民主与法治:权力进笼的制度路径

(西华师范大学政治学研究所,四川南充 637002)

党的十八大以来,新一届中央领导集体以空前力度加强了反腐败斗争,坚持“老虎”“苍蝇”一起打,有腐必反,有贪必肃,在两年多时间里取得了令人瞩目的效果。中央以实际行动昭示反腐不设限、肃贪不手软的坚定决心,极大地振奋了全党全国人民反腐败斗争的信心,提升了党的形象,巩固了党的执政地位。这既体现了新一届党中央惩治腐败的决心与力度,同时也说明了已危及党和国家生死存亡的腐败问题的普遍性与严重性。尽管目前的反腐败斗争已经取得了一些阶段性成果,但仍然着力治标而远未触及腐败的根本,滋生腐败的土壤依然存在。习近平在十八届中央纪委五次全会上强调指出,反腐败斗争形势依然严峻复杂,主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利[1]。王岐山在《人民日报》发表文章明确提出:“要继续强化‘不敢腐’氛围,逐步实现‘不能腐’‘不想腐’。”[2]可见,随着反腐败斗争的深入,重点是解决“不能腐”的问题,也就是解决权力进笼(把权力关进制度的笼子里)的问题。

1　权力腐败的制度根源:权力过分集中且缺乏有效的监督和制约

权力腐败的成因是错综复杂的,但最为关键的在于其制度根源,即领导者尤其是“一把手”的权力过分集中且缺乏有效的监督和制约。2014年10月,中央纪委、监察部网站集中公布了2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况,据初步统计,超半数地区、单位的整改通报中提到了不同级别的“一把手”出现问题,“个别地方和单位存在‘一把手’说了算”(宁夏),甚至“‘一把手’违纪违法案件呈上升趋势”(山东)。此外,领导干部插手工程建设、违规带病提拔干部等也都是各地区、单位巡视和整改中面临的共性问题[3]。2014年9月,人民论坛网-《国家治理》周刊与中国人民大学国家发展与战略研究院新政治经济学与中国改革研究中心联合发布的《如何治理“一把手”腐败》年度研究报告精要,通过对2000年到2014年3月底所有公布的厅局级官员腐败案例(在367个厅局级腐败官员中,曾经担任“一把手”职务的有219名,占比约60%)的分析指出,在我国当前的权力运行机制下,“一把手”对所在单位具有举足轻重的影响,近年来腐败往往具有“窝案”的特点,官员一倒一大片,这与“一把手”腐败的特点是密切相关的[4]。

为什么“一把手”腐败现象会如此突出?只要稍作分析就很容易发现,“一把手”腐败主要集中在授权和分权这两个关键环节。一是“一把手”在选用干部问题上的权力过分集中。在现实政治生活中,各部门、各单位选拔干部的工作通常是“少数人在少数人里选人”,而实权往往集中于“一把手”。尽管从形式上看,干部选拔任用也有一整套完整的程序,包括民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定,但在这一过程中,“一把手”实际上拥有无可置疑的决定权。这种选人用人机制本质上仍然是一种自上而下的任命制,因而很容易在领导干部队伍中形成各式各样的山头、圈子。一些腐败分子之所以走上重要领导岗位,并不是因为他们德才兼备,而是因为他们进入了某一个政治小圈子,成为某个高层领导干部的“红人”。一些大权在握的“一把手”正是充分利用自己在选用干部工作上的权力,大搞用人腐败,在各部门、各单位到处安插自己的亲信,然而一旦东窗事发,随着“一把手”腐败案件被查,便会牵扯出大量塌方式腐败问题。已经揭露出来的秘书帮、石油帮、山西帮、“西山会”等,就是围绕几个落马“大老虎”形成的山头和圈子。二是领导系统的权力结构缺乏合理的分权制衡。很长时期以来,上一层级对下面层级的监督往往是一阵风式的,通常是雨过地皮湿,很难发挥实际作用；同一层级内部在决策权、执行权和监督权之间缺乏科学的分工与制约机制,难以开展有效的监督；领导系统的权力运行过程往往实行暗箱操作,处于下层的干部和群众很难了解内情,谈不上进行有效的监督与制约。这样,便形成了所谓的“上级监督下级太远,同级监督同级太软,下级监督上级太难”的状况。于是,一些腐败分子一旦大权在握,便抓住机会,无所顾忌,以改革的名义,大肆推行自己的权力意志,通过大干快上,制造了各种政绩工程、形象工程,并在这一过程中,暗地里又进行着大量的权权交易、权钱交易、权色交易,大搞利益输送,导致腐败之风在社会上蔓延开来。

由此可见,近些年来我国政治生活中权力腐败现象之所以愈演愈烈的制度根源,就在于领导者的权力过分集中且缺乏有效的监督和制约,而正是这种不科学、不合理的权力结构和授权方式,为权力腐败现象提供了生存繁衍的制度基础。我国著名反腐败专家李永忠于2012年出版的《苏共亡党之谜:从权力结构之伤到用人体制之亡》一书,透彻剖析了最终导致“苏联模式”失败的两个最根本因素:一是集决策权、执行权、监督权于一体的权力结构,二是层层任命制而非选举制的选人用人体制。应当看到,“苏联模式”的这些弊端对我国政治生活有着不可估量的影响,苏联剧变同样也可以给我们提供深刻的历史教训。因此,李永忠在一次专访中坦率直言,当前反腐面临的最大问题是要彻底改革我们曾经沿用了几十年的两个体制,即权力结构和用人体制,如果这两个体制不改,不管反腐败抓多少人,还会产生源源不断的腐败分子[5]。

对于我国领导体制中长期存在的权力过分集中这一主要弊端,邓小平早在改革开放初期,通过系统总结国际共产主义运动的历史经验和新中国建立以后特别是“文化大革命”的沉痛教训,就已经得出极为深刻的认识:“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[6]327他对权力过分集中这一严重弊端的尖锐批评,至今读来让人振聋发聩:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[6]333为了避免重蹈历史覆辙,邓小平特别强调:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]146在他看来,只有用民主法制建构“好的制度”,才能保证党不变色,保证国家的长治久安。邓小平的这些重要思想和观点,对于我们今天正在开展的反腐败斗争,仍然具有十分重要的指导意义。

2　实现民主与法治相统一，把权力关进制度的笼子里

近年来有一种颇为流行的观点认为,世界上有不少国家在民主转型过程中遭遇了严重的困难,有些国家在完成初步的民主转型后又遭遇了民主政体的失败,因此,为了社会的有序和稳定,中国的现代化事业和反腐败斗争也应当法治在先,民主缓行。这种观点表面上看有一定道理,然而实际上却过于简单化,而且在实践中是极其有害的。针对新兴民主化国家的困境,著名美国学者福山曾经提出“三支柱说”,即惟有实现国家能力、法治和民主这三个支柱之间的均衡,才能实现长久的善治。他认为,如果说威权过渡到民主相对容易,那么传统国家演进到现代国家则尤为艰难。新兴民主化国家如阿富汗、乌克兰等遇到的困难不在于民主的后天缺陷,而在于国家能力的先天不足。即便是民主相对完善的印度,也存在国家能力不足、公共服务缺失的严重问题[7]。福山的分析不无道理,我们不能简单地把这些国家在民主转型中遭遇的困难都统统归咎于民主惹的祸。并且,“法治在先,民主缓行”观点的偏颇和失误还在于,它从根本上割裂了民主与法治的内在联系,这不仅会延误国家治理现代化的全面推进,而且也可能导致社会主义民主和法治建设偏离正确方向。2014年9月5日,习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话时强调,发展社会主义民主政治,是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义[8]。学者俞可平认为,我们不能够就依法治国来谈论依法治国,就法治来谈法治。对十八届四中全会精神,对依法治国的理解,还应当有更宽广的视野。十八届三中全会确定了全面深化改革的这样一个总目标,这个总目标就是巩固发展中国特色社会主义制度,所以依法治国也应该放到国家现代化这样一个总目标当中去理解,还应当放到发展中国特色社会主义民主政治,建设社会主义政治文明这样的一个高度来理解[9]。实际上,十八届三中、四中全会精神一脉相承、紧密相连,其实质就是实现民主与法治的有机统一,全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。而从当前反腐败斗争的角度来看,同样需要把民主与法治有机结合起来,才能把权力关进制度的笼子。

回顾和总结我国历史上反腐败斗争的经验教训,可以为我们提供许多有益的启示。在中国历史上,开展反腐败斗争最为著名的当推明太祖朱元璋和清朝嘉庆皇帝。明太祖朱元璋是我国封建社会以“严刑峻法”治国的著名皇帝。明朝建立之初,朱元璋总结了元朝败亡的教训,极力主张“立国之初,当先正纲纪”,因而“重典治吏”成为明朝惩治腐败的指导思想。他曾大开杀戒,想尽种种酷刑来对付贪官污吏,成为我国两千多年封建社会中杀戮贪官最多的皇帝。有学者估算,在朱元璋当政的31年中,大约有10万到15万贪官人头落地。当时,全国13个省从府到县的官员很少能够做到满任,大部分都被杀掉了。同时,他还加强了立法工作,针对官员的贪污腐败,建立了一套由《明律》《大诰》《铁榜》以及律文以外的一些诏令、单行科条组成的严密法律体系。此外,还设立了专门机构,建立了一整套监察制度,强化对官员的监督。然而,尽管明代监察制度之完备,人员之庞大,权力之威重,作用之巨大,堪称中国历史之最,但随着时间的推移,朱元璋发动的这场“重典反腐”斗争便难以继续推进,起初的威慑作用大大削弱,而且随着既得利益阶层的增多,反对者或明或暗地予以抵制,最后只好不了了之。对此,朱元璋只有无奈地哀叹,“我欲除贪赃官吏,却奈何朝杀而暮犯”[10]。

清朝嘉庆皇帝亲政之初便开始强力反腐,他原以为只要杀掉大贪官和珅,清除其党羽,再掀起一个惩贪高潮,腐败的势头就会应声而止。可是事与愿违,虽然杀了和珅,同时在11个全国总督当中,有6个被他撤换,然而,反腐高潮过后,腐败势头并未受到遏制。于是,嘉庆皇帝决心继续加大“新政”力度,对贪官发现一个就撤换一个,绝不手软。从嘉庆七年到嘉庆十年,几乎每个月都有重要的人事调整。全国的省部级高官,都被轮换了个遍。可是腐败的势头,仍然没有丝毫减弱。各地基层政府的财政亏空,仍然越来越多。当“新政”推行到末尾时,当初推行的一系列政策被证明对扭转大清王朝的现状并无多大作用,这时嘉庆皇帝开始不断地自我怀疑,接着发生的“洪亮吉事件”更让他惶恐不已。他认为,如果按照“新政”之路走下去,最终的结果势必是洪亮吉这样的“全盘否定派”得势,大清王朝必然走上一条不归路。至此,洪亮吉案的发生,实际上标志着“嘉庆新政”的终结。

明太祖朱元璋、清朝嘉庆皇帝都曾强力推行的反腐败斗争之所以失败,可从以下两个方面究其根本原因。先从制度根源来分析。由于封建社会实行专制统治,政治权力高度集中,又缺乏对权力的有效制约,造成遍地皆是的腐败机会。一切法律和制度都必须围绕巩固皇权而设定,各项监察制度也是如此。最高的决定权操纵在皇帝手中。监察官们如果得不到皇帝的支持,还不可避免地遭到特权集团的疯狂抵抗,最终落得悲惨下场。这充分反映出如果以“人治”治天下,那么,就算是有再完美的制度也无济于事[11]。历史经验深刻表明:“徒法不能以自行。”如果没有民主,就不可能有真正的法治,因为在法律之上,始终有一个更高的专制权威。这样的所谓法制终归还是难以限制和制约权力的腐败。再从利益层面上分析。专制制度的本质本来就是为少数人服务,统治者虽然想通过反腐败防止权力滥用,但出发点却建立在敌视公众、远离公众的基础上,反腐败只能通过体制内进行。由于缺失了公众监督,体制内官员通常因切身利益官官相护,反腐败自然失去了坚实的社会基础。即使政治上层强力反腐,中下层也会“歪和尚念经”,扭曲变样,最后不了了之[12]。正因为如此,封建王朝不可能逃脱因腐败而最终覆灭的历史命运。

众所周知,中国共产党人早在建立新中国之前,就对政权始兴终亡这一历史周期律问题有着深入的思考和认识。毛泽东1945年在延安就曾充满信心地表示:我们已经找到了新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息[13]149。新中国成立后,毛泽东曾多次发动和领导了群众性的反腐败运动,多次尝试过“大民主”实践,但其结果却是走向了民主的反面,以致发生“文化大革命”那样重大的政治错误。现在看来,由于种种历史的和时代的局限,毛泽东当时所理解的民主仍然存在明显的误区和欠缺。他主要不是把民主理解为一种目的和制度,而更多地是把民主看作手段和方法；他并不认为民主和法治是不可分离的,往往离开法治讲民主,这样一来民主就演变为群众性的政治运动[14]。这一段历史事实深刻表明:以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体并没有能够很好地解决历史周期律问题,只是提出这个命题并给出了半个答案,即“民主”,而且实际上并没有切实践行民主。针对以往的沉痛历史教训,邓小平强调指出:“民主和法制,这两个方面都应该加强,过去我们都不足。”“民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只削弱都不行。”[6]189所以说,以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体为解决这个历史难题,给出了另一半答案,即“法制”,并为民主法制建设付出了巨大努力,作出了历史性贡献。后来,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体,以及以胡锦涛为总书记的党中央进一步把“法制”上升到“法治”的高度,明确提出:依法治国,建设社会主义法治国家；依法治国,首先要依宪治国,依法执政,首先要依宪执政。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央,高瞻远瞩,深谋远虑,以对历史和人民高度负责的精神,再次提出历史周期律问题,警示全党全国,切实研究解决这一难题[15]。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对加强社会主义民主政治建设和推进法治中国建设提出了明确要求。接着十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出全面推进依法治国的决策部署,明确了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的总目标。而为实现这个总目标,必须坚持中国共产党的领导,坚持人民主体地位,坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。可见,长达半个多世纪以来,中国共产党人为了解决历史周期律问题而进行的长期实践充分表明:民主只有与法治相结合,才是跳出历史周期律支配、实现国家社会长治久安的必由之路。

同时,学术界关于反腐败斗争的理论研究也充分表明:任何一种社会治理手段都不是万能的；反腐的治本之策,不仅要靠法治,而且也要靠民主,两者必须有机结合,才能达到驯服权力的目的。这主要是因为:一方面,仅用法治的手段并不能够解决腐败问题。在现实生活中,民主是法治的出发点和落脚点。离开人民的主体地位和根本利益,法治就成了无水之源和无本之木,民主的萎缩必然导致“人治”乃至专制统治。只有建立在高度民主基础上的法治,才是良法善治。正是在这个意义上,可以说法治打造制约权力的笼子,而民主不仅决定了笼子的硬度和强度,而且决定了笼子的钥匙掌控在谁的手中[16]。另一方面,仅用民主的方式也无法解决腐败问题,民主也并不是解决一切问题的“万能钥匙”。法治是民主政治的内在要素和根本保障,如果离开了法治、依宪治国、依宪执政和个人的权利保障,民主独立发展的结果很可能是集权主义的暴政[17]。对于这一点,托克维尔早在一个半世纪以前就已有深刻的认识,他认为,法国大革命时“民主革命在社会的实体内发生了,但在法律、思想、民情和道德方面没有发生为使这场革命变得有益而不可缺少的相应变化。因此,我们虽然有了民主,但是缺乏可以减轻它的弊端和发扬它的固有长处的东西；我们只看到它带来的害处,而未得到它可以提供的好处”[18]9。离开了法治的引领和规范,往往会使民主扭曲乃至走向极权政治。所以说,仅靠民主也无法解决腐败问题,因为民主一旦离开了法治,那绝不是现代意义上的民主政治,而只能导致无政府主义、民粹主义和多数人的暴政。

由此看来,无论是我国历史上以及新中国成立以来反腐败斗争的经验教训,还是学术界关于反腐败斗争的理论研究都充分表明:民主与法治的关系是相互依赖、相辅相成的,如鸟之两翼、车之两轮,缺一不可。因而,我们在全面深化改革和推进依法治国的进程中,在当前正在深入开展的反腐败斗争中,必须把民主与法治有机结合起来,整体推进。由此不难理解,党的十八届四中全会在强调依法治国的同时,又特别要求“坚持人民的主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉,人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点”[19]。因此,只有把民主与法治有机结合起来,这样才能顺利推进全面深化改革和依法治国的发展进程,才能真正把权力关进制度的笼子,从根本上取得反腐败斗争的决定性胜利。

3　权力进笼的法治、民主路径及其实施策略

从当前国家治理现代化的紧迫需要而言,侧重点是全面推进社会主义法治建设,然而民主政治建设也必须同时跟进,使法治和民主建设协调发展。

关于权力进笼的法治路径和实施策略,主要在于以下三个方面。

第一,实现反腐败战略的重大转变,即从运动式反腐转向法治化反腐,从治标转向治本。

党的十八大以来,我们的反腐败斗争主要是靠纪委的力量在推进。这种反腐方式是以纪委为主导,靠领导者和领导集体的强力推动,运动式反腐的色彩仍然比较明显。运动式反腐固然有自身独特的优势,即资源整合迅速、执行效率较高、短期效果明显,但从国家社会长治久安的角度看,它也存在很大的局限性:着重于治标而迟滞治本,没有从根源上解决腐败问题；带有很强的个性化色彩,不利于形成良好的法治环境。因此,从运动式反腐转向法治化反腐,从治标转向治本,这是反腐败斗争发展的必然要求。所谓法治化反腐,从根本上说,就是要依法反腐。要把反腐败斗争放在依法治国的大背景下来谋划和推进,坚持用法治思维和法治方式反腐败,在反腐败斗争的战略上实现由运动式反腐向法治化反腐的转换。具体地说,就是要坚持在党的领导下、在法律的框架里进行反腐,理顺纪检机关和司法机关之间的关系,实现党纪和国法的有效衔接。为此,必须全面推进社会主义法治建设,按照十八届四中全会精神,“必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为”[19]。2015年2月2日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上再次强调:党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动。每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌[20]。这就为当前的反腐败斗争指明了发展方向和前进道路。

第二,加强反腐败制度体系建设,构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制。其中最为关键的是要形成“不能腐”的有效机制。这是因为,“不敢腐”“不想腐”主要强调的是官员的主观心态,因而也是靠不住的。“不能腐”是从制度设计上来杜绝一切以权谋私的可乘之机,真正把权力关进制度的笼子。制度反腐才是治本之策,目前的当务之急是要加强反腐败的制度体系建设。俞可平最近提出反腐败应建立一环扣一环的制度体系,这个闭环主要有六个环节:首先是授权,就是要把权力给予素质比较高、群众信得过的官员；第二是限权,即进行必要的分权限制；第三是建构责任体制,有权力而不承担责任是违背政治学公理的；第四是权力透明化,权力要在阳光下运行；第五是加强监督,特别是要强化公共权力之外的社会监督、民众监督、舆论监督；第六是加大对腐败官员的惩罚力度。并认为在这六个环节中,授权与限权是最为关键的[21]。在笔者看来,监督也应当是关键一环,这是保障权力正常运行的关键。党的十八大报告提出,“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”[22]。而在各种监督制度中,实行官员财产公示制度对预防和惩治腐败具有特殊的重要作用,因而被称为“阳光法案”或“终端反腐”,这是当今世界各国广泛采用并且行之有效的反腐败手段。截至2010年底,在世界银行数据库中的176个国家中,有146个国家建立了公务员财产公示制度,占83%,其中至少137个国家正在实施公务员财产公示法规[23]。

第三,以政党为中心整合各种反腐败资源,充分发挥国家政权体系以及社会力量在反腐败斗争中的作用。惩治和预防腐败体系的构建虽然要以政党为中心,各级党委以及纪委也要发挥主导作用,但惩治和预防腐败的工作必须依靠国家政权以及全社会的力量来进行。在惩治和预防腐败的进程中,国家与社会将扮演越来越重要的角色,发挥越来越关键的作用。所以,必须要强化人民代表大会对财政预算的监督作用,加强审计机关在反腐败工作中的独立性和权威性,大力减少和下放行政审批事项,实行简政放权。同时,还要重视发挥各种社会组织和公民团体对公共权力的制约力。在市场经济和民主法治建设的推动下,社会力量也日益成熟,广泛的大众参与以及蓬勃发展的社会组织和社会公共空间,已日益成为预防腐败的重要社会基础和监督力量。从世界各国的经验来看,惩治和预防腐败是一项系统工程,需要多方参与、多面监控、多元治理[24]。因而,反腐败斗争应当坚持以各级党委及纪委为主导,既要充分发挥体制内各种组织资源的作用,但同时也要有效发挥体制外众多社会力量的作用,让社会和公众来参与反腐败。这样,反腐败斗争才能具有坚实的社会基础,从而实现其可持续性。

关于权力进笼的民主路径和实施策略,主要在于以下两个方面。

第一,建立科学合理的权力结构,解决权力过分集中且缺乏制约的问题。制度反腐的核心就是通过权力结构的改革,建立科学合理的权力结构,使权力不能过分集中于个别领导者之手,从而建立起行之有效的分权制衡制度。党的十八大报告明确提出,要健全权力运行制约和监督体系,确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力；要完善党的代表大会制度,落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点[22]。可见,建立健全权力结构和运行机制的问题,既涉及国家政治建设领域,也涉及执政党自身建设领域。近些年来各地进行的党代会常任制试点,对于理顺党内的权力授受关系、完善党代表大会制度并充分发挥其功能,从而限制少数人领导者尤其是“一把手”权力过大的问题,建立健全科学的权力结构和运行机制,具有十分重要的意义。党代会常任制是实现党内民主的一项根本性制度设计,其实质在于保证党员和党代表的主体地位,保证党代会切实有效地成为党的最高决策机关和最高监督机关,提高党内决策民主化、科学化水平,增强党内民主监督的成效,从而推进党内民主建设。过去有些地方在试点探索中还出台了一些具体的制度规定,要求党政正职不具体管人事、财务、审批、执法等事项,由班子其他成员协助正职分管,以打破权力的垄断和集中。这实际上进一步明确规范了“一把手”的权限以及领导班子内部权力结构和运行机制,无疑有利于限制“一把手”的权力,克服“一把手”权力过分集中的现象[25],对于从权力结构上解决目前领导体制中由于权力过分集中而导致权力腐败的问题,具有非常重要的意义和价值。

第二,在选用干部工作中引入竞争机制,努力扩大党内民主和人民民主。无数事实表明,实际上的官员任命制,是腐败产生的一个重要原因。这就必须大力改革现有的选人用人体制,在选用干部问题上引入公开、公平的竞争机制,扩大广大党员和群众的民主参与,这样才能从根本上清除用人腐败滋生蔓延的制度空间。党的十八大报告明确提出,要完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境；要全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针,扩大干部工作民主,提高民主质量,完善竞争性选拔干部方式,提高选人用人公信度[22]。这就是要求从根本上改变过去那种在用人问题上个别人说了算、任命制或者变相任命制的严重弊端。实际上,近些年来各地在“公推公选”“公推直选”领导干部的改革实践中已经创造了许多丰富的经验,对于防止用人腐败,有着十分重要的意义,值得认真总结研究。对于各地基层民主实践中存在的这样那样的问题和不足,应当允许在实践中不断克服和完善,而不应该简单叫停；对于实践中积累的较为成熟的经验,则应当充分肯定,并及时提升其制度化水平,加以推广应用。至少我们应当在党内先行先试,然后再有序推进。目前,可以在总结实践经验的基础上,继续扩大村和乡镇两级的党内竞争性选举,待时机成熟时可以考虑向上延伸至县一级。而在县以上各级党的委员会选举中,也应逐步扩大差额的比例。同时,还要切实加强用人问题上的责任追究。十八届中央纪委第五次全会提出今后要实行“双查”制度,既要追究主体责任、监督责任,同时又要严肃追究领导责任[26]。就是要通过建立倒逼机制,把那些提拔任用腐败分子的高级领导干部拉下马,让他们失去利用权力结党营私、徇私舞弊的机会和条件。这对我国政治体制改革具有非常重要的意义。这次会议释放出来的重要信号就是,通过反腐败逐渐完善我国的民主政治制度,通过追究领导干部的责任,真正实现标本兼治。这是我国反腐败的历史转折点,同时也是我国政治体制改革的良好契机[27]。我们一定要抓住这一难得的契机和机遇,下大气力革除我们领导体制中权力结构和选用干部体制上的弊端,切实把权力关进制度的笼子里,从根本上治理权力腐败。

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