我国社会组织参与社会救助的困境与对策

丁建文

(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241000)

一、问题的提出

社会救助，是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，采取的是非供款制和无偿救助的方式，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。社会救助的外延，包括贫困救助、灾害救助及其他针对社会弱势群体的扶助措施［1］。从我国社会救助的历史和实践来看，政府一直承担着重要的责任，作为社会救助的责任主体，离开中央政府强有力的资金支持和政策指导，社会救助不会在解决贫困问题上有大的作为［2］。但是实践已经发现，单一的政府救助存在救助水平低、救助形式单一、救助资金不足、救助活动被动等问题，影响了社会救助的实施效果。政府救助资源有限，若没有民间和非政府力量的社会互助，将难以进一步完成现时的社会救助制度［3］。

随着社会组织作为一种重要的社会力量出现在人们的视野中，发挥着越来越重要的作用，已经成为社会救助的重要力量之一。在我国，社会组织通常又被称为非营利组织、非政府组织、民间组织，具有非营利性、民间性、公益性等特点，区别于政府和企业，也被称为第三部门。我国是在十七大之后，国家民政部在管理工作中开始正式启用“社会组织”这一新指称。截至2013年底，全国共有社会组织54．7 万个，吸纳社会各类人员就业636．6 万人，形成固定资产1496．6 亿元，接收各类社会捐赠458．8 亿元［4］。社会组织参与社会救助已成为必然趋势，这在政府的文件报告中已经得到体现。十七大报告中首次提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。十八大报告中再次强调要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十八届三中全会《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出“要改进社会治理方式、激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”

从国际经验来看，社会组织在社会救助领域发挥着重要功能，不仅开展救助活动较为及时，而且在救助帮扶过程中，提供着重要的人力、物资、财力、科技、信息等重要服务。无论是全球性的事件、地区性的灾难、孤老助残、救助弱势等领域，社会组织都是活跃在社会救助领域中不可或缺的重要力量。我国也开始逐渐重视社会组织的力量，鼓励社会组织参与社会救助。2014年，云南省昭通市鲁甸县发生6．5级地震，地震发生后24 小时内，已有17 家基金会启动应急预案，投入到抗震救灾工作中。云南省民政厅在救灾应急指挥部下设“社会组织参与救灾协调服务组”，同时建立“云南鲁甸地震社会组织救援服务平台”。鲁甸地震救援工作也证明了我国社会组织融入国家救灾体系的速度明显加快，社会组织参与灾害救援更加理性。

社会组织开展社会救助具有重要意义，应该引导和鼓励社会组织服务经济社会发展，投身社会互助和慈善事业，主动承担社会责任［5］。但从实践来看，还面临着一些问题，本文尝试对社会组织参与社会救助存在的现实困境进行探讨，并就促进社会组织参与社会救助的路径提出对策和建议。

二、社会组织参与社会救助的优势

“社会救助”之所以不被称作“政府救助”，说明救助主体并非只是政府，还有其他社会组织［6］。在构建多元化的社会救助体系建设中，社会组织具有独特的优势。

1．专业技能优势

我国社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位，他们本身就是基于在所在领域具有一定的专业和规模而形成的，且云集了相关领域的一些专家，在特定领域具备专业化的资源和系统化的渠道，使得他们对于特定社会救助有着更加专业的视角和服务，可以通过自己的专业和技术优势，为救助对象提供各种个性化的帮抚，如特殊疾病治疗、心理干预、精神辅导、灾后安抚等等。

2．社会灵活优势

相比较政府部门，社会组织具有明显的灵活性，一方面在社会救助中能覆盖至更多政府覆盖不到救助不到的个案，来“缝补”救助政策的空白。另一方面社会组织得更加贴近广大人民群众，社会组织具有的枢纽性特点使得它们上接政府，下联群众，具有较深的草根基础，相对于政府更加规范更加严格的层级体制，在较大的灾难面前，社会组织反映更加敏锐，可以更快地吸收社会资源，动员社会力量，灵活应对并参与社会救助，并向政府提供符合实际情况的建议措施。

3．成本优势

社会组织参与社会救助具有明显的成本优势，因为社会组织运转相对灵活，也就决定了社会组织参与社会救助的成本相对低廉，不仅表现在资金方面，也表现在时间成本层面。经验表明，有资质的专业NGO 提供的服务，在某些救助项目上比政府直接提供救助服务更具有成本优势，如在中国香港，非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的2/3［7］。

4．群众优势

一方面，社会组织与人民群众联系密切，更能真实地了解人民群众的想法，救助群众的需求，上接政府，下联群众，使得社会组织能更好地联系政府与公民，发挥枢纽作用。另一方面，传统的政府救助是一种被动式救助，针对问题采取救助措施，社会组织可以发挥它的事前干预优势，因为更加贴近群众，能更敏锐的发现问题矛头，先行干预。如深圳市自闭症促进会发起的关爱自闭症周、海洋天堂计划、启闭工程、教材研发等项目都是对自闭症儿童的主动救助和治疗。

基于上述优势，有理由相信社会组织可以很好地参与社会救助。而且，社会救助主体多元化，实行多元化协同治理也是社会救助发展的趋势［8］。

三、社会组织参与社会救助的现实困境

尽管社会组织参与社会救助具有一定的优势，但从我国目前的实践来看，社会组织参与社会救助体系还存在一些现实困境。

第一，相关法律体系不规范以及合法地位有待明确

2008年《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》公开征求意见，到现在为止，已近7年，还没有出台正式的社会救助法，当前我国社会组织参与社会救助有关规定，只是一些临时性的管理条例，比如《流浪人员管理条例》、《自然灾害救助条例》等，或者在一些政府文件报告中提及，立法层次相对较低。现有的提及也主要是停留在鼓励社会组织参与层面，起到促进作用，没有从立法角度为社会组织参与社会救助提供法律支撑和保障。对各类社会组织在社会救助中的地位和作用没有给予足够的重视，更没有对各类社会组织参与社会救助的权利和义务做出明确的规定，责权尚不明确。法律层面的权力认可、参与职责、权利享有、具体途径方面的规定都是空白。虽然社会组织已经成为社会救助的重要力量，但从实践来看，各类社会组织在行动上也是孤军奋战，没有整合力量。因此，需要尽快完善救助立法，明确社会组织参与社会救助的地位，有效促进社会救助的多元主体依法共同参与。

第二，社会组织管理体制不完善

如目前社会组织直接登记政策落实难，在实践过程中还存在难以找到业务主管单位的现象，或者因为无法达到注册资金的规定额度而无法注册。还存在大量非正式的社会组织和敏感类社会组织，被挡在门槛之外，享受不了一些优惠政策，在社会组织活动层面也是步履维艰。如敏感的劳工、维权、同性恋亲友会等社会组织，它们要么是根本就找不到主管单位无法登记，要么就是民政部门以缺乏登记指引不予登记，因此只能采取工商登记注册的迂回方式，在夹缝中生存发展［9］。另外，支持和规范是相伴而生的，当前对社会组织的监督管理机制尚不健全。

第三，社会组织参与社会救助的组织基础薄弱

社会组织很难与政府建立平等的合作关系，首先，政府越位，我国社会救助领域的一个重要现象就是政府救助介入太强，政府越位挤占了非营利组织在社会救助领域的参与空间，非营利组织在社会救助领域发育不良［10］。其次，政社不分，大量社会组织存在官办性质和政府化倾向。相当一些社会组织的领导人存在由政府任命的普遍问题，社会组织的领导有行政级别，人员编制也由政府部门核定，已经转变成了政府下属的一个部门，成为政府职能部门的延伸，社会组织独立自主性较弱。这在一定程度上也导致了我国社会组织的内部效率低下。再次，政府与社会组织二者没有建立多元合作机制，形成整合力量，多数是各行其道，浪费了资源，降低了救助效率。

第四，社会组织参与社会救助的能力不足

一方面，社会组织人才队伍建设有待提高，一些社会组织无论在数量和能力层面与国际水平相比差距较大，在社会救助中资金募集、物资运输、提供关怀、人员、信息、技术等方面能力有限，这与目前我国社会组织内部管理、组织结构、人员安排、专业技能等密切相关。由于政社不分的路径依赖，很多社会组织的内部管理仍显较强的科层制，活力不足，组织结构不合理。目前我国社会组织的志愿者数量不多，达不到实际需求量，而且由于资金问题，社会组织人员的待遇和福利水平较低，社会组织人员自身的社会保障问题突显。社会组织人员参与社会救助，专业技能欠缺，在专业救助方面仍显不足。

另一方面，社会组织参与社会救助的资金不足。充足的资金是社会组织开展社会救助的物质基础，目前社会组织的资金筹集能力相对不足，社会团体往往靠单一的会费，慈善类组织靠组织募集，政府一方面支持，另一方面表现出对财务管理过死，社会组织想要参与社会救助，往往是畏手畏脚，停留在小打小闹的层面。

第五，社会组织参与社会救助面临信任危机

我国社会组织的财务管理存在诸多问题，信息不公开不透明使得社会组织公信力下降。根据搜狐网对“造成中国慈善事业落后的主要原因”在线调查显示:在1460 总票数中，11．78%的人认为“一部分有捐助能力的人没有尽到责任”，6．85%的人选择了“缺少方便妥善的渠道进行捐助”，17．12%的人认为“缺少鼓励进行慈善事业的机制环境”，而高达62．26%的选民都把“中国慈善机构的公益性令人怀疑”作为造成中国慈善落后的原因。

第六，传统的思想观念降低了社会组织的参与度

在笔者的访谈中发现，一方面是在人们的传统观念当中，如果处于贫困或者灾难窘境，较多想到的是求助于相关政府部门，较少想到求助于社会组织，没有形成社会氛围，即使最后受益于社会组织，也往往是在求助政府无门或者政府救助无力的情况的下策之选。另一方面，由于传统的“官本位”思想的束缚，当发生重大灾难或其他需要救助的情况下，各级政府首先考虑的还是自己如何展开救助活动，主观上忽视公民及社会组织的参与，此外，也存在一些公民缺乏强烈的社会责任感，缺乏参与社会救助的动力，社会救助的主动性和自觉性还不高，社会组织如何动员社会民众有序参与社会救助也是一个重要问题。

四、促进社会组织参与社会救助的对策建议

1．完善社会组织参与社会救助的相关法律和政策支持

一方面，将社会组织纳入社会救助体系建设中，明确政府和社会组织作为参与主体的责任、权利和地位，以减轻因政府挤出导致社会力量参与不足的机会。并提高到立法层次，完善社会救助的法律体系，从法律角度确定社会组织在社会救助中的权利责任，使各类社会组织在参与社会救助的过程中有法可依。另一方面，出台多种促进社会组织发展的政策措施，营造社会组织发展的良好政策环境。切实实施税收优惠政策、简化登记管理政策等，做好分类管理服务和培育引导。

2．促进政府与社会组织在社会救助领域多元合作机制的形成

一是平等合作机制，我国政府与社会组织的地位相对不平等，力量上不对称，虽然政府与社会组织参与社会救助的力量不同，但不应该是政治上领导与被领导的地位，在社会救助领域，应该是平等合作的关系。二是协调对话沟通机制，政府与社会组织在社会救助领域应该建立定期的对话沟通，特别是在突发性的社会救助上，及时协调沟通，提高资源的利用效率。三是政府与社会组织资源共享机制，社会救助资源多样化，包括资金、信息、专业人员、政策等，政府与慈善组织救助衔接的根本在于如何实现这些资源的共享［11］。政府与社会组织的合作不能仅限于某一类资源，随着政府与社会组织在救助领域合作机制的成熟，政府与社会组织之间要在多种资源多个环节上共同发挥作用。四是购买服务机制，包括直接外包、内部交易、或者政府自由选择供应商等多种机制。实现从简单合作到多种衔接机制并存。

3．加强社会组织自身建设，强化社会救助能力

首先，推动政社分开，保证社会组织的独立自主性。继续坚持清理和规范在职离退休干部在社会组织中的兼职情况，推进党政机关和企事业单位与社会组织的脱钩工作，从职能、机构、工作人员、资产和财务等多方面都要有计划有步骤地展开脱钩工作，保证社会组织的自主性。

其次，优化社会组织内部结构，结合社会组织志愿性、社会性的特点，公益目标的原则，合理设计社会组织的结构，因事设职、因职配人，以人成事，使社会组织结构更加扁平化、去行政化。

再次，加强社会组织自身能力建设，建立一支稳定有素的社会组织人才队伍，注重社会组织文化建设，吸引更多有爱心有意愿的人士进入社会组织，做好社会组织人员自身的社会保障工作，特别在归属感和成就感层面需要强化，重视社会组织文化建设。还要加强对社会组织成员的培训，包括社会救助理论知识的培训、司法知识培训、灾难心理疏导培训、医疗救助知识培训、救助技能培训、就业技能培训等，强化救助技能。针对志愿服务缺乏专业知识、专业技能的问题，2014年8月，河北秦皇岛注册了全国第一家志愿服务职业技能培训学校，学校举办免费培训班，传授志愿服务理念、志愿服务精神，以及应急救护、中医保健、营养学、心理学、服务礼仪等方面的专业培训，取得了良好的社会效果［12］。

最后，还要注重提高社会组织的公信力，建立良好的组织形象。社会组织在社会救助中能否很好地发挥作用，社会组织的社会公信力是一个非常重要的因素。经历了郭美美事件引发的红十字会信任危机，又有媒体曝光中华慈善总会额外捐款换发票、巨款捐赠无故消失，一连串事件刺痛着社会神经，社会组织的公信力一度降到冰点。这些事件某种程度上只是导火索，我们要认识到根本上还是社会组织体制上的问题，社会组织要加强财务管理，做到信息公开透明。同时还要建立一个良性的社会组织监督管理机制，探索社会组织的等级评估机制，尝试建立“黑名单”管理制度，只有切实规范社会组织的工作才能建立良好的组织形象。

4．重点优先发挥社会组织参与社会救助的主要领域

一方面，发挥社会组织事先干预社会救助的功能，例如NU SKIN 如新携手中国青少年发展基金会搭建全国救助平台，承诺NU SKIN 如新将在未来十年向中国青基会捐赠1 亿元人民币，用于开展先天性心脏病救助项目，青少年发展基金会有专业化的资源和系统化的渠道，加上NU SKIN 如新的资金支持，使得企业、医院以及公益机构等各方面的社会资源得到了有效配置，并将纵向体系由患儿救治延伸到了前期筛查和前端政策，他们意识到先心病救治并不止于手术的救助，通过前期筛查让患儿及早就医、提供志愿者服务为患儿及家庭带来身体心灵的同步帮扶的重要性。截止到目前，前期筛查和义诊项目也取得了卓越成果，共计为超过92，300 位大中华贫困儿童提供免费先心病筛查，其中超过1，200 位先心病患儿因为及时发现病情，得到了尽早的治疗和救助［13］。

另一方面，建议优先发挥在重要领域中的作用，如重大灾难、突发事件、区域灾害、特殊人群帮抚等领域，在这些领域，一定要重点鼓励社会组织的参与，政策上支持社会组织在这些领域开展社会救助活动，也进一步促进社会组织不断成长壮大，在更多领域中发挥作用。

5．拓宽社会组织参与社会救助的融资渠道

社会组织参与社会救助必须有相应的经费支持和完善的保障体系。只有多方面筹集资金，不断壮大自身实力，才能担当社会救助的重任。为此，社会组织要采取各种形式，通过多种渠道加强与社会各界的联系和沟通，积极鼓励和动员企事业单位、个人进行捐款筹资。同时，社会组织采取多种方法宣传和利用公益性捐赠税前扣除优惠政策，吸纳爱心企业主动捐款和参与社会救助。

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［4］民政部．2013年社会服务发展统计公报［EB/OL］．(2014-06-17)［2015-04-18］．http://www．gov．cn/xinwen．

［5］中共安徽省委办公厅，安徽省人民政府办公厅．安徽省《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》［EB/OL］．(2013-05-15)［2015-04-18］．http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/dfxx/．

［6］胡思洋．协同治理:社会救助制度低效运行的治理路径［J］．社会保障研究，2014(3)．

［7］吴东民，董西明．非营利组织管理［M］．北京:中国人民大学出版社，2003:86．

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［10］胡思洋．协同治理:社会救助制度低效运行的治理路径［J］．社会保障研究，2014(3)．

［11］乜琪．慈善救助与政府救助的衔接:国际经验与中国实践［J］．福建论坛:人文社会科学版，2013(2)．

［12］刘思阳．善行河北用爱心志愿服务［J］．中国社会组织，2015(2)．

［13］记者．NUSKIN 如新携手中国青少年发展基金会搭建全国救助平台［EB/OL］．(2015-04-14)［2015-04-18］．http://finance．ce．cn/．