国法与党纪:“双笼关虎”的制度逻辑

(武汉大学政治文明与政治发展研究中心,湖北武汉 430072)

权力不受监督制约,必然腐败,其害猛于虎。综观党的十八大以来的反腐实践,党中央反腐败的重要战略部署就是加强制度建设,把权力关进制度的笼子。毫无疑问,在社会主义中国,国法和党纪是制度建设中最重要的内容。把权力关进制度的笼子,其实就是把权力关进国法和党纪这两个笼子,即所谓“双笼关虎”。本文仅从制度逻辑的角度,对党中央“双笼关虎”的反腐战略作一些初步探讨,并就国法与党纪关系的科学定位问题提出一些并非完全成熟的意见,以期引起理论界和学术界的进一步讨论。

1　“双笼关虎”的制度结构逻辑:国法和党纪共同构成反腐败的制度体系

改革以来反腐败的实践一再证明,只有把权力关进制度的笼子,才能从根本上遏制腐败的滋生和蔓延。因此,在改革开放的不同阶段,中央领导集体都十分重视反腐败的制度建设。早在改革开放之初,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中就明确指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[1]332在后来的反腐败实践中,我国各方面的反腐败制度建设取得了前所未有的成就,2010年,包括国家基本法律和党内基本法规在内的社会主义法治体系已经基本形成。

必须充分注意的是,社会主义法治体系不同于以前所说的单纯的法律体系,它是一个完整的法治体系结构,包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。也就是说,这是一个包括国家法律体系和党内法规体系的完整系统。在这个完整的法治体系中,相对于国家法律体系来说,党内法规体系则显得更具中国特色。

毫无疑问,党内法规是党的制度的重要组成部分,科学的党内法规决定着党的兴衰,也关系着国家的命运。一个政党内部规章制度的完备程度,是其发展成熟与否的重要标志之一。党内法规是党内规章制度的高级形态,党规党纪建设是党的制度建设的核心环节。就中国共产党历史而言,党内法规这一概念,是毛泽东1938年在党的六届六中全会上首次提出来的。1990年,中共中央颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,在改革后正式使用了“党内法规”这一名称。党的十八大以来,新一届中央领导集体为了加强党内规范建设,于2013年5月颁布了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)。这两部党内法规的制定和发布,对于推进党的建设制度化、规范化、程序化,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,具有十分重要的意义。

根据上述两个文件的规定,党内法规是党的各级组织和全体党员开展工作、从事活动的基本遵循。但是,有学者将党规与国法并列,认为《制定条例》和《备案规定》的制定与发布,使党有了第一部正式、公开的党内“立法法”,对推动以党内法规建设为核心环节的党的制度建设、提升党的建设的科学化水平、丰富拓展执政党建设的新路子,具有重要意义。必须指出,如此拔高党规的地位和作用,并不一定有利于党内规范的发展,同时也不利于将国法和党纪统一和衔接起来。其实,党规就是党规,它并无国家法律的地位,过分拔高党规的地位和作用,反而会限制党内规范的常态化发展。因为,一旦将党内法规纳入“法”的范畴,就必须提高党内规范的民主性和科学性要求,制定起来就要求更加严谨和科学。党规不同于国法的优势恰恰在于其灵活性和及时性,如十八大后出台的八项规定,由于及时和迅速,在整顿党风和遏制腐败方面取得了显著效果,受到人民群众的一致好评。

党的十八大以来,党中央对加强反腐败的制度建设作出许多重要部署,习近平多次强调,要“把权力关进制度的笼子里”。这里所说的“制度笼子”主要包括国家法律制度的笼子和党内规章制度的笼子(即“双笼关虎”)。

为了使国家法律体系和党内规范体系统一起来,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)特别强调,党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一[2]。

改革30多年来,中国的法治建设与改革开放相伴而行,共同成长,其成就之大有目共睹,举世罕见,中国特色社会主义法律体系基本构成,依法治国的治国方略得到全面推进。但是,由于传统的惯性和法治的不够完备科学,没有把权力完全关进制度的笼子,有的甚至一旦权力在手,就把一个地区、一个行业当作自己的私家后院,置国法党纪于不顾,戏弄法律,擅权妄为。有的党政干部,虽然对于国法党纪有所敬畏,行事处世知所分寸,但是,思想深处没有法治思维和法治素养,决策办事很少考虑于法有据和法定程序。许多腐败官员在忏悔时,都讲到自己之所以腐败,除了思想蜕化外,就是不知法、不懂法。许多党政干部习惯于批条子、作指示,而不习惯按法律程序办事。民间有人对这种现象编了一个段子:黑头(法律)不如红头(文件),红头不如笔头(批示),笔头不如口头。这种说法虽然有些片面,但确实道破了权大于法的普遍现象。

权大于法的现象,其主要原因是权力过于膨胀、过于集中,缺乏制约和监督。而权力过分集中的过程,又往往打着加强党的领导的旗号。在这个旗号下,一切权力被不适当地、不加分析地集中于党委,党委的权力又往往集中于书记,什么事都由“一把手”拍板。党的领导因而变成了个人领导。这是对党的领导的严重曲解。对此,邓小平当年就有过严厉的批评。因此,建构法治传统,克服权大于法的问题,关键在于破除权力迷信,将权力关进制度的笼子。在国法与党规关系问题上,就是要把国家法律体系和党规党纪体系统一起来,构建“双笼关虎”的制度体系。

十八大以来,习近平多次强调要把权力关进制度的笼子,要求各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。十八届四中全会《决定》不仅提出了依法治国的理念、原则、目标和路径,而且作出了依法治国的制度性规定,从健全宪法实施和监督制度,到建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,涵盖了立法、执法、司法的方方面面,为确保落实依法治国基本方略、在全社会形成法治传统构建了制度保障,这就从国家法律的角度构建了反腐败的制度笼子。与此同时,《决定》强调,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障；党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行；完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系；注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。由此可见,十八届四中全会实际上已经从国法和党纪两个方面构建了“双笼关虎”的反腐败制度体系。

为了有效地开展反腐败工作,必须准确把握国法与党纪的关系,科学构建反腐败的制度体系,并且认真总结权大于法的深刻教训,将国法与党纪统一和协同起来,充分体现“双笼关虎”的制度结构逻辑。

其一,坚持和依靠党的领导,统筹协调反腐执纪与反腐司法工作。反腐执纪与反腐司法既是反腐败斗争的重大政治任务,也是建设社会主义法治国家的重要内容。因此,必须把反腐执纪与反腐司法纳入制度建设的总体规划,与经济社会发展和法治建设、党的建设一起部署、检查、落实和考核。要充分发挥反腐败协调小组的作用,在整体设计、系统规划、强化治理和对查办重大案件中的重大部署、重大问题的协调会商等方面,进一步明确具体职责和程序,以适应反腐败斗争新形势的要求。要正确处理坚持党的领导与依法依纪行使职权的关系,毫不动摇地坚持党对反腐败执纪执法工作的领导,同时注意防止和避免地方、部门保护和利益固化对办案工作的影响,勇于冲破阻力干扰和利益固化的藩篱,对非法干扰阻碍案件查办、以权压法的,坚决及时予以纠正。要强化党委的核心领导作用,完善要案党内请示报告制度,主动向党委汇报重大部署、重大问题和重大事项。要强化纪委的组织协调和政法委的工作协调作用,充分发挥政治体制优势,有效整合各方面力量和资源,为反腐执纪与反腐司法创造良好环境。

其二,进一步完善国法和党纪,以适应反腐败斗争的客观需要。随着我国经济社会的全面转型,腐败问题更加隐蔽化、智能化、复杂化,且日趋高端化、集团化、国际化甚至期权化,以合法形式掩盖的腐败手段、方式日趋复杂多样,新情况、新问题层出不穷,使评价和处置腐败的国法党纪面临新的挑战。要适应反腐败斗争的深入发展,就必须加强对所有腐败行为的规制。就国法而言,应降低腐败入罪的门槛,将现行由纪律规制的部分腐败问题上升为由法律规制,构建协调统一、紧密衔接、体现反腐败客观规律的专门法律制度。就党纪而言,应立足于党员的从政道德底线,将相关道德规范上升为纪律规范,加重党员特别是国家工作人员的纪律义务,使党纪更好地发挥“有病早治”的预防作用。

其三,深化反腐机制改革,提高国法和党纪的适用效能。面对党的纪律检查体制机制改革创新,党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的推进,纪检监察机关转职能、转方式、转作风改革措施的出台,检察机关要及时转变思想观念、工作机制、办案模式和侦查方式,加强与纪检监察机关在查办案件中的相互配合,密切协作,不断完善案件移送、信息交换、经验交流等机制,有效整合办案资源；积极推进反贪局体制改革,构建集信息情报、侦查指挥、上下一体、侦防一体、符合反腐败司法规律的体制模式,努力提高查办和预防职务犯罪的整体效能；进一步健全行政执法与司法衔接机制,畅通执法司法信息交流,完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度,提升共同打击腐败能力,坚决克服有案不交、以罚代刑等现象；转变侦查方式,加强侦查信息化和装备现代化建设与应用,建立健全职务犯罪案件发现、揭露、查处机制,充分发挥侦查一体化机制的实战功能,把反贪机构建设成为富有战斗力、公信力、威慑力的战斗堡垒。

其四,严格依纪依法办案,提高惩治腐败的法治化水平。要正确有效地发挥党的纪律在反腐查案中的政治优势和体制优势,充分运用纪律约束的主动性、严格性和自律性,夯实立案侦查的基础；依规依法全面客观收集证据,切实改变“口供至上”的观念和做法；注重保障人权,维护犯罪嫌疑人、律师以及其他相关人员的合法权利。在事实认定上,坚持客观公正地查办案件,准确掌握违纪违法事实,严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上,坚持以事实为依据,以纪律法律为准绳,使违纪者受纪律处分、违法者受法律制裁,坚决防止以党纪处分代替刑事处罚、以刑事处罚代替党纪处分等问题的发生。在外部监督上,健全民意收集、研究与转化机制,探索建立群众投诉的及时受理与查究反馈机制,最大限度满足人民群众的知情权、参与权、表达权与监督权,确保反腐败工作依纪依法规范开展,始终在法治轨道上运行。

2　“双笼关虎”的制度地位逻辑:国法高于党纪

宪法是国家的根本大法,是母法,具有最高的法律权威。它既是全体公民维护自己合法权利的武器,也是执政党治国安邦的总章程。但在实际生活中,它常常没有得到认真的遵守、执行和实施。具体表现在反腐制度建设中,就是宪法和法律的实施方面还存在较大的问题,有法不依、执法不严、违法不究,甚至权大于法、以言代法、以权压法、徇私枉法的现象在一些地方和部门仍然严重存在。所以,十八届四中全会《决定》特别强调,全面推进依法治国,要加强宪法实施,必须维护国家法制统一、尊严、权威,切实保证宪法法律有效实施。

维护宪法和法律的权威和尊严,在国法与党纪关系上,或者说在国法和党纪地位上,必须确立国法高于党纪的原则。这是制定和实施反腐规范中必须注意到的重要问题。

如前所述,国法和党纪共同构成反腐败的制度体系。但是,国法和党纪毕竟是两种有差别的制度规范,在地位上国法和党纪是不同的。特别是作为执政党,其党内规则既是国家法律的先导,也是国家法律的遵循；既是国家法律的体现,也是国家法律执行的模范。党规党纪不能脱离国家法律或者违背国家法律。特别需要指出的是,在坚持共产党领导的社会主义制度下,在党法关系上比较容易犯的错误就是“党政不分”“党在国上”“以党代政”“以党代法”。

十月革命胜利后,苏联就开始形成党政不分、以党代政、以党代法的状况。列宁在实践中切身感受到这种体制的弊端,开始探索党的领导方式问题,并明确提出了必须实行党政分开的原则。1919年,列宁主持召开的俄共(布)八大就强调,“无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来”,“党努力领导苏维埃工作,但不是代替苏维埃”[3]571。在俄共(布)九大上,列宁再次强调,“党组织绝不能代替苏维埃”,“党组织的全部工作都应当通过相当的苏维埃机关来进行”[4]28-29。在党和国家权力机关地位上,列宁明确指出,苏维埃政权“高于各政党”[5]305。在党与法关系上,列宁指出,“在党的代表大会上是不能制定法律的”[6]64,也就是说,党只能通过苏维埃制定宪法和法律,通过严格贯彻执行体现了党的方针、路线和政策的宪法和法律,来实现党的领导。在上述论述中,列宁实际上已经为我们正确定位国家法律和党规党纪关系提出了基本的指导原则。

在中国共产党历史上,也曾有类似苏联时代出现过的情况。早在抗日根据地建设中,邓小平就针对一些抗日政权出现的“以党治国”“以党代政”现象进行了批评,鲜明地指出:“‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”“党对政权要实现指导的责任,使党的主张能够经过政权去实行,党对政权要实现监督的责任,使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”[7]12

改革开放初期,邓小平多次强调要解决“党政不分”“以党代政”的问题,并且采取过一些防范措施,但并没有能从根本上解决问题。1989年9月26日,江泽民在中外记者招待会上曾郑重宣布:“我们绝不能以党代政,也绝不能以党代法。”(《人民日报》,1989年9月27日)2012年11月,胡锦涛在党的十八大报告中强调,党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。十八大以来,以习近平为总书记的中央领导集体不仅明确提出凡属重大改革都要于法有据,强调在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,确保在法治轨道上推进改革,而且要求领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念,对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争。

在反腐败实践中,特别是在相关制度规范的执行中,必然会涉及国法与党纪关系问题。如何定位国家法律与党规党纪关系,对于有效开展反腐败斗争、坚持依法治国和依规治党有着直接的意义。根据历史的经验教训,在处理国法与党纪关系时,一定要走出曾经发生过的“以党代法”的误区。所谓“以党代法”,就是以党的意志代替法律法规,以党纪代替国法。毋庸置疑,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,深入开展反腐败斗争,都必须坚持党的领导。然而,确立党对社会主义法治的领导地位,绝不是把法治作为陪衬。有人认为坚持党对社会主义法治的领导,就可以将党置于宪法和法律之外,或将党纪置于国法之上。其实这是不正确也是不科学的。因为,确立党对社会主义法治的领导地位,绝不是把法治简单地当成可有可无的工具手段,有用则用、无用则弃,而是要突出法律和法治的重要性,强调在党和法治之间是互相依存、密不可分的一致关系。坚持党对社会主义法治的领导,不仅要求执政党依宪执政、依法执政,而且要求执政党依据党内法规管党治党。也就是说,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国基本方略同依宪执政、依法执政基本方式统一起来。

对于国法与党纪的科学定位问题,党中央领导集体是十分明确的。2015年2月2日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话强调,领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全党全国共同全面推进依法治国。他指出,法是党的主张和人民意愿的统一体现,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动,这就是党的领导力量的体现。他要求,领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。他特别指出,把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力[8]。习近平在这里所说的“把权力关进制度的笼子里”,就是指把权力关进法治的笼子里。可见,在国法与党纪关系上,必须坚持国法高于党纪的原则,要使党纪统一于法治体系之中,体现于法治实施的过程之中,而不是游离于法治之外。这正是党的领导和国家法治相统一的要求,也是依法治国与依法依规治党相统一的要求。

确立国法高于党纪的地位,要求全党要按照依法治国和依法执政的要求,切实转变领导方式和执政方式。在全面推进改革的形势下,要结合反腐败的实践,把党领导人民制定宪法和法律,同时必须在宪法和法律范围内活动,党组织和党员都不能有超越宪法和法律的特权的法治要求,落实在反腐败的各项规则和程序之中。

其一,国法高于党纪,就要求必须明确党纪不能超越国法,在全党树立起宪法和法律至上的观念。

2013年5月关于党内法规的《制定条例》规定,制定党内法规的原则中,不仅要“以党章为根本依据,贯彻党的理论和路线、方针、政策”,而且也要“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”；审核党内法规时要着重审查“是否同宪法和法律不一致”。党内法规必须服从国家法律,而不能违背国家法律精神。

其二,国法高于党纪,就要求执政党必须在宪法和法律范围内活动。在法治条件下,执政党的行为有一条底线——必须在宪法和法律范围内活动,党规党纪不能超越国家宪法和法律。当前,在反腐实践中有一种很不准确的说法,即“依法治国必须实现依规治党”。诚然,提出“依规治党”具有很强的现实针对性,也为有效治党提供了基本依据。但是,在全面推进依法治国、建设法治国家的背景下,仅仅强调“依规治党”是不够的,还必须突出“依法治党”,因为如果没有“依法治党”,“依规治党”是很难奏效的。反映在国法与党纪关系上,就是党规党纪不得与国法相冲突,任何党规党纪都必须于法有据。

其三,国法高于党纪,就要求必须通过国法实施来强化党纪效能。在反腐斗争中,强调党纪严于国法,并不是说党纪可以凌驾于国法之上或游离于国法之外。相反,因为党纪限制在党内,适用范围相对要小,而国法的适用范围要大得多。如对腐败分子的惩治,就充分体现了党纪国法的辩证关系。一般而言,处理程序分两个阶段:党内处理和司法程序。虽然大多是“开除党籍、开除公职”、移送司法机关处理,但也有的仅做免职处理,还有的只是受到党纪处理,其原因就在于他们还未达到违法的程度。所以,有些人受党纪处分但不受国法处理。而那些既受党纪处分又受国法处理的人,其行为则触犯了社会中每个人都要遵守的法律。在这种情况下,在适用党纪之后,必须还要适用国家法律,才能实现罚当其罪原则。从这个意义上说,国法是对党纪惩治功能的有力强化,也体现了国法与党纪相统一和相衔接的原则。

其四,国法高于党纪,就要求对现行党纪中与国法相矛盾或冲突的地方进行修订。在2013年5月关于党内法规的《制定条例》中,对党章、中央党内法规、省区市党委制定的党内法规的效力等级作出了明确规定,以解决党内规范相互冲突问题。这个条例还用专章对党内法规备案、清理与评估制度等作出了规定。这些做法有利于统一党内规范,解决“红头文件”之间相互“打架”等问题,也有利于解决党内规范与国家法律不一致的问题,从而加快构建科学的党内法规制度体系,督促党内法规的有效实施,维护国家法律制度体系和党内法规制度体系的统一性、严肃性、权威性。

3　“双笼关虎”的制度执行逻辑:党纪严于国法

制度的生命力在于执行。无论是国法还是党纪,其效能都必须通过有效的执行体现出来。在反腐实践中,能否有效地遏制住腐败的高发势头,关键在于国法和党纪能否有效执行。需要特别指出的是,由于国法和党纪的功能和所涉及范围不同,在国家法律和党规党纪的执行上,必须坚持党规党纪严于国家法律。

十八届四中全会《决定》指出,党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己,坚定理想信念,践行党的宗旨,坚决同违法乱纪行为作斗争。王岐山专门就党纪与国法的关系作了明确定位。他撰文指出,党的先锋队性质和先进性要求决定了,党规党纪严于国家法律。国法是所有公民的行为底线,党纪是对党组织和党员立的规矩。党规党纪是管党治党建设党的重要法宝。拥有一整套党内法规制度,是中国共产党的一大政治优势。在革命战争年代,我们就是靠严明的党规党纪维护党的集中统一,保持党的凝聚力、战斗力。党取得执政地位后,国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。经过近百年的实践探索,我们党已形成了一整套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度。这个制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则,体现着党的先锋队性质和先进性要求,使管党治党建设党有章可循、有规可依。要充分发挥这一政治优势,把党要管党、从严治党落到实处[9]。

明确提出党规党纪严于国家法律,这在中国共产党历史上还是第一次,表明党中央领导集体对执政规律认识的重大进展,反映了执政党在党法关系认识上的准确定位,体现了长期执政条件下保持党的先进性的客观要求。特别要指出的是,明确提出党规党纪严于国家法律,对于正在深入开展的反腐败斗争,坚决遏制住腐败的高发势头,扎牢制约权力的制度笼子,有着至关重要的意义。

如前所述,党内法规是党的制度的重要组成部分。科学的党内法规决定着党的兴衰,也关系国家的命运。党内法规建设是党的制度建设的核心环节,同时也是国家制度建设的核心环节。强调党规党纪严于国法,就是要把约束所有公民的行为底线和为党组织和党员立的规矩适当区别开来,把党要管党、从严治党落到实处。

2014年6月5日,中央纪委监察部网站发布消息:中国出口信用保险公司原副总经理戴春宁因严重违纪违法,被开除党籍。在违纪情况通报中,出现“与他人通奸”的措辞,立即引起舆论和社会的广泛关注。通奸属于违反社会主义道德的行为,在我国的刑法及相关法律中,一般情况下,没有对通奸作出定罪的规定,但是在党纪中则有对通奸的惩戒规定。由此可见,党纪严于国法。国法是每一个公民必须遵守的,党员和党员干部不能混同于普通群众,不仅要遵守国法,更要遵守党纪,要时刻以党纪为准绳约束自己,强化组织意识和纪律观念。

对于一名党员干部来说,法律是其作为公民的行为底线,党纪是其作为党员的行为底线,两条底线都必须守住才是合格的党员。比如,在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派,这是党的纪律所明令禁止的,搞了就是违反政治纪律。还有一些干部聚在一起搞同乡会、同学会什么的,看似漫无目的,其实是醉翁之意不在酒,是要结交情谊,将来好相互提携,这就不符合党的规矩了。再比如,领导干部报告个人有关事项都是有明文规定的,但是就有人打擦边球,如子女家属长期在国外居住但不是正式定居,就觉得可以不报告；有的家庭发生重大变故,离婚、结婚许多年,也不向组织报告。这些都是不讲规矩的表现。规矩一旦被突破,离违纪就不远了。因此,党员就要守纪律、讲规矩。在党内决不允许结党营私、拉帮结派,决不允许自行其是、阳奉阴违,必须坚决维护中央权威和党的团结统一。

党纪严于国法,最重要的意义当然是为了及时有效地遏制腐败。在当下中国,腐败有两种基本形式:一种是违法腐败,如直接触犯了国家相关法律；另一种是违纪腐败,如尚未违法但触犯了党的纪律。从防范性角度出发,坚持党纪严于国法,是要以严格执行党纪来遏制腐败蔓延,避免党员干部从违纪走向违法。正如十八届四中全会《决定》强调的,对违反党规党纪的行为必须严肃处理,对苗头性倾向性问题必须抓早抓小,防止由小错酿成大错、从违纪走向违法。应该说,坚持党纪严于国法其实是对违纪党员干部的保护——避免犯更大的错误。

严格来说,党纪严于国法是一个规范执行问题。要将党纪严于国法落到实处,需要抓住以下基本环节:

其一,党纪严于国法,首要的是维护党章的严肃性。党章规定了党的理想信念、宗旨意识、组织保障、行为规则、纪律约束等基本内容,全党必须一体严格遵行。每一名党员都要无条件地履行党章规定的义务,遵守党的纪律。各级党组织要切实把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。党员干部要树立党的观念,学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章,加强党性修养,切实维护党章的严肃性和权威性。王岐山在十八届中央纪委五次全会上的工作报告中指出,对被立案审查的党员干部,要从学习党章入手,重温入党志愿书,唤醒他们“激情燃烧岁月”的记忆,对照自己理想信念的动摇和违纪违法的事实,写出忏悔录,自悔自新,警示他人[10]。

其二,党纪严于国法,重要的是体现党的先进性。党是肩负神圣使命的政治组织,党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。《中国共产党章程》开宗明义指出,党是中国工人阶级的先锋队,是中国人民和中华民族的先锋队。既然是先锋队,理所当然地应该接受比普通人更严格的约束。对于党员而言,这一身份决定了其不能等同于普通群众,不仅要遵守国法,更要遵守党纪。申请加入中国共产党,面对党旗宣过誓,就成了有组织的人,就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由,就必须多尽一份义务,就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。党的领导干部尤其是高级干部放弃的要更多,责任和担当要更大。如果执政党连自己的党规党纪都守不住、执行不下去,依法治国、依法执政就是一句空话。党员违反党纪就必须受到纪律审查,接受组织处理。必须切实做到以严的标准要求党员,以严的措施管住干部。

其三,党纪严于国法,关键的是加强党内法规制度建设。当前,党内法规制度建设理论研究相对薄弱,对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等均需系统研究,并予以科学确定；有的党规党纪与国家法律交叉重复,有的过于原则、缺乏细节支撑,可操作性不强,亟待完善。要认真总结我们党90多年、无产阶级政党100多年、世界政党几百年来制度建设的理论和实践成果,联系实际、求真务实,探索适合自己的党内法规制度建设途径。要根据2013年5月关于党内法规的《制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》的要求,立足当前、着眼长远、统筹推进,确保到建党100周年时,全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

其四,党纪严于国法,根本的是以党纪保障国法实施。这从两个方面体现出来:第一,党纪严于国法,有利于提升党纪的前瞻性、民主性和科学性,在党纪的执行过程中,不断规范和完善党纪,从而为国法的制定和实施提供经验性借鉴。第二,通过党纪实施保障国法切实执行。国家法律所规定的一些可由公民自由选择的任意性规范,在党的纪律中,却被定为命令性、禁止性的义务规范。如中央纪委监察部通报各地党员干部违反中央八项规定精神大操大办婚丧嫁娶等案例,从法律角度来说,大操大办并不违法,但对党员干部来说,仅仅做到不违法还不够,还要严格遵从党的规定,受到党纪的约束。这正是党纪与国法的区别所在。党纪与国法的深层次关系,不仅止于前者严于后者,而是二者之间的互动。正如邓小平所说:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”[1]147党纪不仅用来规范党自身的内部行为,更是为了保障国法得到切实有效的执行。

4　“双笼关虎”的制度发展逻辑:将国法与党纪衔接和协同起来

如前所述,社会主义法治体系不同于以前所说的法律体系,它实际上是一个完整的法治体系结构,包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系等。习近平在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出,全面推进依法治国,必须形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局(《人民日报》,2014年10月29日)。

宪法是国家根本大法。我国宪法和法律是社会主义法治体系最核心的部分。同时,我国宪法赋予了中国共产党的执政地位,这就决定了依法治国必须依党内法规从严治党。党要管党,从严治党,没有党规不行；依法治国,建设法治国家,没有国法更不行。国法与党纪二者既不能相互替代,但二者又必须相互衔接。在我国,要推进依法治国和依法执政,建设社会主义法治国家,就必须同时健全、完善国法和党规,形成国法和党规相互衔接、相互协同、相互促进、相互保障的格局。

那么,在反腐制度建设中,如何保障国家法律与党内法规二者的有机衔接呢?换句话说,即如何构建“双笼关虎”的制度体系呢?从“双笼关虎”的制度发展逻辑来看,必须着重解决以下几个方面的问题:

其一,国家法律与党内法规的紧密联系。从理论上说,国家法律与党内法规都是党和人民意志的反映,二者在本质上是一致的。从实践上看,党规党纪和国家法律都是国家治理体系的重要组成部分,在目标上具有一致性,在内容上具有统一性,在方式上具有依存性,在适用上具有互动性,二者相辅相成、互为补充。因此,在建设法治中国的过程中,应当把党内法规制度建设作为国家法治体系建设的有机组成部分一体推进,使党内法规在遵循宪法、法治原则的前提下,以提升党的执政能力和拒腐防变能力为目标,强化权力的制度制约。

在未来反腐实践中,根据“双笼关虎”的制度发展逻辑要求,可考虑将《反腐败法》的制定与党内相关法规完善联系起来。通过对十八大以来反腐败经验的总结,可考虑由全国人大常委会委托监察部牵头,邀请最高人民法院、最高人民检察院、公安部等相关部门以及法律界专家学者,深入调研,比较分析国内外相关法律,在充分总结以往反腐败的经验教训、研究反腐的有关政策和条例的基础上,将成熟的反腐政策上升为国家意志,着手起草《反腐败法》草案。《反腐败法》的核心内容应包括公务员财产申报制度、金融实名制度、公务员职业回避制度等。与此同时,通过总结党内八项规定实行以来的经验,加强党内法规的修订和完善,以适应《反腐败法》的出台。

其二,国家法律与党内法规的适度差别。必须看到,国家法律与党内法规在制定机关、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式等方面是有差别的,不能把二者完全混同起来,从而犯以党规代国法的错误。在反腐实践中,适用党纪或适用国法必须做到界线分明,违反党纪就按党纪处理,违反法律就要严格依法处罚；同时构成违纪和违法,给予双重处理,避免和杜绝以党纪处分代替法律制裁。随着新的刑法修正案的出台,党的纪律处分条例关于贪污、受贿的规定和法律规定在构成要件上必须一致,这就需要纪检监察机关与司法机关在查处腐败案件中加强沟通与协调,认真处理好案件移送方面的问题。

当然,也不能将国法与党纪对立起来,因为二者都是执政党依法治国、依法执政的重要依据,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。为了使国法与党纪相互衔接而不是对立起来,在反腐实际工作中,应依据2013年5月关于党内法规和规范性文件的《备案规定》,建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。目前,中央纪委和各职能部门、省、自治区和直辖市党委制定的党内法规必须接受备案及审查,审查其是否符合党章、中央党内法规以及国家宪法和法律。

其三,国家法律和党内法规的相互衔接和相互促进。“双笼关虎”的制度优势就在于,能够建立国家法律和党内法规的协同体系,将二者衔接起来,相互支撑和相互促进,以收单一制度难以实现的效果。

必须充分认识到,国法和党纪蕴含着共同的法治逻辑,依法治国必须充分发挥党纪国法的联动效应,依规治党必须与依法治国衔接起来。这就要求我们必须运用法治思维和法治方式,把握严格执纪与公正司法的不同功能与内在联系,加强反腐倡廉党内法规建设,加强反腐败国家立法,促进反腐执纪与反腐司法的有机衔接和有效实施。一方面,要注重党内法规同国家法律的衔接和协调,尽快形成一个与中国特色社会主义法律体系相衔接和协调的党内法规制度体系,提高国家法律和党内法规的科学化水平。另一方面,要保证国法和党纪相互促进。根据党纪严于国法的要求,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己,带头遵守法律,带头依法办事。通过党员干部的模范遵守党规党纪,带领和促进全社会共同遵守国家法律法规。

其四,充分发挥党内法规的示范和引领作用。党规党纪应着重规范党的政治纪律、组织纪律,保证党员坚定理想信念宗旨、保持优良作风、坚守道德操守,做到要义明确、简明易懂、便于执行。党内法规建设要循序渐进,先从提出工作要求入手,探索实践、不断总结,再上升为制度和规范。党内法规对社会主义法治建设具有引领作用。有些规范、要求在全社会还不具备实施条件时,可以通过对党员提出要求,先在党内实行,不断调整完善,辅以在全社会宣传引导,条件成熟时再通过立法后在国家层面施行。要及时将全面深化改革的实践经验和制度成果,通过法定程序转化为国家法律法规,保证党的路线、方针、政策得到贯彻。

要把发挥党纪的引领作用与党的决策的引领作用结合起来。十八届四中全会《决定》指出,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；实践证明行之有效的,要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。这样就将国家立法与党的决策衔接了起来,从而把党的领导具体落实到“重大改革于法有据”和“国家立法适应改革和经济社会发展需要”的结合之中。这正是中国特色社会主义法治国家的重要特色和优势。

参考文献:

[1]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].人民日报,2014-10-29.

[3]苏联共产党决议汇编(第一分册)[G].北京:人民出版社,1964.

[4]苏联共产党决议汇编(第二分册)[G].北京:人民出版社,1964.

[5]列宁全集:第33卷[M].北京:人民出版社,1985.

[6]列宁全集:第41卷[M].北京:人民出版社,1986.

[7]邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社,1994.

[8]领导干部要做尊法学法守法用法的模范带动全党全国共同全面推进依法治国[N].人民日报,2015-02-03.

[9]王岐山.坚持党的领导 依规管党治党 为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报,2014-11-03.

[10]依法治国依规治党坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报,2015-01-30.