构建社会组织与社区居委会的长效合作机制

摘要：推进社区治理现代化需要社会组织与社区居委会的全面良性互动与深度合作。从现实情况看，总体上处在由一般松散型合作向深度合作过渡阶段，尚未达到理想状态。原因在于：国家政策层面缺少常态化的合作机制导向，在顶层设计上存在先天不足。社区与社会组织缺乏动力以及街道办事处没有搭建好双方合作的平台。解决的办法：一是搞好顶层制度设计；二是社区居委会与社会组织都要具有开放、尊重、包容、合作意识和内生动力；三是街道办事处通过公益创投等形式为社会组织与社区居委会合作搭建平台。

文献标识码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0038-04

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.03.007

收稿日期：2015-01-20

基金项目：山东省社科基金。

作者简介：王义（1966-），男，中共青岛市委党校科研部副主任、教授。

在中国城市社区，社会组织和社区居民委员会（简称居委会）是社区建设与发展离不开的两个极为重要的社会组织，二者角色和功能存在明显差异。在现代社区治理模式建构中，如何将两类不同社会组织有机整合，实现同频共振和效能叠加，是我们必须面对的重要课题，本文对此做初步探索。

一、构建社会组织与社区居委会长效合作机制的重要性

（一）提升社区服务水平的必然要求。随着我国全面深化改革和全面建成小康社会的步伐加快，社区居民的需求越来越多元化，而且由一般的物质性需求向精神需求转化。社区居民需求的新变化要求社区提供更高水平的服务。这给社区居委会提出了挑战，作为社区居民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，社区居委会人手少、专业化水平不高，资源有限，难以满足居民急剧增长的各种需求，迫切需要社会组织的帮助，以弥补自身的缺陷和不足。对社会组织来说，服务社区居民是其天然的使命和责任。与社区居委会相比，社会组织尤其是那些草根型社会组织具有数量众多、种类齐全、专业性较强的特点和优势。其不足在于：没有社区居委会与居民联系广泛，居民对社会组织的信任度远远不如社区居委会。社会组织扎根社区，为社区居民提供服务，需要社区居委会的支持、配合，比如由其提供场地、活动空间、入户调查、组织人员等各项基础性工作。可以说，在社区服务层面上，社会组织与社区居委会形成了谁也离不开谁的紧密合作关系，双方的优势互补可以极大地提升整个社区为民服务水平。

（二）社区治理转型发展的需要。由社区建设到社区发展是未来我国社区建设的基本方向。社区发展与社区建设的不同之处在于：前者更强调多元合作机制的构建，强调社会力量和市场力量的有效利用。经过15年的发展，我国社区建设已经走到了十字路口，自上而下的行政化强力推进模式弱化了社区本质属性，社区公共性没有得到充分体现。由社区建设向社区发展转型势在必行。社区发展需要用治理的理念构建多元合作模式。一方面，社区居委会处理好与其他组织的关系，专心于居民自治事务，另一方面，社会组织在社区居委会的支持下，提供社区居民需要的专业化服务，二者相得益彰，共同构建我国城市社区内涵式发展之路。

（三）社会组织培育成长的需要。社会组织，特别是草根性社会组织与社区就如同鱼和水的关系，离开水，鱼无法生存。草根型社会组织通过在社区作公益项目而将触角渗入到社区之中，获得了造血功能，为其成长发展创造了极为重要的条件。同时，通过与社区居委会合作，积极参与社区事务，社会组织获得了积聚社会资本的平台，可以不断壮大自身实力，优化治理结构，实现治理水平全面升级。

二、实践进展及存在的主要问题

我国社区建设与社会组织培育发展并不同步。社区建设起步于上个世纪80年代初期，发生在中国改革由农村向城市转移的历史背景下。传统单位制逐步解体，政府企业将自身承担的社会服务职能逐步剥离，社会成员由单位人走向社会人，加上大量农村富余劳动力无序地流向城市，使城市社区内在价值凸现。1986年，国家民政部部要求在城市中开展社区服务，“从而将社区概念引入城市管理” ［1］1989年12月26日，《中华人民共和国城市居民委员会法》（1990年1月1日生效）颁布。该法规定了居民委员会的组织性质、人口规模、机构设置、职责任务、组织形式、产生方式、工作经费和成员补贴来源等，标志着新的居委会制度正式确立。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔2000〕23号）后，为配合社区建设的全面推进，各地按照便于居民自治、便于整合资源、便于服务居民等原则，对原来规模比较小的居民委员会、家委员会以及城乡结合部的村民委员会等进行了科学合理地调整、划分或改造，建立了新型社区居民委员会 ［2］。此举进一步奠定了社区居委会在社区建设中的重要地位。随后，我国社区建设快速推进，江汉模式、沈阳模式、青岛模式等相继涌现。相比较而言，社会组织以合法身份参与社区治理就比较滞后，八年以后，即1998年10月25日，《中华人民共和国社会团体登记管理条例》和《中华人民共和国民办非企业单位登记》发布，国家赋予了社团和民非这两类社会组织合法性地位。社团和民非这两类社会组织（当时被称为民间组织）进入发展的快车道，一些社会组织以多种方式介入社区建设。2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作意见》提出“要充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻区单位、企业及居民个人在社会服务中作用”，要求“培育社区服务民间组织”，民间组织正式成为社区服务的重要主体之一。以此为开端，社会组织参与社区服务的广度和深度得到有效拓展，与社区居委会互动频率和范围都发生了重大变化。一些草根型社区社会组织也日益活跃，开展了邻里互助、四点半课堂、青少年夏令营等各种服务活动。正是在这一时期，全国各地积极探索社会组织参与社区建设的路径和方法，上海、深圳、广州、杭州、南京等城市走在全国前面，创造出了很多新的经验和模式。2011年，《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划2011-2015年》，2013年《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》民发（2013）178号发布，标志着我国社会组织参与社区服务进入新的历史发展阶段。

依据社会组织与社区居委会合作的范围、程度为标准，社会组织与社区居委会合作有三个层次，或者说经历了三个历史阶段：

第一阶段：松散型合作。这是双方合作的最初级水平。起因是社会转型过程中，社区服务需求急剧增加，居民要求日益多样化。社区居委会单凭自身力量难以满足。一些社会组织开始小规模地尝试性进入社区，在养老、助残、青少年服务、流动人口管理、特殊群体服务等方面发挥作用。社区居委会为其提供基本条件，如办公与活动场所、人员信息提供、入户调研等。这种合作的主要特点有四：一是双方合作的范围和层次有限，往往集中于某个或某几个重要领域；二是非制度化的保障方式，人际关系起了很大作用。三是不可持续性。往往是一个项目结束以后，社会组织就撤离社区，双方的合作关系即告结束。四是双方合作主动权在居委会手中，合作走多远往往取决于社区居委会的态度，社会组织从属角色较为明显。

第二阶段：紧密型合作。与第一阶段所不同的是，社会组织发挥的作用日益突出，社区居委会与社会组织紧密互动，双方形成良性互动关系，有些社会组织因为提供的服务深受居民欢迎，并得到居委会的高度认同，从而在社区扎根，与社区形成较为互补的共同体。在政府支持下，社会组织提供的专业化化具有较长的周期与可持续性。社区居委会开始将社会组织纳入社区治理体系之中，在特定领域双方形成紧密合作关系。社区居委会主动为社会组织提供一切便利条件，社会组织主动为社区居委会分担解忧。像南京的“三社联动”模式、青岛新苑社区的社区协调理事会等都属于深度合作的典型。

第三阶段：全面型合作。社会化组织全面融入社区，社会组织不仅是社区居委会的合作伙伴，而且成为社区营造的主力军，在弥补社区公共性缺失方面发挥了重要重要。另一方面，社会组织也具有与居委会平等地位，有的社会组织不仅具有与社区居委会谈判对话的资格，而且社会组织成为社区居委会考核的重要主体之一，社区居委会对社会组织依赖度在不断提升。社会组织不仅提供专业化服务，而且参与社治区决策等社区治理的重要环节和过程，社区治理的多元机制逐步形成。

这三个阶段比较真实反映了我国社会组织与社区居委会合作的发展历程。从全国范围看，各地发展很不均衡，有的已经进入第三阶段，有的还徘徊在第一阶段。总体而言，我国社会组织与社区合作尚处在由第一个阶段向第二个阶段过渡阶段，能够达到第三个层次的凤毛麟角。之所以出现这样的结果，原因是多方面的。

首先，国家政策层面缺少常态化的合作机制导向，顶层设计上存在先天不足。就理论而言，社会组织融入社区不仅有利于社会组织成长，而且对于建立现代社区治理模式具有重大意义。但要达到这个效果，政府的大力推动为必要条件，通过强制性制度变迁，促进社会组织与社区居委会的良性互动。我国地方各级政府虽然做了积极探索，但整个国家层面的制度设计没有及时跟上实践发展需求。一方面，向社会组织购买服务的制度规范长期缺失，仅仅停留在在地方分散化探索阶段，整个国家缺乏统一的制度规定性，社会组织缺少输血造血功能，在专业人才短缺以及经费不足等因素制约下，社会组织扎根社区有心无力；另一方面，被各界所诟病的社区行政化倾向没有找到根本性的解决办法，有的地方虽然搞了一些改革，如设立三个中心、居站分社或者街道与居委会组织结构与功能变革，但依然没有彻底解决居委会的自治功能归位问题，社区居委会与社会组织合作缺少强有力的体制机制保障。直到2013年，国家才提出建立社区、社会组织、社工专业人才联动机制，并陆续出台了一些配套政策。

其次，社区居委会与社会组织合作行动的动力不足。从社区居委会看，存在三怕，一是怕麻烦，不如自己干省事；二是怕出事担责任；三是怕利益受损。如有的社区居委会主任声称，如果服务都交给社会组织，要居委会干什么？有的社区居委会对社会组织信任度不高，认为社会组织“无利不起早”，到社区为居民服务存在牟利的嫌疑。同样，社会组织对社区居委会也有顾虑，比如，有的社会组织领导认为社区居委会是带有行政化色彩的准政府组织，打交害怕遇到“玻璃门”和“弹簧门”，担心增加运营成本。有的社会组织干脆抛开社区居委会独自行事，直接联系居民或者服务对象；有的社会组织不与社区居委会领导进行细致的沟通，一味借助街道或者上级部门领导干预，直接给社区居委会下指示，要求给其提供各种便利条件，引发社区居委会反感，影响双方合作。

最后，街道办事处没有搭建好合作平台。街道办事处作为区政府派出机构，如果不能为社区与社会组织合作建立有效平台，那么，社区居委会与社会组织合作很难开展。这是因为社区资源非常有限，如果没有政府的财力、物力、人力、信息资源的投入，社区居委会难以为社会组织提供可持续合作的物质条件。社会组织离开政府支持，也往往成为无根之蓬，不能很快融入社区。所以，街道办事处搭建平台，社区居委会与社会组织共同唱戏，是实现二者合作共赢的基本前提。现实情况是，街道办事处除了担负招商引资发展经济的繁重任务，还要应付来自区市各个部门交办的各种任务，无法投入更多的资源和精力去推动社区与社会组织深度融合。

三、构建长效合作机制的对策

随着党的十八届三中全会国家治理现代化目标的提出，社区治理现代化作为社会治理现代化的基础性工程地位愈益突出，“社会治理的重心必须落到城乡社区”， ［3］社区治理转型成为国家整体战略的有机组成部分。这就要求社区居委会与社会组织不断拓展合作的空间和范围，提升合作绩效，构建立体的网络化的社区服务与社区治理体系和长效机制。

（一）国家要做好顶层制度设计。主要包括：推动社区组织居委会去行政化改革；督促地方政府抓紧落实政府购买社会服务的有关政策和规定；制定和出台社区治理现代化的指标体系，引导社区居委会与社会组织竞相合作；鼓励社会组织负责人竞选社区居委会的领导；鼓励社区建立以社区党组织为核心的具有高度包容性和开放型的治理结构；大力推进现代社会组织体制建设，全面提升社会组织治理与服务水平；积极落实社工人才队伍建设规划；及时总结地方政府实践经验，上升为政策、法律，使之具有普遍指导意义和推广价值，等等。

（二）社区居委会要转变观念，积极开放社区资源，善于借助社会组织的力量去解决面对的各种难题。社区居委会要主动接纳而不是排斥社会组织，将社会组织作为正能量对待，努力激发社会组织活力，使之更好地本社区居民提供公益服务。社区居委会必须树立大社区的概念，不能纠缠于自身的局部的小利益，而要从大社区建设格局出发，主动让渡服务空间给社会组织，为社会组织融入社区创造各种有利条件。社区居委会要在党委和政府领导下，构建多元的社区治理机制，吸收社会组织参与社区决策和执行、监督的全部过程。

（三）社会组织要有融入社区的意识，将扎根社区作为自身发展和成长的主要途径。一是根据政府购买社会服务的总体要求，做好调查研究，了解社区需求、社区居民需求，搞好服务项目设计，以服务项目为载体介入社区；二是尊重社区居委会，主动与社区居委会合作，强化沟通协助，多方争取社区居委会的支持；三是以优质服务赢得社区居民和社区居委会的赞同、认同，为在社区的长期可持续合作奠定基础。

（四）基层政府要搭建平台，通过政策激励和制度设计，引导社会组织与社区居委会构建协商合作长效机制。包括：建立双向考评机制。目前比较流行的做法是社区居委会对社会组织提供给居民服务提供评价，但后者对前者的评价很少。杭州明德则实现了制度创新，该组织不仅为社区提供服务，而且参与街道对居委会的考核，在总分1000分考核占了400分，比重很大，对推动社区居委会转变观念，主动寻求与社会组织合作创造了条件。积极开展公益创投，吸引社会组织参与社区公益服务。简政放权，为社区居委会减负，减少街道区机关对社区的行政指令；制定和完善社区准入制度，出台社区服务清单，建立“费随事走”的机制。