个人利益三者之间的冲突，包括公共利益与集团利益的矛盾与冲突，公共利益与公民个人利益的矛盾与冲突。但是并没提及集团利益与个人利益之间的利益关系。当前随着对市场认识的进一步深化，市场的决定性作用体现在各个方面，社会各个阶层、群体都希望通过自己的努力，在目前更加注重市场作用的相对宽松的环境下实现自身利益的最大化。当前随着公民意识的逐渐觉醒，公民社会也在不断的成长，虽然这个过程相对缓慢，但是越来越多的个人通过联合的方式结成社会组织来表达自己的利益诉求。不同的利益群体或个人都试图努力运用各种手段来影响政府决策，以实现对竞争性资源的占有。[5]

2.4政府与社会的角度

现在人们已经非常明显地发现，在市场经济条件下，政府也是多元利益主体之一。在公共政策过程中，作为社会利益代表的各级政府，除了全社会的利益之外，也有自身的利益，也要寻求自身利益的最大化。从一定程度上来讲，政府也是社会组织的一种，是所有社会组织中最特别的组织，其工作人员利益常常要依靠政府来实现。所以制定何种政策，作为政府来讲，也会优先考虑那些符合自身利益的方面。在此，政府与社会的利益冲突主要表现为两个方面，一是公共政策非公共化所引发的利益冲突，二是地方政府的利益选择困境所引发的利益冲突。[6]长期以来，政府以实现公共利益为依据对市场与社会进行了广泛调节和干预、一些公共政策在执行过程中逐渐偏离甚至超出了政策预期，一定程度上积累了更多问题并造成了资源浪费，出现了公共政策非公共化的现象。从中央和地方的互动来看，中央政策并不总是与地方利益一致，有时甚至相互冲突。有些地方政府从自身利益出发，以因地制宜为借口选择性的执行或部分地执行中央或上级的政策，使得着眼于全局的中央政策得不到执行，长远来看不利于社会公共利益。

3　利益冲突产生的原因分析

正如上文所述，随着经济社会的发展，社会主体的多元化需求诱发了利益多元化，在利益多元化基础上产生了利益差别，这种利益差别如果不加以协调将有可能导致利益冲突。利益关系是公共政策调整的主要对象。政府政策的变迁常常与利益关系的变化联系在一起。从根本上来讲，利益关系作为公共政策主要的调整对象，其利益主体诉求的多样性和多元主体间关系的不稳定性是产生公共政策利益冲突的根本原因。而这种利益诉求的差别并不能用简单的强制性分配来实现，所以利益冲突是政策冲突的基本形式。

3.1政策利益冲突的原因分析

从政策阶段角度来讲，政策执行中的冲突直接关系到政策目标的实现问题。利益冲突的原因一是出于政策本身的问题，即政策本身不够合理进而影响了政策执行结果，损害了相关群体的利益；二是政策执行主体的执行方法和程序不当导致政策与政策目标群体的利益冲突；三是信息不畅、政策宣传不到位，政策目标群体理解有偏差，导致政策认同程度低，影响了政策执行。从利益层次的角度来讲，不同层次的利益在某些领域的交叉是利益冲突产生的重要原因。因为这种交叉的存在使得某些利益可以借由合法的理由而上升一个层次，比如在房屋拆迁领域，某些地方政府的政策常常打着维护公共利益的旗号，合法的侵犯公民的权利，所以这种各个利益层次的界定或者划分不清是导致一些特殊利益冲突的根源。从利益形态的角度来讲，主体在各自追去不同的利益过程中的利益差别或者利益的竞争性是利益冲突产生的原因。正是因为社会资源的有限性和某些特殊利益指向的重合性，导致各利益主体都试图通过向政府施加压力而达到自己的目标，有竞争就会有冲突。尤其是当各利益主体具有完全不同的价值追求时利益冲突会更加激烈。从政府与社会的角度来讲，政府职能定位和监督不到位是主要原因。主要体现在政府对市场过度干预，公职人员通过公共政策谋取私利，地方政府在地方保护主义的思想下对中央政策的选择性执行。这些很大程度上暴露了政府职能定位的不明确和执行中的监督问题：职能定位不明确导致政府和市场关系的长期扭曲，监督不力导致政策的执行没有达到预期的目标，这两者共同损害了社会公共利益。

3.2正确认识利益冲突

我们要解决冲突并不是彻底杜绝冲突的出现，而是解决那些有可能导致破坏性结果的冲突，从这些不同的角度我们都可以找到一定的解决方法，但是正是由于利益冲突问题如此复杂，所以我们更要仔细分析利益冲突的原因，只有这样才能对症下药。

通过以上我们可以发现，从不同的角度，利益冲突有不同的表现。谈到利益冲突我们不能单纯以一种消极的眼光来看待，因为利益冲突既有其消极效应也有一定的积极效应。[7]第一，政策冲突的存在使得政策中的潜在缺陷和矛盾及时显现出来，有利于在政策执行前对政策进行完善，避免更大的政策问题的产生。第二，政策冲突是政策创新的动力之一。政策冲突的发生可能是由于现存政策本身的滞后性。而社会现实及其社会利益关系不断地处于变化之中，新情况的出现，常常对地方政府或中央政府的公共政策提出新的要求，政策系统也必须对此做出及时、有效的回应。基于我国在探索国家治理的过程中的地方分权的政策试验的特点，在地方政府的回应过程中闪现着政策创新的可能。第三，政策冲突的存在有利于增强政策系统的回应性。随着社会需求的多元化，政府决策的低效遭到指责，如何及时回应社会的诉求成为政策系统考虑的重要问题。而政策冲突的动态存在，使得政策系统在回应公民和社会诉求方面更加具有灵敏性，此时，政策冲突作为政策系统的活力性因素而存在。

4　利益冲突的协调机制

正如上文所述，由于利益本身的普遍性和特殊性，利益冲突是不可避免的，因此我们对利益问题的解决办法的指导原则就是对利益的协调。利益协调主要强调的是要在一定时期内、特定领域或范围内实现利益的动态平衡。这里我们从利益表达、利益整合、政策执行监督方面来探讨实现利益协调的可能性。划分三种机制的逻辑是：群体中的个人在维护自己的利益时，首先要表达自己的利益诉求，然后再协调利益的差别，最终形成一个契约，大家对此遵照执行，如有违反契约的行为要及时进行纠正。

首先，要健全利益表达机制。利益表达权是利益实现的基础，只有利益相关群体都把自己的利益偏好表达出来，在决策时才有可做决策的依据，如果没有自由的利益表达权，维护群体利益只能停留在言语上。同时要拓宽利益表达渠道。允许人民群众或利益相关群体通过多种渠道表达自己的声音，创造条件为利益群体提供制度化的渠道。在政策执行阶段要加强权利保障。权利保障是一种对公民利益遭受侵害后的保护和修复机制，可以促使相关利益群体能够充分表达自己的利益诉求，维护自己的利益。从政策阶段的角度看，利益表达机制要贯彻在政策制定和执行的不同阶段，尤其在政策制定阶段和政策评估阶段都要明确利益表达权；从利益层次的角度看，不论是当事人的具体利益还是群体利益，都要保障其利益表达权，同时也要为制度利益和社会公共利益留出实现的空间；从利益形态的角度看，公共利益、集团利益和个人利益，由于可利用的资源存在明显差异，因此在实现多数人利益的过程中，不能“只见森林不见树木”，而不是以群体利益取而代之；从政府与社会关系的角度看，政策冲突源于政府自身及其工作人员与公共利益的冲突，因此一个值得提出的问题就是，长期以来，我们也选择性地忽视了政府及其工作人员的诉求，因此，对于政府自身及其工作人员的表达其利益的权利予以尊重。只有首先健全利益表达机制，才能在此基础上达成共识，实现各自的利益。

其次，加强利益整合机制。利益诉求被充分表达之后，并不是全部都会被完全实现，还必须经过一个甄别的过程。这个过程就是利益平衡的过程。要实现这个目标，就必须在众多不同的利益诉求之间找到一个平衡点，以达成共识。正如上文所述，政策制定和实施过程就是分配利益的过程，政府在此过程中必须处理好强势集团的利益，也要照顾到弱势群体的利益。公共政策的制定必须符合统治阶级的利益要求，同时必须维护广大人民群众的利益，还要考虑社会各成员之间的利益相关性。不仅要考虑当前利益，更要重视长远利益。[8]从政策阶段的角度看，利益整合机制在政策制定阶段尤为关键，利益整合的完善与否关系到政策执行过程中利益冲突的强弱，一项不公正的政策或有明显利益倾向的政策在执行过程中必定充满争议和矛盾；从利益层次的角度看，只有将当事人的具体利益与群体利益进行有效整合，才能最终实现把利益整合的成果转化为制度利益，并最终实现社会公共利益；从利益形态角度看，公共利益、集团利益和个人利益作为三种主要的利益形态，三者之间存在利益交叉，公共利益是个人利益的重要延伸，同时在某些情况下，个人利益只有加入某种集团或团体才能更好地实现，因此要在识别共同利益的基础上对其利益分歧加以整合；从政府与社会的角度看，在政府长期出于主导地位的环境下，要强调市场是作为独立于政府的存在，强调市场内部的利益整合，在整合的基础上与政府在资源配置和公共服务中展开博弈，在博弈过程中，明确政府边界，发挥市场的决定性作用。

最后，要强化政策执行监督。权力自身具有扩张性，政府也具有冲破职能边界的动力。在公共政策执行过程中，要充分发挥各种监督主体的监督制约作用，以确保公共政策符合公共利益的要求。从发展的视角来看，每一项政策都有改善的空间，同时也意味着每一项公共政策其实都有一定的弹性空间，这些弹性空间的存在为以政府为主要主体的政策主体的投机行为提供了现实的可能性，这就要强化政策执行中的监督问题。从政策阶段的角度，执行监督不仅要体现在执行阶段，而且要体现在政策的制定阶段和评估阶段；从利益层次的角度，当事人的具体利益、群体利益、制度利益和社会公共利益各有其存在的正当性，要避免以增进社会公共利益为由对个人利益和群体利益造成侵害；从利益形态的角度，公共利益、集团利益、个人利益虽有交叉但有不同，特别要注重保障社会群体中少数人或弱势群体的具体利益诉求，防止在群体利益的笼罩下忽视个体利益，对特殊对象要建立专有的利益保障和救济机制；从政府与社会关系的角度，主要是在提供公共服务过程中明确界定政府职能，减少政府对市场的非必要干预，发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。这就区分并厘清了政府利益与市场利益的关系，为缓解并逐步减少政府与市场的冲突提供前提性的条件。

5　结语

综上所述，在当前转型背景下，在市场在社会资源分配中发挥决定性作用的前提下，利益差别将持续存在而且日益扩大，利益冲突难以完全避免，利益冲突的存在已经被人们广泛认识到。通过研究我们可以发现，公共政策的利益冲突按照不同的视角具有不同的类型和原因，但每一种类型都只是其中的某一个方面，并不存在解决问题的一揽子解决方法。最终必须要通过利益表达、利益整合、政策执行监督等机制来协调利益冲突。只有在充分的利益表达之上进行反复地、动态地整合，由此形成的利益才有可能是冲突更少的、有共识性的利益，这样才能更好地实现多个个体最初的利益诉求。政策执行监督实际上是确保利益实现的保障机制和救济机制。只有各个环节在相互衔接的基础上构成整体，才能更好的发挥其功能，协调利益冲突，实现公共利益最大化，达到公共政策的预期目标。

注释：

①此外对公共政策的定义还有“活动过程”说和“法律规则”说等等，但是在此采用“分配说”.

②这里我们把政策的主要阶段划分为政策制定，政策执行，政策评估.

[1]丁煌.利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报,2004,(3):27-30+34.

[2][美]戴维·伊斯顿.政治体系—政治学状况研究[M].马清槐（译）,北京：商务印书馆,1993:123.

[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社，1996:9.

[4]全永波.公共政策的利益层次考量——以利益衡量为视角[J].中国行政管理,2009,(10):67-69.

[5]申滢.试论利益群体对公共政策制定的影响及对策分析[J].桂海论丛,2008,(4):13-16.

[6]王慧军.公共政策过程中的利益冲突分析[J].中国行政管理,2007,(8):30-33.

[7]袁明旭.公共政策冲突:内涵、表现及其效应分析[J].云南行政学院学报,2009,(1):110-114.

[8]杨茜,刘颖.论公共政策制定中的利益冲突与协调[J].新西部(下旬.理论版),2011,(1):18+20.

责任编辑：邓荣华

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1672-2094（2015）04-0001-04