农村集体土地征收法律问题探析

吕 幸

土地是生命之源，是农村最基本的生产资料，因为它处于农业的基础地位，土地制度的改革将不可避免地成为中国农村改革和发展的重点。目前，农村集体土地存在大量被政府征收的现象，然后由政府再转手将该土地的使用权流转进入市场，这个过程当中，由于本身征收程序设定的特殊性，使得集体土地的价值估量出现和市场不符合的情况，进而损害到农民集体的利益。因此，分析农村集团土地征收中的法律问题，把握好在农村集体利益保护和实现土地资源配置之间的平衡，在理论和实践上都有着一定的现实需求。

一、我国现行农村集体土地征收制度的法律分析

集体土地征收的存在，皆因我国土地国有的特殊国情，它主要是指政府因公共利益需要，通过一定程序，将农民集体土地征为国家所有的一种活动。鉴于土地征收对农民利益影响较大，就需要政府出台征收方案，经主管机关批准后，再由土地所在市、县人民政府进行公告并组织实施，被征收人则需要在规定时间到指定机关办理征地补偿，获得国家给予的一次性货币补偿。至此，土地的所有权就发生了转移，归国家所有。

从以上征收的过程可以看出，其具有如下法律特征:第一，该活动具有法定性，鉴于行政合法性原则的约束，政府征收也应遵守一定程序;第二，该活动具有强制性，它是由政府单方决定并取得他人土地所有权的;第三，该活动基于公共利益需要而展开。除此外，农村集体土地征收还有一些问题值得注意。

1.集体土地征收制度的基础分析。在国际上看，因各国土地征收的成本普遍较高，政府一般要按市价补偿，加之，多数国家允许土地流转，政府征收农村所有者的土地一般是独立的行为，并不以追求经济效益为目的，因而大多是国家的政府并不多从事。而在我国，政府征收农村集体土地，是因为制度规定土地要进入市场一定要转成国有土地，再由政府作为一方，与市场主体进行交易。这种设计让政府基于一定的利益追求，参与到市场交易中，这与其市场管理者的地位是相冲突的，也与法理上的“自己不能做自己的法官”也是矛盾的。这种制度基础设计在法理上就存在缺陷，所以实行中必然会造成对农村集体土地所有者利益的侵害。

2.土地征收中“公共利益需要”的界定分析。法律上对集体土地征收必须符合“公共利益”作出了原则性的规定，农村集体土地征收的前提是国家为了公共利益的需要，只有在此基础上才能开展土地征收活动。但现实中，土地征收较少基于“公共利益”的原因，城市建设或经济建设的需要，也被越多等同于公共利益。i这导致了实践中“公共利益”之名被滥用，越来越多的企业打着“公共利益”的名义来申请土地，那么这就急需我们对“公共利益”在法律上进行明确的界定，以严格限制政府征收的范围，防止行政权力滥用给农村集体土地所有者造成的损害。

3.集体土地征收补偿标准问题。土地补偿一直以来都是集体土地征收的重要问题，根据相关法律规定来看，它主要包括四部分:土地补偿金、人员安置费、青苗补偿费、附着物补偿，其中土地补偿金由农村集体组织所有，被征地的个人可以获得安置费、青苗以及附着物的补偿，但该补偿仅包含与土地的直接损失，不包括可能的间接损失。这在实践中，就使得农民对于地上建筑物的补偿只能依据政府的标准进行，而这一标准往往低于市场价格，对农民的利益造成损害。

我国现有的土地征收补偿采用的是“产值倍数法”的计算方式，这种计算方法产生的价值脱离土地实际产出价值。现在我国的农业大部分已经不是传统的农业了，是集生态农业、休闲观光农业等为一体的现代型农业，土地所具有的价值已不能再等同于粮食或蔬菜的价值。但是我国在计算补偿时仍按传统的粮食经济作物来决定前三年的农业产值，这就造成补偿价值不能反映土地的实际价值的情况。由于我国不允许土地进入市场交易，这也在一定程度上阻碍了土地价值的客观市场参数的确定，不能真正确定土地的相对真实价值，使土地所有者的利益流失。

4.集体土地征收的正当程序分析。土地征收牵涉到广泛农民主体的利益，其程序设置必当严谨。但从我国相关法律规定来看，仍缺乏严格的操作程序，在《土地管理法》以及相关条例中，征收程序规定较为简单，且与其他建设用地审批事项混杂，未形成条理性、体系性。这种法律规定的欠缺，也在一定程度上导致土地主体的利益受到侵害，无法享有知情权、参与权等，造成了纠纷的发生。

土地征收中，政府作为核心的主体，它有着多重身份，既是征收决定者，又是补偿标准制定者、纠纷裁判者，这主要是由于制度设计的不完善，以及相关法律法规不完善导致土地征收过程中政府的征收权无法受到程序的制约，权力容易被滥用。这种政府机构的多重身份，将不可避免地使政府权力发生集中，极易存在暗箱操作的行为，并滋生腐败，同时导致土地征收的目的完全被曲解，征地制度的设置完全不能保农民的利益，最后农民真正拿到手里的补偿只会比法定的补偿标准更低，引发了较大的矛盾。

5.农村集体土地征收的救济。土地征收程序中，土地权利人的参与是不够的。土地管理法实施条例中虽然对征收设置了公告和听证程序，但是没有对农民参与听证做出规定。在实际操作中，公告只是一种对于结果的通知，提示权利人在有限时间内行使权利，它发生在土地征收方案已经做出之后，不对征收活动起到监督作用。这种设置就使得公告这一流程过于形式化，对于土地所有者的权益形不成一点保护，因为这时无论农民主体有任何意见，征收决定已经做出了，他们已经没有参与的机会了。这种程序，使得农村集体经济组织毫无发言权，处于不平等地位，在另一方政府强硬的情况下，对农村集体组织所拥有的土地财产权便造成直接的侵害。

二、农村集体土地征收制度的一些完善建议

农村集体土地征收过程中所体现出的问题，有着多方面的原因，如历史遗留因素、现实利益需求等，这在我国现代化建设过程中是不可避免的。既然问题已经暴露出来，为了社会更有效的运营，及时解决这些问题就成了当务之急，这也是社会发展中的必然追求。

1.对“公共利益”要有明确的界定。一般而言，政府活动必须是基于公共利益的需求，但是“公共利益的需求”如何界定，则是一个较难的问题。简而言之，公益是国家为了大多数人的利益，以维护社会和谐秩序为目标，为广大社会主体提供有利的发展条件。而在土地征收中这一目的必须被更严格的把握，因为这是在损害一部分人利益基础上的公益需要。纵观各国(地区)对“公共利益”的界定，主要有两种方式:一是以概括形式，做出原则性的规定，给操作者较大自由裁量空间，但这易发生权力滥用;另一类是列举式规定属于公益的事项，这较为详细具体，可以有效制止权力滥用，日本和我国台湾地区都采用这种方式进行规定。而我国现行的立法体制采用的是概括性规定。

我国现行法律对土地征收的前提，即公共利益需要，规定较为模糊，对此，笔者认为有两方面内容应予以明确。首先，对于商业用途原因而要求征收土地的应予以制止;其次，对于征用土地的范围不应过大，因为土地是不可再生资源。当土地这种特殊产品与商业化联系在一起后，如何利用土地就需要斟酌，政府主体不应该再参与其中，而应当由市场来调节分配，因为土地征收中存在着利益冲突，即便是政府在多重身份之下它也无法做到公正，既然如此，放开市场，由土地所有者与土地需求者直接交易，让农村集体土地进入市场流通就显得较为迫切。只有在此基础上，做出合理规划才能真正有利于农村集体土地的有效利用，危害农民的利益。

2.确立科学合理的集体土地补偿标准。土地补偿标准较低一直为人们所诟病，因此，完善土地征收相关法律，明确按市场价格为补偿计算标准的法律制度，同时实现对农民土地征收安置方式的多样化，就对于维护土地所有者利益来说有着积极意义。

首先，就农村土地征收补偿标准来说，应由被征地方与用地主体在平等交流的基础上，对土地的各类价值进行磋商，这种由交易主体直接交流的方式更能保障土地交易的公平性，双方自愿达成协议，也很好的维护了双方的利益。

其次，土地征收补偿的范围应当尽可能涵盖农民的损失，不仅是土地补偿金，也应包括地上附着物的补偿以及已投入的先期开发资金，另外也需考虑到土地所有者的安置情况，提供其应有的生活保障。其中，应引起注意的是，各类补偿金如何确定的问题，因目前我国对于土地的补偿仅以其上经济作物前几年的产出价值来定，这种方式对于农民来说，使其所获得的补偿非常有限，尤其是相比市场中可流转的土地价值来说，引发了极大的矛盾。另外，有人认为土地的价值一次性分给农民，他就有可能任意挥霍，进而造成以后的生活无法为继，这种观点显然是杞人忧天，任何人都有对于自己财产进行支配的权利，而作为一个成熟的个体，他有着充分的理解力能为自己的行为负责。因此，土地的各类补偿金及其发放问题，也是必须解决的。

最后，关于土地补偿金的给付形式，目前主要以金钱为主，这就过于单一，应考虑到农民的特殊地位以及社会稳定的因素，扩大补偿的形式。农民一旦失去土地，将很难有谋生的工具，将其纳入社保体系，给予住房安置等，解决后顾之忧就较为有意义。

3.完善农村集体土地征收程序，形成公开透明的运作。土地征收一直以来只有政府发出公告，人们才开始知道这件事，这实际上无形中侵犯了公民的知情权、参与权和决定权。鉴于目前土地征收制度的设计程序，如果不从根本上改变的话，就有必要增加土地征收过程的透明性，以减轻征地人与被征地人之间的矛盾，也能防止公权力的滥用。

笔者认为我国农村土地征收应有完善的程序设计，具体如下:首先，预征收土地的单位在做出征收决定后，应提出具体的项目计划方案、征收目的和补偿安排等，并将其提交给有审批权的土地管理部门进行申请;其次，申请提出之后，审批机关应及时做出反映，将预征地信息告知被征地者，并组织听证会对征收事项进行讨论，审批机关再根据相关情况做出征收与否的决定;之后，如征收决定通过，征地单位则可就征地赔偿问题与被征收主体进行协商，以确定相关土地赔偿金的标准以及发放，若发生协商无法确定的情况，可申请批准机关裁定，若对裁决不满，则也可以向法院提起诉讼，对补偿方案做出公正判决。最后就是实施环节，根据确定下来的征收方案，各方如实履行，以完成征收工作。

另外，从相关发达国家的经验来看，征收过程若不严格限制，较容易出现暗箱操作的情况，因此我国应制定较为详细具体的操作程序规范相关活动的开展，明确各方的权利义务。具体来看，细化土地征收程序应包括:一是关于征收的公告或告知，应尽可能包括所有的申请内容，以保障被征地主体的知情权;二是征收做出与否应进行听证，使有关土地权利人尽可能都参与进来，保障其发表意见的权利;三是土地补偿费用的使用情况应全程公示，加强透明公开度，以避免发生补偿款被挪用或截留的情况。四是要保证农民权利人的司法救济途径畅通，使其在权利损害时可以寻求合理解决渠道。

4.从维护农民合法权益的高度对待征地问题。农民与土地一向是三农问题的重心，农民对土地有着较高依赖性，失去土地对农民来说有着巨大的影响，因此政府应着重关注失地农民生活问题，而将农民纳入社会保障体系建设就是一项有重要意义的举措。

第一，针对失地农民应建设完善的社会保障体系，其中应包括养老、医疗、失业保险，以及对有困难者还应提供最低生活保障。但长久的政府支持并不利于失地农民的发展，应提供教育培训的机会，使其学得一技之长，政府在就业政策上予以关照，使其能找到合适的就业岗位，可以立足社会才是长远之计。

第二，可以村为单位，建立失地农民社会保障基金，为农村的长久发展提供资金支持。该基金的资金来源，可从各项土地补偿费用、政府拍卖土地所得里拿出一定比例，用于基金的运营。这样资金支持才会长远，更有利于农村的发展建设。

第三，也应解决历史遗留问题，对于已被征收土地的农民也应适用这些政策，比如失地农民，应确保其加入社会保障体系，各种费用可由政府、村集体和个人三方按比例补交。对于撤村建居的，应明确农民自建房享有与城市居民自购房同等的权利，也可获得相应的房屋产权证，并且允许其进入市场交易。

上述对农村集体土地征收中存在问题的分析，明确了我们完善相关征收制度的方向。同时通过对农村集体土地征收制度中理论基础的分析，也对集体土地征收的程序提出了建议，使之有所完善，以真正实现保护村集体、农民土地权益的目的。同时这也有助于缩小城乡差距，加速土地资源进入市场的步伐，形成资源合理配置，从而为经济发展提供用地保证，并对确保农村经济可持续发展和社会稳定具有积极意义。

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