依法试点防控风险坚守条件——农村“两权”抵押贷款试点工作解读

依法试点防控风险坚守条件——农村“两权”抵押贷款试点工作解读

为进一步深化农村金融改革创新，加大“三农”金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》8月24日公布。这是稳步推动农村土地制度改革的又一里程碑。在3000多字的文件中，出现最多的字眼就是法律与风险，这决定了试点必须实事求是，讲究条件，不可一哄而上。

依宪依法，不允许权力自授

指导意见明确，试点工作基本原则的第一条就是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规。涉及突破相关法律条款的，应提请全国人大常委会授权。这意味着相关试点必须依法行政，不允许任何地方把权力自授行为当“改革”。

农村土地问题涉及法律条文繁多。如指导意见提出，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这就要考虑到农村宅基地使用权原则上只能本村流转的法规。在承包地方面，涉及耕地红线、农地用途管制等重大问题，“逆城市化”“下乡买地”仍然此路不通。

指导意见强调，试点涉及突破物权法、担保法相关条款的，要由国务院按程序提请全国人大常委会，授权试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。应予强调的是，农村土地制度关系到基本经济制度，依法改革根本是依宪改革。指导意见强调的坚守土地公有制性质不改变，而土地公有制是宪法原则，只能旗帜鲜明地坚守，不存在授权突破问题。

当心风险：防范社会风险和金融风险

在指导意见中，“风险”一词至少出现了11次。隐含的风险警示更是无处不在。“两权”事关农村居民衣食所依和家人所居，抵押贷款涉及金融机构风险控制，两大风险防范要等量齐观，缺一不可。

指导意见提出，建立抵押物处置机制，做好风险保障。借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。根据农村承包地“三权分离”原则，流转的是从承包权分离出来的经营权，而非农村土地集体所有权和农民的土地承包权。同时，指导意见也提出，探索对流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。这就是说，在不取代承包权同时，也要同样保障经营权权益。为加大扶持力度，增强试点效果。指导意见要求人民银行、银行业监督管理机构研究差异化的监管政策，激励金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险的风险保障作用也不容忽视。

做条件论者：不揠苗助长

“两权”抵押贷款试点，城乡社会都关注，各地改革愿望高。但农村土地制度改革复杂的法律问题和潜在风险压力，决定了试点选择的严格条件。“没有条件也要创造条件”是行不通的。

按指导意见，试点地区至少应满足三面条件：农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件；农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益；农村信用环境较好，配套政策较为健全。

具备这三项基本条件的地区，很多工作可以水到渠成。农村承包地流转率高，农民生活和社会保障对承包地依赖较轻；农村宅基地空置、闲置率也较高，很多农村居民较好参与了城镇化，万一发生违约，金融机构处置抵押物，不易引发社会风险。这些地区农村信用环境较好，人们的信用水平，对防范金融风险至关重要。

根据指导意见，“两权”抵押贷款试点以县市区行政区域为单位，尽可能在农村改革试验区、现代农业示范区、宅基地制度改革试点地区开展。这样区域不过大，不会遍地开花，更有利于封闭运行、防控风险。