我国北方雾霾天气的成因及政府治理对策

王丽君，王 伟

（青岛大学，山东 青岛 266071）

一、我国北方雾霾天气的现状

在气象学中，雾是近地面层空气中凝结的水汽物，本身没有污染性；霾是指悬浮在空气中的细小颗粒物，通过吸附作用使大气浑浊。当“雾”遇上“霾”，霾通过强吸附力影响雾，共同造成大气污染，能见度低，形成一种新型大气污染现象——雾霾。

近几年来，我国许多城市雾霾天气越发严重，具有地域范围广、持续时间长、公众关注度高等突出特点。在地域分布上，雾霾呈现出从中东部向南方地区渗透、向西部扩散的态势。2013年1月，全国中东部地区都陷入严重的雾霾天中，其中受影响最严重的京津冀地区甚至发布了大雾橙色预警。2013年第四季度，我国25个省104个大中型城市再次遭遇强雾霾，除华北地区外，华东地区等重灾区外，高原城市拉萨也未曾幸免，12月19日，拉萨上空因浮尘而出现了大面积“浓雾”，当日空气质量指数为500，空气质量状况为严重污染。2014年雾霾依旧肆虐着我们，从除夕到正月初二北京的PM2.5指数较往常相比翻了10倍，西安、南京、天津等地大年初一PM2.5更是直逼“爆表”。

在时间跨度上，雾霾持续时间长，并有“愈演愈烈”之势。环保部调查数据显示，2013年全国平均雾霾日数为29.9天，较常年同期偏多10.3天，创52年以来历史最高。其中中东部地区平均霾日数达35.9天，华北大部、黄淮、江淮、江南等地霾天在40天以上。换言之，中东部地区全年超过一个月的时间都笼罩在雾霾的阴影下。此外北京市气象台监测数据显示，2014年2月20日至2月26日北京持续了7天170多个小时的重度雾霾天气，打破了历史最高5天的记录。由此可见，雾霾来势汹汹。

随着雾霾天气的日益加重，微博、微信等社交平台的快速发展，公众对雾霾的关注度呈直线上升，PM2.5也开始跳入大众的视野，成为人们关注的焦点。中国社会科学院发布2013年舆情指数调查结果显示：食品安全和空气污染是公众最关注的重大社会问题，选择比例分别高达70.4%和67.9%。与此同时，在15项重大民生事件中，56%的民众最关心“‘两会’召开并选举出新任国家领导人”，38.2%的民众关注“连续雾霾天气”，位列第二。这不仅表现出公众环保意识的觉醒，更体现出雾霾态势的严峻。

二、我国北方雾霾天气频发的成因分析

通过分析我国北方雾霾的现状，我们必须深刻剖析其产生的原因。只有抓住本质原因，才能找到根治雾霾的有效路径。

（一）我国的能源结构不合理

长期以来，煤炭占我国一次性能源消费比重居高不下。国家统计数据库相关数据显示：虽然2012年我国煤炭消费比重相比1952年下降了30%，但是占比仍超过65%，是世界能源消费结构中煤炭比重的2倍。天然气消费仅占世界天然气消费的1/4。我国的煤炭消费主要集中在工业领域，工业生产中燃烧不充分的煤会向大气释放形成雾霾的污染物，而天然气作为新型清洁能源，在充分燃烧时，主要产生二氧化碳及水蒸气；不充分燃烧时，主要产生一氧化碳，二氧化碳和水，且不对大气层释放二氧化硫和小微粒物质，所释放的有害物质比重小[1]。因此煤炭在我国一次性能源消费中占比过大、天然气占比过小的不合理现状是雾霾中大气悬浮颗粒物产生的根本原因。

（二）政府缺乏生态环境保护意识

为何煤炭在我国能源消费结构中占比如此之大？这与我国在工业文明下片面追求经济利益、缺乏生态保护意识密切相关。首先，长期以来我国政府以经济建设为中心，在追求经济快速增长的过程中，忽视了经济发展带来的负的外部性——过度破坏生态环境。其次，我国生态环境保护的相关法制建设不健全，没有严格明确的法律依据，无法做到“有法可依”；政府在环保执法过程中职责不清晰，执法权力过度分散，执法效率低下，间接纵容了环境污染违法行为。最后，政府对生态环境保护的宣传浮于表面，公众的生活方式、消费理念与生态环境保护相脱节，客观上导致了公众生态环境保护意识的淡薄。

（三）公共政策价值理性的偏差

为何我国在发展中会出现“重经济、轻生态”的现象？根本原因在于我国的公共政策缺乏价值理性。公共政策的理性即公共政策制定过程中应遵循的价值观。改革开放以来，我国公共政策的制定遵循“以经济建设为中心”的价值观，实践中表现为各级政府以GDP的增长作为绩效考核的标准。为了追求较高的绩效目标，各级政府在招商引资、基建工程等投资政策上偏重于工具理性——效率，忽视了价值理性——公平，只重视当前利益，而忽视经济增长所带来的巨大的生态环境成本。同时工具理性又间接地激励市场的全部参与者不计一切代价的追求经济的发展，这极大地破坏了生态环境，造成了公地悲剧[2]。进入21世纪后，尽管中央政府逐步转变公共政策的价值观，将公平与效率置于同等地位，在公共政策的制定中强调可持续发展，注重生态环境保护，但是各级政府的绩效考核目标仍以GDP为主，在具体政策的执行中为了各地区的自身利益，往往偏离价值理性，只注重工具理性。因此，公共政策缺乏价值理性是产生包括雾霾在内的生态问题的本质原因。

三、我国政府治理雾霾天气的对策

目前，我国各级政府正在积极采取对策治理雾霾天气，比如北京等城市通过限号减少机动车尾气的排放；在春节期间，各地纷纷限制爆竹的燃放以减少大气中悬浮颗粒物的聚集；各地建立PM2.5空气监测站及时获取空气质量指数。但这些对策只能起到暂时降低PM2.5的作用，政府必须从根源着手，探寻改善雾霾的有效措施。

（一）政府要运行市场手段调节能源结构

1.大力推进低碳技术的研发力度，为能源结构的优化提供技术保障。建立环保技术研究专项基金，支持相关科技研究，提升大气保护的科技水平。加大财政支持，提高生态环境保护尤其是低碳技术在公共财政支出中的占比；加大对科研机构的资金投入，进一步加速能源结构升级。同时要建立环保技术研究基金的专项通道，从资金的前期申请、中期使用到后期评价形成系统性的监督和反馈，严格监控资金的流向，保证资金的专项专用，为雾霾治理提供行之有效的技术支持和资金保障。

2.要改变能源消费方式，提高能源的利用效率，实现多元能源结构。政府要严控“两高”行业的能源消耗，淘汰技术落后、不符合节能减排政策的产品和设备，加强对煤炭能源为主的工业排放污染物的监管，加快结构调整，降低能源外耗的外部性，减少雾霾天气形成的细颗粒污染物[3]。继而政府要转变企业生产理念，促进产业升级，通过升级工业脱硫、除尘装置，积极推进风能、太阳能、潮汐能等清洁能源的使用，调整能源结构，加快实现以新能源替代旧能源的改革，促进多元能源供给结构的实现，推进循环经济的发展。

3.积极发展环保节能产业，最大限度减少污染物的排放。政府要通过政策导向、财政支持大力扶持环保节能产业，给环保节能产业提供一个相对宽松的政策环境。政府要鼓励生产企业提升技术创新，加速能源改革，生产出更多的绿色产品，在环保节能产业升级发展中实现源头上“减污”。只有调整能源结构，大力发展环保节能产业，减少对大气的污染物排放，才能打破雾霾天气形成的物质基础，促使政府加快实现雾霾治理。[4]

（二）政府要推进生态文明法治化建设

1.法律是治国之重器，良法是善治之前提。在生态文明建设中必须推进科学立法、民主立法，使得立法不断适应经济社会的发展。在实践中，立法机关要根据我国环境破坏尤其是雾霾天气的严峻态势和迫切需要，加快《环境保护法》等相关法律修改进程，完善大气污染防治制度，严格环境保护的行业准入制度，强化环境污染标准，以可持续发展的方式控制生态环境质量，加快实现空气质量指数与国际接轨的步伐，依法推动大气污染防治工作向纵深发展。同时要完善生态环境责任追究制度和生态补偿制度。明晰环境参与者的权利和责任，奖罚分明，加重对不达标排污企业的法律制裁，加大环保企业的经济补偿，通过提高排污成本“倒逼”企业主动节能减排，切实将生态环境保护落到实处,在全社会形成“同呼吸，共奋斗”的责任意识。

2.法律的生命力在于实施。推动生态文明建设，政府必须做到“执法必严、违法必究”。一方面政府要依法严厉打击各类污染环境的行为，绝不姑息，并对当事人所造成的环境破坏给予刑事和民事的双重处罚。政府还要积极拓宽公众检举环境违法行为的通道，及时披露环境信息，发挥公众舆论监督的作用，使得生态环境保护真正做到人人有责。另一方面政府也要做到“依法行政”，把环境行政权力关进制度的笼子里[5]。生态文明建设涉及的利益主体较多，必须理清各部门的权力和职责，防止滥用行政权力，突出环保主管部门的执法地位，统一协调，避免出现越权执法和多头执法等问题。通过整合执法信息，加强政府部门之间的联动执法，形成分工明确、高效协调的执法机制，进一步提高执法效率，从而保证生态文明建设的有机运行。

（三）政府雾霾治理向大众化迈进

1.政府必须重塑公共政策价值理性，站在制度的制高点，转变全社会“利益之上”的价值观，将可持续发展的价值理性透过政策导向渗透到社会的各个领域，因此政府转变政策导向、重塑政策价值理性、转变治理理念是推进雾霾天气根治的核心驱动力。政府在制定各项政策时要从过去的以经济和效率为主，转为以可持续发展、以人为本为核心的价值理性。在实践中，各级政府必须打破以GDP为核心的政绩观，将生态保护作为考核地方政府官员政绩的关键绩效指标，并且与干部选拔、任用和内部激励相联系，使得生态保护触及每一级政府的利益机制，让可持续发展的政策理性深入每一位政策制定者、实施者和消费者的内心。

2.政府要创新雾霾治理大众教育形式，以“社区教育”为核心，普及有关雾霾的基础知识，倡导公众形成节约、循环、生态的消费理念，营造全社会参与雾霾治理的氛围。社区作为社会有机体的基本组成单位，具有政治、经济、文化、教育、服务等多方面的职能。政府要以社区为基本点，一方面政府要创新环保消费的宣传方式，促使公众转变消费理念，改变过去铺张浪费、无节制地消耗能源的生产方式，树立正确的消费观，形成绿色、文明的生活方式，真正成为生态环境保护的主力军。另一方面，政府通过提升全民的生态环保意识，鼓励公众成为环境污染的监督者和检举者；积极拓宽社区公众检举违法行为的通道，建立网上环保信息公开制度，发挥公众舆论监督机制的作用，形成全民监督、社区检举、社会治理的雾霾监督机制，使得雾霾治理由政府一元治理向大众参与多元治理迈进。

[1]张立鹏，张九山.“霾汇”：京津冀雾霾破解之道[J].投资北京，2014，(1).

[2]何爱平，石莹.我国城市雾霾天气治理中的生态文明建设路径[J].西北大学学报，2014，(2).

[3]彭红利.雾霾天气治理视角下的企业社会责任反思[J].经济论坛，2014，(4).

[4]郭俊华，刘奕玮.我国城市雾霾天气治理的产业结构调整[J].西北大学学报(哲学社会科学版)，2014，(3).

[5]贺丰果，刘永胜.减少雾霾污染改善大气环境质量政策建议探讨[J].经济研究导刊，2014，(1).