完善我国刑事法律援助制度的思考

摘要：刑事法律援助制度是现代化法制国家必须承担的一种国家责任，是公民享有的一项社会基本保障权利，是司法为民的一项重要内容。而我国的刑事法律援助制度虽然有一些规定，但还存在许多问题，不利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。由此，我国的刑事法律援助制度有必要从立法体系、适用对象、启动程序等方面进一步完善，从而保障司法人权，促进司法公正，维护社会正义。

文献标识码：A

文章编号：1673-1816(2015)03-0124-05

收稿日期：2015-04-18

作者简介：崔更国（1969-），男，汉，河北张家口人，硕士，教授，研究方向为刑事诉讼法学

本文为2015年河北省高等学校人文社会科学研究项目（课题编号SZ151005）研究成果。

我国的刑事法律援助制度的基本原则和框架始建于1996年全国人民代表大会修改的《刑事诉讼法》与全国人大常委会颁布的《律师法》。2003年，国务院颁布了我国首部法律援助行政法规——《法律援助条例》，标志着我国刑事法律援助制度的正式确立。2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案，修改后的刑事诉讼法写入了“尊重和保障人权”，对刑事诉讼中的法律援助也做了较大的改动，扩大了刑事法律援助的范围，提前了刑事法律援助的诉讼阶段，调整了提供法律援助的方式，进一步完善了我国刑事诉讼法律援助的有关立法，但我国尚没有关于法律援助的统一立法，现有的法律法规位阶较低，而且较为散乱。由此，单就刑事法律援助制度来看，我国已经完成立法创建、机构设立、援助落实等多项工作，取得了较好的社会效益。但是刑事法律援助在发展当中也还存在大量的问题，亟需完善。

1 建立完备的刑事法律援助立法体系

获得律师帮助权为公民的基本权利，很多国家因此都制订了法律援助方面的单独立法，如英国的《1949年法律援助与咨询法》和1999年颁布实施的《获得司法公正法》、美国的《法律服务公司法》（1997年修订）、荷兰的1994《法律援助法》、韩国的《法律援助法》（1994年）年。很多国家都建立了独立的刑事法律援助体系。

我国应将获得律师帮助权作为公民的一项宪法权利，使立法及司法实践具有乏纲领性指导文件。唯有在宪法中规定了获得律师帮助权，刑事法律援助才有存在的必要与前提，也只有这样才能在全国得到普遍实施。故应在宪法中加入有关获得律师帮助的条文。“实际上，无论在任何社会，获得法律援助不仅需作为宪法原则加以规定，更需公众对其有心理上的深刻理解。”我国于2003年颁布实施了《法律援助条例》，但是不管是从法律援助在整个法律中的地位效力还是法律援助可能涉及的部门考虑，仅仅一部行政法规难以担当此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法检系统，与国务院就没有直接的隶属关系，通过行政立法就无法确定法院、检察院在刑事法律援助方面的权利义务。所以应当尽快由全国人民代表大会或全国人大常委会制定法律援助方面的法律。从立法技术上来讲，可以单独制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而将刑事法律援助作为其重要内容单独规定。

刑事诉讼法与律师法目前构成我国刑事法律援助制度的主体框架。由于刑事法律援助制度同时隶属于刑事诉讼制度和律师制度的范畴，所以即使今后将享有法律援助纳入宪法权利并单独制订法律援助立法，但还是需要在刑事诉讼法与律师法中加以规定，使之互相配套，形成体系。只有在刑事诉讼法和律师法中明确刑事法律援助人的具体义务及受援人的具体诉讼权利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。同时，法律援助的质量控制必须体现到诉讼过程中，才能有效地发挥刑事法律援助的作用。

2 适当扩大应当指定辩护的适用对象

我国目前刑事法律援助中属于应当指定辩护的案件还是占相当大的比例，以北京市为例，1997-2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聋、哑、未成年人和可能被判处死刑的案件分别占援助案件总数的33%和21%。因此讨论刑事法律援助的适用对象的扩大首先应该考虑扩大应当指定辩护适用对象的范围。指定辩护的适用对象分为一般对象和特殊对象。一般对象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一国的律师辩护资源相对有限，不可能能够满足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有关标准加以分流，把有限的律师辩护资源投入给最需要该资源的那一部分人。在国际范围内，由于各个国家的实际情况不一，律师的发展水平也不相一致，所以联合国设立了一个较为模糊的标准，即“在司法利益有此需要的一切情况下”。“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的标准就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性质及可能判处的刑罚。相对于英美及加拿大等国的凡被告人可能被处1年以上监禁就属“司法利益需要”的司法实践而言，我国目前刑事诉讼法及有关法律中可能判处死刑的才属于应当指定辩护的规定显然与联合国的准则及有关国际条约的立法精神相去甚远。虽然考虑到我国现行刑法中用多达47个条文设置了68种死刑罪名，占全部罪名的1/6强，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然属于可能判处死刑的范畴，而且限制死刑的呼声越来越高，考虑到死刑的适用范围呈减少趋势及刑事法律援助的适用范围呈增大趋势的矛盾，在今后的立法之中宜对此项条件限制加以修改。由于刑法诸多条款中都将“十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”作为某一情节的量刑幅度，所以建议把十年有期徒刑作为划分司法利益有无需要的分水岭，并等条件成熟时再作进一步扩大。

3 刑事法律援助受援阶段提前

刑事法律援助不同于民事法律援助之处主要在于刑事诉讼的特殊性，刑事诉讼并不局限于法庭审判阶段，而是涉及到侦查、提起公诉、审判三个阶段。刑事被告人（侦查阶段则被称为犯罪嫌疑人）作为被刑事追诉的对象，则始终处于刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程的中心。因此，他所需要获得的法律帮助，也应反映在刑事诉讼从侦查到起诉和审判全过程之中。显然，如果只在审判阶段刑事被告人才能获得相应的刑事法律援助，而处于侦查或起诉阶段的犯罪嫌疑人不能获得相应的刑事法律援助，那么，刑事法律援助维护刑事被告人、犯罪嫌疑人合法权益的积极意义必将遭受严重损害。再考虑到侵犯当事人合法权益大部分发生在侦查阶段的现状，犯罪嫌疑人在侦查起诉阶段获得刑事法律援助不仅是人权保障的必须，更是一种现实的需要。

所以，要让刑事法律援助贯穿于刑事诉讼的始终，就要在我国的刑事诉讼法立法中确立刑事法律援助的地位。第一，确保犯罪嫌疑人在刑事侦查阶段被告知有申请法律援助的权利，且对未成年人、盲、聋、哑以及可能被判处死刑的犯罪嫌疑人应在刑事侦查阶段给予其法律援助。第二，应当建立权利告知制度。即犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的，公安机关、人民检察院有义务及时告知其有申请刑事法律援助的权利。并且应当适应将来《刑事诉讼法》的再修改，将公安、检察机关应当告知而没有告知的情况作为程序违法来规定，对没有履行告知义务的机关规定制裁措施，以使法律具有可操作性。

4 重新设计刑事法律援助的启动程序

我国刑事法律援助的启动程序包括法院指定和自行申请（含通过公安机关与检察院转交申请）两类。但是实践中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申请的比例极小，以北京为例，2002年度的刑事法律援助案件中法院指定的为207件，被告人直接申请的为2件，公安机关与检察院转交申请的为0件。虽然司法部于 2000年与最高人民检察院联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，并于2001年4月25日与公安部联合发出了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》分别就法律援助机构与检察机关和公安机关在刑事诉讼中的法律援助工作的衔接问题作出了规定。但是根据了解，司法实践中侦查与控诉机关基本没有采取有效行动加以落实，在某区检察院见到的审查起诉阶段的权利告知书中只见到了聘请律师权利的规定而未见有关申请法律援助权利的规定。即使是侦查与控诉机关严格地履行了有关的部门规章中有关申请刑事法律援助权利告知的义务，经过公安机关与检察院转达申请以及法律援助机构审查等程序后，只怕符合条件的受援对象已经进入下一道诉讼程序了。纵观各国的刑事法律援助制度的设计目的，其中有一个重要方面就是满足诉讼程序的需要，而法律援助的及时性是其前提，所以英国、日本等国设立了值班律师制度，并对某些案件无须审查直接提供援助。我国应该加以借鉴，当然考虑到我国律师的数量有限，只宜先在有条件的大城市试点后再逐步推广，并随着律师制度的日益完善，而最终建立一整套保障刑事法律援助能够及时提供的机制。

5 加强对刑事法律援助的物质保障

一项法律制度落实，物质保障是基础。如果法律援助机构、公检法四家缺乏经费，就难以充分开展刑事法律援助工作。具体办案的律师也不例外，如果连律师办案的成本都无法支付，长此以来，律师办案的质量也可想而知。由于刑事法律援助的特殊性，不可能过分依赖社会资助，我国政府应切实负起责任来。一是提高法律援助经费占财政支出的比例，加大对法律援助的投入。对贫困地区，建议由中央财政负担法律援助的支出，以免出现因为身处贫困地区，越需要援助的群体越得不到援助的窘况。二是要落实法律援助专职机构的人员编制，从优待律师，确保有一定数量的律师乐于并认真从事刑事法律援助工作。

现代意义刑事法律援助已经从最初的对穷人进行救助的慈善道德行为转化为政府行为和国家责任行为。刑事法律援助是国家平等保护公民，确保实现公平正义的司法秩序的必然要求。我国法律援助制度建立的理论基础正是“公民在法律面前一律平等”的宪法原则。我国《法律援助条例》第3条明确规定了“法律援助是政府的责任”，国家始终是法律援助的义务主体，法律援助的性质是国家的义务和责任。因此，国家性是刑事法律援助的重大属性。刑事法律援助的责任主体是国家。政府实施法律援助是应尽的义务，以财政保障法律援助的经费是理所当然的。现在，法律援助的经费已经纳入地方政府财政预算。但是，以地方政府的财政来保障作为国家司法公正体系一环的法律援助制度有其局限性。实践中，法律援助经费仍然捉襟见肘。其一部分原因就在于地方政府与中央政府着重点有不一致的地方。要保障法律援助的经费来源，除了地方财政外，中央财政是不可缺位的。

我国虽然在《法律援助条例》中明确了县级以上人民政府应当为法律援助提供财政支持，但未明确以何种形式提供财政支持。随后在司法部、民政部等九部门出台的意见中规定各级人民政府要按照条例的规定，根据本行政区域的经济发展水平及财力状况，将每年法律援助所需要的经费数额，逐步纳入年度财政预算。但是考虑到目前我国法律援助的制度设计思路是成立专门法律援助机构组织并实施法律援助，并且把整个法律援助纳入一个体系之中，未予细化。而我国由于幅员辽阔、人口基数大，使得法律援助专门机构组织为数众多，截至2003年6月30日，全国就已建法律援助机构2 642个，法律援助专职人员达8899名。由于《法律援助条例》中第二十六条第三款规定法律援助机构及其工作人员不得从事有偿法律服务的，所以法律援助机构运作的资金及其工作人员所需的工资福利都需要通过财政加以解决。不考虑机构运作成本，仅考虑其工作人员的工资福利，按每人每年一万元计算的话，也达到八千多万元，而我国2003年的财政拨款才1.52亿，占了近一半，目前尚不知晓这八千多万元是否由1.52亿财政拨款支付，如果是或者相当一部分是的话，那么落实到每一桩案件上的财政拨款就微乎其微了。所以今后我们在构建法律援助的财政拨款体系时，首先要把机构运行成本同具体案件的运作成本分别列入预算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能将刑事法律援助的财政预算单独列支，方能真正地起到专款专用的目的。

6 提高刑事法律援助的质量，构建有效辩护制度

一个国家的刑事司法有赖于辩护律师能否真正履行好刑事辩护的职责。从世界范围的实践来看，尽管被告人获得律师的帮助和辩护是公认的的一项基本诉讼权利，得到了包括国际公约、准则、文件和各国刑事立法的一致确认，但是，能否获得有效的律师辩护，仍然是另一个层面上的问题,在我国的刑事辩护实践中更是如此。1970年美国最高法院在理查森一案中将获得律师辩护的权利解释为获得有效的律师辩护的权利，认为获得有效的律师辩护合乎宪法精神。如果律师的辩护明显缺乏有效性、充分性，则属于无效辩护，构成对第6条修正案赋予被告人的宪法性权利的侵犯。被定罪的被告人如果认为获得有效律师辩护的权利受到了侵犯，则可以以无效辩护为由提出上诉，请求上级法院撤销定罪判决。随着我国刑事诉讼模式的转型，近年来的改革使其更多地具有当事人主义的色彩。在诉讼模式转变后，不仅应重视嫌疑人、被告人获得律师帮助、辩护的权利,而且应重视律师辩护效果的有效性。鉴于此，应尽早确立有效辩护制度，构建一系列保障有效辩护的规则。具体包括：第一，嫌疑人或被告人有充分的时间和便利选任聘请律师，或者获得法律援助，在不被窃听、不经检查和完全保密情况下自由充分地交流案情和意见。第二，建立侦查讯问律师在场制度。第三，律师在刑事诉讼的各阶段应有独立的调查取证权。第四，审前建立证据展示制度，控诉机关的一切证据在庭前必须向辩护方出示，保证辩护方完全的阅卷权。第五，确立无效辩护制度。确立一审被告人可以以无效辩护为上诉理由提出上诉请求二审法院发回重审的制度。

综上所述，我国修改的《刑事诉讼法》对刑事法律援助做了较大的改动，将有助于进一步完善我国的刑事法律援助制度。尽管如此，我国刑事法律援助制度依然存在许多问题，无论是在理论方面还是在实务中都需要各方做出更多的努力，我国应借鉴外国有益的先进经验而完善我国的刑事法律援助制度，更好地达到刑事法律援助制度的目的，同时按照1998年签署的《联合国公民权利和政治权利国际公约》要求，“在司法利益有此需要的案件中”，免费为没有能力的“受刑事控告者”提供法律援助，应该积极创造条件尽早正式加入该《公约》，适应世界人权保护的潮流。