少年宫教育与学校教育并协发展的轨迹——中国少年宫教育变迁的新制度社会学分析

王海平 康丽颖

自1949年我国第一所综合性的、专门的少年儿童校外教育机构——大连市儿童文化馆(后更名为大连市少年宫)成立,少年宫教育开始蓬勃发展,并逐步遍及全国各地。然而,在60 多年的发展历程中,机构设置与发展、政策法规的制定、观念认识的变化、与学校教育所建立的各种关联、与社会环境互动之间所产生的张力,使得少年宫教育的制度化过程充满曲折,亟需做出理论上的梳理和解释。

一、定位：非正规教育的制度安排

法国学者米阿拉雷认为,当我们谈及“教育”一词时,至少有四种含义：教育即一种机构,教育即行动,教育即内容,教育即一种产品。①G·米阿拉雷著,郑军、张志远译：《教育科学导论》,北京：光明日报出版社,1989年版第11页。教育的作用及影响的产生总是基于一定的规则,在一定历史时期,教育总是呈现出某些稳定的特征。当我们关注教育的这些方面时,意味着将教育视为一种机构。如将作为机构的教育以制度化程度为标准,则可分为正规教育(formal education)、非正规教育(nonformal education)和非正式教育(informal education)三类。其中,非正规教育指“任何在正规教育体制以外进行的,为人口中的特定类型、成人及儿童有选择地提供学习形式的有组织、有系统的活动”。①菲力浦·库姆斯著,赵宝恒、李环等译：《世界教育危机——80年代的观点》,北京：人民教育出版社,1990年版第24—25页。

由于正规教育的局限性和终生教育理论研究的兴起,20世纪60年代,有学者对非正规教育的含义及特点进行了阐释。他们认为非正规教育具有如下特征：它是有组织的,否则将成为非正式教育②非正式教育指每个人从日常经验和生活环境中学习和积累知识、技能、态度和见识的终生过程,它是无组织、无系统的,甚至有时是无意识的。参见菲力浦·库姆斯：《世界教育危机——80年代的观点》,赵宝恒、李环等译,北京：人民教育出版社,1990年版第24—25页。；在内容、方法和形式上更具有灵活性；有特定的服务对象,教育目标具有直接性和实用性。少年宫教育应属于非正规教育的范畴。首先,少年宫教育是在学校教学计划之外、在课余开展的活动；其次,少年宫教育具有特定的教育对象,即青少年和儿童；再次,少年宫教育活动的内容和形式具有灵活性和多样性的特征；最后,少年宫一般由政府出资兴建,属于国家事业单位,并且经过多年的建设形成了遍及全国的校外教育体系,制度化相对较高。因此,少年宫教育是以政府为主导的非正规教育的制度安排。

新制度主义社会学认为：“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素,以及相关的活动与资源。”③W·理查德·斯科特著,姚伟、王黎芳译：《制度与组织——思想观念与物质利益》(第3 版),北京：中国人民大学出版社,2010年版第56页。规制性要素主要指具有制约性和调节性的政策、法律、法规等；规范性要素主要指制度中说明性、评价性和义务性的维度；文化—认知要素主要指扎根于文化并由文化塑造的认知图式和共同行动逻辑。制度的创立是行动者出于应对那些没有“预定”方案但又重复发生的问题的需要才精心制定的,或是人们对普遍性原则的采纳。④W·理查德·斯科特著,姚伟、王黎芳译：《制度与组织——思想观念与物质利益》(第3 版),北京：中国人民大学出版社,2010年版第114页。制度化是基于规制、规范、文化—认知三个方面而展开的。而文化—认知层面是新制度主义社会学所关注的核心。新制度主义社会学者普遍认为“制度行为以及制度个体的行为依赖于所注入的意义和所运用的符号”,⑤B.盖伊·彼得斯著,王向民、段红伟译：《政治科学中的制度理论：“新制度主义”》,上海：上海人民出版社,2011年第2 版第111—112页。并强调共同信念在制度变迁中的作用。⑥Heinz－Dieter Meyer.The Rise and Decline of the Common School as an Institution：Taking “Myth and Ceremony ”Seriously/ / Heinz－Dieter Meyer,Brian Rowan.The New Institutionalism in Education.Albany：State University of New York,2006.

少年宫的建设既源于教育实践的需要,同时也是政府教育政策直接推动的结果。从新制度主义社会学的视角,对少年宫产生和发展进行历史考察,对作为非正规教育的少年宫制度构建展开讨论,寻找少年宫教育与学校教育并协发展的轨迹是我们所选择的研究主线。

二、起源：政治与教育场域的双重建构

1949年至1956年是新中国进行社会主义改造和建设时期,也是少年宫教育制度创立时期。正是在这个时期,以少年宫为主体的校外教育迎来了发展的第一个高潮。至1956年,全国各地已建立起137 处儿童校外教育机构。⑦许德磬、张成明、穆向群：《少年宫教育史》,海口：海南出版社,2000年版第11页。少年宫教育的产生既是“以苏联为师”社会背景的政治建构,也是弥补学校教育资源不足的教育建构。

(一)借鉴苏联经验的机构设置

少年宫在建立之初,系统地借鉴了苏联的经验。首先,在办宫思想上,我们学习苏联,将校外教育定位于学校教育的补充和延伸,注重巩固和加深儿童在学校学习的知识,创造性培养和丰富课余生活。其次,在少年宫建筑选址和风格上,我们也模仿苏联,将最好的地方给予儿童。如1923年,莫斯科市将一座原来是大资本家的宫殿式建筑送给少年儿童,并命名为少年宫。①中国儿童中心：《校外教育学》,北京：学苑出版社,2002年版第27页。我国则在嘉道理爵士公馆(俗称为大理石宫)基础上建成了中福会少年宫。在东北地区,一些少年宫建造时模仿苏联建筑风格,甚至还出现几家少年宫合用一张图纸的情况。②蔡秋云：《中国福利会少年宫学习苏联经验的历史回顾》；中国地方教育史志研究会、《教育史研究》编辑部：《纪念〈教育史研究〉创刊二十周年论文集(9)——中华人民共和国教育史研究》,2009年第178页。再次,在部门设置上,我们也参照苏联模式设立了少儿群众性文化活动部、艺术教育部、科学技术部、社团组织等。此外,在少年宫建立之初,我们与苏联专家交流十分密切,如北京少年宫筹建过程中,团中央不仅派人去苏联参观列宁格勒日丹诺夫少先宫、莫斯科少年之家,还分别于1955年3月15日、25日分别向中国建筑工程部和中央教育部的苏联专家征询了建立少年宫的意见。③李友唐：《北京少年宫建成始末》,《党史文汇》2010年第8期,第37页。

借鉴苏联少年宫建设的经验在于使我国少年宫制度创立更具合法性。首先,“以苏为师”已成为当时的社会信念。“向苏联学习”、“苏联的今天就是我们的明天”扎根于人们的观念中,并鼓舞着中国人民。因此,从苏联借鉴的少年宫教育模式具备文化—认知层面上的合法性。其次,苏联的校外教育无论从政策、机构,还是理论上都是非常成熟的。1917年苏联教育人民委员部就成立了专门的校外教育管理部门,校外教育被正式列入国家的基础教育体系。1919年第一届全俄校外教育代表大会通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国校外教育事业组织条例》,使苏联校外教育发展更加规范化。在珀鲁恩斯基、马卡连柯等著名教育家从理论与实践两个方面积极推动下,苏联很快形成了完整的少年宫网络并陆续创建了各种校外机构。④张立岩、姜君：《俄罗斯补充教育的发展和特色探析》,《外国中小学教育》2011年第1期,第52—53页。到1940年,仅在俄罗斯联邦教育行政机关系统内就拥有了校外儿童教育机构1846 所。⑤蔡秋云：《中国福利会少年宫学习苏联经验的历史回顾》；中国地方教育史志研究会、《教育史研究》编辑部：《纪念〈教育史研究〉创刊二十周年论文集(9)——中华人民共和国教育史研究》,2009年第178页。

(二)弥补学校资源的不足

学校教育数量的匮乏引发社会对少年宫教育制度的需求。新中国成立初期,一方面国家没有足够的资金兴建校舍,而入学、升学的人数却不断增加。据统计,1954年全国初、高中计划招收新生130 多万多人,超过1949年全国中学生的总人数。⑥李邦权：《关于实施中学二部制的几点意见》,《人民教育》1954年第9期,第31页。而同年高小、初中毕业生多达460 多万人。⑦青年团中央：《关于组织不能升学的高小和初中学毕业生参加或准备参加劳动生产的指示》,中国共青团网http：/ /www.ccyl.org.cn/695/gqt＿tuanshi/gqt＿ghlc/his＿wx/his＿wx＿1950＿1959/200704/t20070423＿22221.htm,(2014－1－15).而另一方面很多高等学校招不到足够的学生。学校教育发展出现了困境,问题的矛头直接指向了中等教育。为了缓解这一问题,政府首先对中等教育进行了改革。早在1951年,东北、北京等地率先采取了中学二部制的做法,即把学校中学生分为两部分,一部分上午上课,一部分下午上课,两个班共用一个教室。在“花有限的钱,办更多的事”的精神指导下,二部制的教育方式成为一种长效机制。二部制中学绝不是短时间或暂时性的一种措施,而是发展中等教育的一种相当长期的革命办法。这种做法虽然在一定程度上缓解了中等教育的问题,但学生大量的课外时间如何安排却没有得到很好的解决。课余生活的贫乏,造成了一些不良的后果,有少数少年儿童偷窃、斗殴,捣乱了社会秩序,甚至有的还参加了宗教迷信活动。1954年6月,教育部和团中央联合发出《关于加强少年儿童暑期活动的领导通知》,对上述现象进行了揭示,并要求各地切实加强少年儿童暑期活动的领导,协同有关部门为少年儿童创造校外活动的条件。⑧许德磬、张成明、穆向群：《少年宫教育史》,海口：海南出版社,2000年版第10页。

使用单刃刀具时必须将试件卡紧固定好，并配合一个导向间隔装置，确保切割间距准确性。切割时注意刃口的锐利和切割力的大小，以正好切透漆膜，刚好触及基材为施力标准，避免用力过大使切口过深，造成基材破坏而带来的影响。目前，多以手工法切割涂层，这点对经验要求较高，通常要配合其它手段来验证这个度。

学校教育功能的匮乏引发社会对少年宫教育制度的需求。解放初期,国家百废待举,在建设中出现了很多矛盾和问题,其中尤其重要的是对社会主义建设者的极大需求。为了解决这一政治和社会问题,政府采取了小学、初中教育后分流的方法,即鼓励高小和初中毕业生不再升学,转而参加生产劳动。这种方式既可以缓解中学资源不足的问题,又可以解决社会建设的问题,可谓一举两得。但是,这些青少年及儿童无论在思想上还是知识技能上都不具备直接参加生产劳动的条件。为了解决这一问题,政府采用了非正规教育的方式,对未参加劳动的青少年在思想上进行说服和动员,对已参加劳动的青少年在知识上进行补充。1954年4月22日,团中央在《关于组织不能升学的高小和初中毕业生参加或准备参加劳动生产的指示》的文件中提出：“学校中青年团和少先队的组织,应密切结合着教学工作,并运用团和队的组织活动和课外活动,采用各种方式……养成团员和同学尊重劳动、热爱劳动的风气。”“在城市中,对于某些年龄小还不适宜于立即参加劳动、或年龄虽较大但一时还找不到适当工作的高小和初中毕业生……通过文化馆、少年之家等活动,帮助他们安心地较有系统地自学,以便将来更有准备地去参加劳动。”

在少年宫初创时期,政府基于国家的政治利益,面对匮乏的教育资源现状,以及青少年发展的教育需求,颁布了一系列政策和法规,创办了第一批少年宫。这些规制性的政策要求为少年宫机构的定位、目标的确立、活动的设计,以及与学校关系的选择提供了重要保障。

三、变迁：机构与制度建设的规范化

少年宫自建立起,经历了五六十年代第一次发展的高潮、文革期间的受挫、改革开放以来的整顿、20世纪的新发展,这期间虽有波折,但总体上呈现出制度化的趋势,在制度的规制性、规范性和文化—认知性要素上均有所体现。

(一)校外教育政策的健全化

我国少年宫教育规制层面的制度化的建构主要是以国家和政府为主体安排的。政府通过颁布相关法律、条例、规定等文本,从少年宫组织自身和制度环境两个方面推进了少年宫教育的合法性。

1957年,教育部和共青团中央颁布了《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》,这是我国少年宫史上的第一个法规性文件。该文件对少年宫等校外教育的基本任务、工作内容和方法、基础设施建设等给予了规定和政策保障。伴随着1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布,少年宫教育也进入到了全面改革的时期。共青团中央、国家教育委员会于1986年、1987年分别颁布了《青年宫、青少年宫管理工作条例(试行)》、《少年宫(家)工作条例(草案)》。这些文件在管理体制改革、队伍建设、理论研究等方面提出了新的要求。在1993年和1995年《教师法》和《教育法》相继颁布的背景下,1995年国家教委等七部委联合颁发了《少年儿童校外教育机构工作规程》,对市场经济下少年宫教育的机制、结构、模式、内容、方法等做出了规定,为少年宫教育走上法治化建设奠定了基础。2000年、2004年和2006年中共中央办公厅和国务院办公厅先后颁布了13 号、8 号和4 号文件,相对于部委级的文件,国家从更高层次针对少年宫等校外教育机构进行了政策规定和保障。

同时,国家还从制度环境方面推进了少年宫教育的制度化进程。20世纪90年代初,我国签署了联合国《儿童权利公约》、《儿童生存、保护和发展世界宣言》等文件,并制定了《九十年代中国儿童发展规划纲要》,指出：“加强儿童校外教育、科技、文化、体育、娱乐等活动场所的建设。可采取政府投入和多渠道筹措资金的办法,改善、增设和扩建儿童活动设施,并不断提高管理水平、师资水平和社会效益,城市规划要考虑儿童活动场所与设施的配套建设。”此后的《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》、《中国儿童发展纲要(2010－2020年)》都明确提及了校外教育的建设问题。此外,20世纪90年代先后颁布的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》都涉及了发展我国校外教育事业的条目。如《预防未成年人犯罪法》规定：“少年宫、青少年活动中心等校外活动场所应当把预防未成年人犯罪的教育作为一项重要的工作内容,开展多种形式的宣传教育活动。”这些法律和纲要的颁布和实施,为少年宫教育的制度化建立了良好的外部制度环境。

(二)校外教育工作者专业身份的形成

1982年以来,随着经济改革和教育改革的全面启动,少年宫教育也逐渐步入正轨。校外教育工作者的专业身份渐渐形成,即一种群体规范的初步建立。其主要体现在以少年宫为主体的校外教育群体专业活动规范化和专业标准的形成两个方面。

20世纪80年代以前,校外教育工作者的专业活动还没有组织化和常规化,专业群体的身份还没有形成。在改革开放的形势下,如何发展少年宫教育成为校外教育工作者共同面对的课题。因而,这一时期以校外教育为主题的会议不断召开,校外教育工作者交流日益频繁,并形成了一定的规模。1982年2月,共青团中央少年部和教育部普教二司联合,先后在长春市少年宫和福州市少年宫召开北方片和南方片少年宫负责人座谈会。1983年6月团中央和中国儿童少年活动中心在北京举办了全国校外教育工作经验交流会。随着1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布,国家教委、团中央、全国妇联于1986年10月在黑龙江大庆召开了第一次全国校外教育工作会议。全国29 个省(直辖市、自治区)校外教育工作负责人和60 多个少年宫(青少年宫、儿童活动中心)负责人参加了会议。自此,官方组织的交流活动日益规模化、规范化。与此同时,民间的交流活动也日益发展。1984年12月,由杭州少年宫发起并组织的校外教育工作研讨会召开,15 个省(直辖市、自治区)少年宫负责人参加了会议。此后,广州等18 城市青少年宫代表于1985年4月自发组织了青少年宫改革问题研讨会,上海校外教育研究会也于1988年10月举行了“全国16 省市少年宫管理研讨会”。此外,值得注意的是校外教育研究网络也在此期间逐步自下而上、由区域至全国形成。北京和上海分别于1979年和1983年成立了校外教育研究室；1987年,城区少年宫工作研究会成立,它是最早的全国性校外教育专业研究会；1989年中国教育学会少年儿童校外教育研究会宣告成立。一个全国性的少年宫教育研究网络初见端倪。

(三)校外教育“共同信念”的扩散

伯格、拉克曼等新制度主义者十分强调共同信念的客观化并向第三方扩散在制度化中的重要作用。这种客观化即“行动者社会互动过程中产生的各种意义,相对于行动者而日益成为外在于行动者的事实的过程”。①W·理查德·斯科特著,姚伟、王黎芳译：《制度与组织——思想观念与物质利益》(第3 版),北京：中国人民大学出版社2010年版,第133—134页。在少年宫教育制度化过程中,虽然有关校外教育的共同信念还没有完全客观化,但无论国家还是校外教育工作者都在不遗余力地建构关于少年宫教育独特功能和性质的共同信念。

少年宫在创新之初,主流媒介就为其在观念层面的制度化奠定了基础。1956年6月7日的《人民日报》、1956年6月号《人民教育》都详细介绍了中国福利会少年宫。而北京市少年之家初创的3年中,各新闻媒介的报道达150 多次。②许德磬、张成明、穆向群：《少年宫教育史》,海口：海南出版社,2000年版,第42—43页。改革开放后,随着社会的变迁,政府和校外教育工作者逐渐形成一种共同观念,即以少年宫为主体的校外教育机构是公益性组织,具有与学校教育不同的独特的教育功能。这种共同观念以学者话语和政策话语的方式传递出来。20世纪80年代初以来,校外教育工作者对少年宫等校外教育的功能是娱乐还是教育、少年宫姓“教”还是姓“社”、校外教育与学校教育关系是补充还是互补等问题展开了广泛的讨论。通过1985年和1988年两次全国性的少年宫教育研讨,大家基本达成共识：校外教育阵地不是游乐场所,不应该只着眼于经济效益。少年宫的管理和机构设置不能完全等同于学校。③许德磬、张成明、穆向群：《少年宫教育史》.海口：海南出版社,2000年版,第156—157页。会后,一些学者就这些共识分别发表了文章。④陈喜、林锋：《改革少年宫工作诌议》,《教育评论》1986年第4期,第58—59页。⑤林锋、陈喜：《少年儿童校外教育改革诌议》,《教育评论》1989年第6期,第37—39页。20世纪80年代中期后,学者们普遍认为,现代校外教育和学校教育具有双重互补性。两者之间是一种教育资源的互补、理论与实践的互补、学科教学与活动教学的互补、知识教学与技能培养的互补、共性化与个性化的互补。进入20世纪90年代,一些学者从现代校外教育与学校教育并重发展的角度入手,认为校外教育更能全面体现学习化社会和信息时代的要求,更注重人的价值的实现和人的主体性的发展。①康丽颖：《校外教育的概念和理念》,《河北师范大学学报》(教育科学版),2002年第3期,第26页。进入21世纪,上述共同信念在政策话语中得到了明确的表达。2006年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》中突出强调了始终坚持未成年人校外活动场所的公益性质,充分发挥不同类型未成年人校外活动场所的教育服务功能,积极促进学校教育与校外教育的有效衔接观念。

四、危机：对公益性“神话”的挑战

少年宫教育的制度建设经历了60年的风风雨雨,但在少年宫教育制度化过程中,政策的影响也在渐渐式微,人们并没有完全按照政策规定开展活动,从而产生了制度危机。这种危机既表现在部分少年宫违背公益性原则获取营利性收入,也表现在少年宫违背学校、校外双重互补原则而成为学校教育的延伸。从新制度主义社会学的视角观之,这种危机的深层原因是由于教育经费投入不足,市场向教育领域的介入,作为少年宫教育制度合法性基础的公益性共识受到了质疑。

(一)营利性收入与学校教育裹挟：少年宫教育性质与功能的双重危机

在机构性质上,国家将少年宫规定为公益性事业单位。国家在1995年的《少年儿童校外教育机构工作规程》中就规定：“校外教育机构开展各项活动不得以营利为目的,不得以少年儿童表演为手段,进行经营性展览、演出等活动。”国办2004年的8 号文件特别指出：“已有的未成年人专门活动场所,要坚持把社会效益放在首位。”2006年中办、国办的4 号文件则特别强调：“由各级政府投资建设的专门为未成年人提供公共服务的青少年宫、少年宫、青少年学生活动中心、儿童中心、科技馆等场所,是公益性事业单位,要坚持把社会效益放在首位,切实把公益性原则落到实处。”可见少年宫的公益性是政府一直所强调的。当然,公益性并不等于免费性,4 号文件中指出“对确需集中住宿和使用消耗品的集体活动,以及特长培训项目,只能收取成本费用”。但是在实践中,很多少年宫存在高收费、乱收费,甚至场地外租的现象。②刘盾等：《少年宫三问——部分城市少年宫现状调查(上)》,《中国教育报》,2014年3月1日。一些少年宫的管理者对此作出的解释是政府对校外教育经费投入存在着严重不足。

在功能定位上,少年宫等校外教育场所应该是与学校教育相互补充、相互联系,能够满足未成年人多样化发展需求的教育机构,具有独特的育人功能。“教育资源的互补、理论与实践的互补、学科教学与活动教学的互补、知识教学与技能培养的互补、共性化与个性化的互补”是政府话语与学者话语所共同塑造的学校教育与校外教育的关系。但在实际中,少年宫教育独特育人功能发挥甚微,甚至被学校教育所裹挟。很多少年宫举办艺能培训和学科辅导班,成为学校教育的延伸。一些少年宫还自办幼儿园,直接染指正规教育。少年宫教育成了学校教育的影子,甚至于变身为正规教育。

(二)“神话”的动摇：少年宫教育危机的新制度社会学解释

迈耶和罗恩指出：“在现代社会中,理性化的正式结构要素深深植根于并反映了对社会实在的共同理解……这类正式结构要素,体现了和具体组织密不可分的高度理性化的神话,是强有力的制约组织的制度规则。”③约翰·W.迈耶、布利安·罗恩：《制度化组织：作为神话与仪式的正式结构》,沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥著,姚伟译：《组织分析的新制度主义》,上海：上海人民出版社,2008年版第48页。这种理性的神话属于制度的认识层面,是人们对制度的共同理解。

与学校教育相似,少年宫教育是由政府出资举办并监管的事业单位。因此,少年宫教育制度化过程中,公益性是人们对少年宫教育的共同理解,是其存在的合法性基础。上文提到的有关少年宫姓“社”的论证,政府颁布的多项政策中对少年宫公益性给予的表述和强调,分别从学术话语和政策话语体现了人们对少年宫教育公益性的共识。对少年宫公益性的理解主要有以下几点：在性质上少年宫是公益性事业单位,以社会效益为首位；在对象上少年宫要面向广大未成年人,使他们分享公共服务；在财政上少年宫不得开展以营利为目的的创收。这种公益性主要体现了对社会价值的追求,而这种社会价值又集中于政治价值和精神价值。如中办发2006年4 号文件中对少年宫等公益性机构的功能定位为：加强思想道德建设、推进素质教育、建设社会主义精神文明的重要阵地；引导未成年人树立理想信念、锤炼道德品质、养成行为习惯、提高科学素质、发展兴趣爱好、增强创新精神和实践能力等。

对少年宫教育公益性的共识和理解为少年宫教育制度起源和发展提供了认知背景和支持。在这种共识下,少年宫教育制度的创建和发展有着理所当然的合法性。但随着市场经济的深入,经济利益、功利价值等纳入到教育公益性范畴,少年宫教育公益性的共识和理解遭到了质疑和重新理解。正如有学者指出的：“所谓教育的公益性,是指教育的这样一种性质,即它所提供的产品或服务只能由人们共同地占有和享用。从利益上看,这种利益具有公共性、社会性、整体性；利益主体是公众、社会、国家、民族、乃至于整个人类,而决不限于社会成员的某一个体。教育公益性所蕴含的这种公共教育利益,具有十分丰富的内容。一般说来,包括社会层次上的经济利益、政治利益、文化利益等；个人层次上的物质利益、精神利益等。”①邢永富：《教育公益性原则略论》,《北京师范大学学报》(人文社会科学版),2001年第2期,第50—51页。与此相关的另一个观点是：教育是一种可以交易的服务产品。教育被视为“一种服务业,一种可以交易的服务产品,而把接受教育看成是一种消费。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途,他们愿意为自己或自己的孩子而投资于教育,愿意花钱买教育。”②劳凯声：《面临挑战的教育公益性》,《教育研究》,2003年第5期,第5页。

人们对教育公益性中经济和功利价值的认可,以及对教育作为服务的理解改变了校外教育场域中的社会关系。青少年和家长成为主动的消费者,他们有权利根据自己的偏好和需要选择校外活动的时间、地点、内容、方式等；少年宫和教师则有义务按照需求提供合格的服务。如果家长和青少年需要,技能培训和课外补习就是合理的；同样,家长和青少年为自己的选择付费也是理所应当的。正如有家长所表示的：“我送孩子来少年宫上学,主要是为了让孩子的竞争力更强一些,这样以后不管考高中,还是大学毕业了找工作,多一门技能,总比少一门技能强。现在如果说停止了收费,说老实话,是省不少钱,但如果学生都由学校安排,一齐挤到少年宫培训,这样一来,学习的质量可就得大打折扣,还不如送孩子到外面私人办的班去学习,虽然收费会贵很多。”③左岸：《少年宫徘徊在公益路上》,《中国文化报》,2007年1月17日。因此,少年宫不顾政策的限制,收取相应的费用,成为学校教育的延伸等就不难被理解。在对少年宫教育公益性认识的重构中,少年宫教育制度的合法性基础动摇了。

从我国少年宫教育制度变迁的历程中,我们可以发现少年宫教育制度的建立与发展主要是在政府主导下完成的强制性变迁,并始终与学校教育并协而进。少年宫教育因弥补学校教育资源匮乏而建立,并参照和借鉴学校教育而不断制度化。但随着社会转型的深入,人们对少年宫教育公益性共识加以重构,动摇了少年宫教育制度的合法性基础,使其身处危机之中。而值得注意的是社会变革所造成的多元利益格局和权利格局突显了社会行动者的主体地位。家长和学生对校外教育的重视和多样化需求、少年教育工作者及学者话语等正在逐渐影响着少年宫教育的变革。一场自下而上的透致性变迁正悄然而生,它将缓慢而深刻地推动少年宫教育制度的建设进入新的时期。

少年宫教育制度遭遇的合法性危机,必将促使我们去探讨基础教育中非义务教育(校外教育)与义务教育(学校教育)的关系,政府校外教育投入与儿童家长愿为教育消费埋单的矛盾,重新思考基本教育公共服务与一般教育公共服务的属性,在解决校外教育的公益性和选择性的矛盾中,使少年宫教育摆脱生存困境,也使校外教育能够更好地为少年儿童成长服务。