解构与建构的双重变奏:转型中的乡村治理

摘要：进入后税费时代，中国乡村社会治理结构、关系和过程都发生了深刻变革。乡村社会

传统被逐步打破，治理结构的变化与治理体系功能的调整，让处在转型中的乡村社会正在经历解构与建构的双重变奏。以权力和利益为核心的乡村社会变革，不仅改变着乡村社会的治理结构和治理体系，也在客观上对国家的治理策略和思路提出了更高的要求。在乡村社会治理体系和治理能力的现代化进程中，需要在充分考虑其内部结构和功能的基础上，进而确保乡村社会内部需要与国家治理整合有效对接。乡村社会转型治理，只有将乡村社会利益诉求与国家权力整合有机统一起来，才能从根本上保障乡村社会和谐、稳定、有序发展。

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0022-09

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.005

收稿日期：2014-11-26

基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目（2012Y134）。

作者简介：邹荣（1981—）男，四川自贡人，硕士，讲师，主要研究方向：乡村治理、公共政策。

随着我国社会转型发展的深入推进，当代中国乡村社会在外部环境与内部要素共同作用下，正在经历从传统“权力的文化网络”体系逐步向新的权力和利益体系转变。农业税费取消、国家各种惠农强农政策的扶持、土地和林地的流转、城镇化的快速推进、乡村生态自然环境恶化、各种重大刑事治安事件频发、群体性事件不断等冲击和改变着乡村社会内外部治理结构和治理体系，这些让当代中国乡村社会治理再次走到变革发展的又一个拐角点。一方面，国家治理理念、治理体系的调整势必左右乡村社会治理大格局；另一方面，乡村社会内部的变革与转型，也在不断冲击和影响着国家层面的治理策略。以权力和利益为核心的治理要素与传统中国乡村社会的内在勾连，使得乡村社会的治理正在经历一场变革性的挑战。从乡村社会治理来看，乡村社会结构与功能性的提升，无疑有助于乡村社会治理结构和体系的完善与发展。对整个国家治理而言，乡村治理也是整个国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。

一、乡村治理结构的嬗变

当代乡村治理秩序正呈现出新旧交替时期独特的“结构混乱” ［1］的现象。以现代市场经济竞争的压力、通信传媒的浸染、获取财富的欲求、身份关系的多元为代表的多种因素，正在深刻影响着乡村传统治理技术变迁，乡村社会正在经历“伤筋动骨”的巨变。从传统社会到现代社会的转型过程，既包含着现代因素嵌入、融合与适应，又包含乡村社会的内部改造，主动吸纳现代性的过程。一方面，作为现代乡村社会治理的基础，传统资源往往可以为现代的治理模式提供必要的社会支持。“家庭、宗族发挥着独立于国家政权组织的治理作用，有效地维持着传统中国底层社会地一个又一个小‘秩序’” ［2］211。另一方面传统文化资源，往往对现代性因素的外在嵌入形成一定的抗拒性。传统资源往往将宗族利益置于乡村社会利益之上，现代因素要构建新的利益关系格局，势必会诱发传统资源与现代因素之间的对抗。

中国乡村社会以农耕文化为基础，经过长时间的沉淀，逐步形成了集社会权威、道德规范、血缘关系为基础的社会共同体。传统乡村文化成为影响和左右人们的生活态度、价值观念、思维模式和行为方式的文化基因。伴随着现代国家的建构和城市化浪潮的影响，各种外部性日益渗透到乡村社会，使得乡村社会不再处于自然和相对独立的状态。市场经济的强大渗透力使得社会关系格局日渐开放，社会分工不断细化，乡村社会流动性显著增强，个体经济理性不断彰显，这些与乡村社会传统因素相互交织、隔混。传统的礼治秩序被打破，被现代法治秩序逐渐取代。传统乡村社会秩序可以依赖人们在血缘、地缘等网络关系中形成的“权力文化的网络”关系被打破，熟人社会的生活环境已经逐步成为“半熟人社会”。在这种背景下，传统的社会信任关系已经不能保证各方利益关系的有效协调，乡村社会的信任危机日趋明显。传统的乡村规范无论在思想上还是在行动中都失去了对他们的控制力，在现代制度规范还不能有效弥补传统文化消解带来的“缝隙”的背景下，乡村秩序失范就成为一种无法避免的现象。

市场经济和现代因素快速融入，传统乡村社会以血缘、地缘性为基础，以团结性、内聚力特征，以村规民约、道德伦理、公共舆论表现形式的内部传统公共性又因为集体化时代国家权力入侵而分崩离析，个体信仰和选择的多样化、自主化使得乡村社会中的个体对村庄的认同感与归属感不断降低，村庄社会相互信任日趋衰弱；个体精神信仰迷茫、价值观多元，找不到能够为他们提供农村生活和乡土价值的意义说明；个人主义异化，权利和自由话语主导下的农民个体责任意识淡薄，最终发展成为权利与义务失衡的极端个人主义 ［3］。乡村社会“公共交往”减少、“公共空间”萎缩、“公共服务”缺位：邻里之间帮工互助被劳工报酬取代，红白喜事等人情往来异化为敛财手段，成为经济地位与社会分化的表征 ［4］，村庄公共文化活动被看电视、上网等私人文化活动取代 ［5］86，带有浓厚乡村色彩的祭祀、宗教活动，也在乡村人口流动、传统观念改变，以及科学话语渗入的浪潮下逐步衰减。传统乡村社会内部的秩序整合机制和力量已经很难发挥其原有秩序整合的作用，“公共规则”解体和“公共精神”衰败也就成为一种必然趋势。

“国家可以被界定为嵌入社会性的，社会合法化的和策略性选择的制度、组织、社会力最以及围绕着想象的政治共同体作出共同契约的统一体。” ［6］40因此，在中国乡村社会治理体系中，作为政治权力中心的“国家”始终是无法回避的中坚力量。尽管从清末以来，中国乡村治理经历了“国家化”和“去国家化”相互交替变迁过程，但乡村社会从未摆脱国家的约束和控制。可以说，在乡村社会场域中，“国家”作为一个重要的自变量而非因变量，一直在影响和左右乡村秩序。在“政社合一”的人民公社体制下，每个人都服务于国家的目的，造就了一套自上而下的经济控制与行政控制网络，使得国家权力对乡村社会的渗透力和控制达到了前所未有的规模和深度。但在这种国家无处不在的“全能主义”治理模式下，对社会个体利益诉求的忽视注定了其走向终结的历史必然。

伴随乡村社会改革的推进，“乡政村治”的管理体制逐步形成，政治层面上的村民自治制度和经济层面的家庭联产承包责任制相继推行；行政层面上以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式逐渐瓦解。国家在农村的行动方式开始法制化、契约化和政策化，使得乡村社会重新获得相当的自主权。20世纪90年代以来，基层政权和干部从乡村个体身上过度地汲取税费和其他财政资源，导致干群关系恶化、滋生了权力腐败等问题，“乡政村治”模式的弊端开始显露。以“三农问题”为代表乡村治理困境浮出水面，成为危及乡村秩序突出问题。步入后税费时代后，随着国家权力的退出，乡村社会原有集体的权威配置性资源几乎丧失殆尽。国家的“扁平化治理”策略，在很大程度上提升了上层国家政权的存在，但也在一定程度弱化了基层政权组织的权威认同。乡村与基层政权组织的联系逐步疏远，基层政权也在这一转变过程中逐步“悬浮”化。

正如弗雷德曼所说，“市场和作为经济活动最重要调节器的政府之间的选择是最基本的经济选择，自主发挥作用的市场经济产生了经济和技术进步、资源的有效利用” ［7］2-3。市场在乡村社会秩序整合中的作用不言而喻。施坚雅认为“农民的实际社会区域的边界不是由他所住村庄的狭隘范围决定，而是由他的基层市场区域的边界决定。” ［8］40对于处在多种力量交错的乡村社会而言，市场对于乡村领域的影响早已突破了经济领域。“在日常生活中，市场语言无孔不入，把所有的人际关系都纳入以强调自我利益、自我优先权为导向的模式。由相互理解和相互承认而结成的社会纽带，已经被自身功利最大化的选择和行为方式所摧毁。” ［9］288乡村社会个体在市场的影响下，逐渐成为理性的“经济人”。国家权力在乡村的收缩，市场经济对个体认知的冲击和影响，客观上使个体权利意识、自由意识获得了成长的空间。

一是市场对传统文化冲击加剧。市场契约关系和理念的嵌入，使得乡村人际关系的理性化程度逐渐提高，农民信用意识、契约意识、责任意识得以萌生并日渐增强，从而为传统乡土社会信任互助的交往伦理注入了新的内容，而与之相对应的，传统乡村社会中基于熟悉而产生的信任因“熟人圈”的萎缩也开始衰退。建立在集体经济和政治控制基础上的农村社区或基层共同体走向衰落，而农民对于原有的集体及村社区的认同和归属感已经淡化 ［10］，传统道德感召力和约束力也日渐式微。二是社会流动引发“现代化之殇”。市场化改变着乡村个体的意识，更改变着乡村的社会基础和治理环境，乡村社会正在经历一场根本性变革的转型治理。当下的中国农村正在经历一个解体与重构的过程。人口流动使得乡村人群长期脱离村庄生活，直接导致了村庄传统的断裂，乡村社会的“空心化”和“村庄记忆缺失”问题凸显，不同群体间的文化隔阂与利益冲突加剧，给社会管理者带来新的挑战。现代传媒带来的现代物质主义和消费主义的生活图景破坏了村民对村庄生活的预期。一些人感到被社会抛弃和被边缘化，出现心态失衡，遭遇问题时缺乏有效的解决途径，陷入绝望，选择一些极端行为报复他人和社会。近年来乡村社会恶性事件不断加剧，成为社会转型的一个突出问题显现出来。三是市场逐利性引发的外部性凸显。“逐利”是任何市场主体行为的核心和本质，也是激发市场活力的内在动力。但是，在乡村社会治理进程中，在获取利益最大化的驱动下，市场的外部性问题日渐凸显出来，成为乡村治理最为不可回避的现实问题。农业生产的脆弱性和市场信息的不对称，使农业个体经济很难应对市场资本的冲击。在农业经济缺乏有效保障机制的背景下，市场机制造成资源集中度增加、贫富分化加剧、社会不满和矛盾的加剧。四是乡村生产、生活致贫加剧。农业税费改革在一定程度上减轻了居民的经济负担，但是外部世界的刺激和示范效应日益显著，消费主义和享乐主义观念广为流布，不断席卷乡村地区，农民日常经济压力并没有减少。乡村社会个体往往需要支付越来越昂贵的教育、医疗费用等，许多家庭入不敷出。

西方公共选择理论家从“道德人”假设出发，构建出“慈善政府”理论，将政府视为道德高尚的而又完全理性的执政者。然而“慈善政府”在现实中往往难以成立，不具有普遍性，政府在公共资源配置中可能出现寻租和精英捕获等“政府失灵”，造成资源配置扭曲、经济效率低下、社会公平不足等问题。改革开放以来，尽管政府“全能主义”色彩逐渐褪去，但国家对社会的掌控并未获得有效释放。国家掌仍然掌控绝大多数资源的分配。税费改革后，基层政权组织建立了不同于税费时期的行为模式，从表面上看，基层政权组织从资源的“汲取者”转变为“分配者”，但从实质上，基层政府依然无法摆脱利益因素的影响和制约，只不过它是通过资源的分配而转换了汲取的形式。于是，“用足政策”、“用活政策”、“打擦边球”等政策变通行为就成为基层社会的常态，成为基层政府直接作用于民众的地方性规则 ［11］。基层政府这种“利益连带式”的治理无疑难以保障乡村社会公共利益的实现。

在民主的政治体系中，政党作为最为活跃的因素，在国家与社会沟通发挥着不可或缺的作用，是国家民主政治的重要主导者和推动者。近代以来，世界范围内的政党政治经验表明，执政党多倾向于通过国家权力的途径实现社会控制。英国剑桥大学欧内斯特·巴克（E. Buck）教授曾形象地评价，政党具有双重性格或性质，政党是把社会中思考和讨论的水导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸 ［12］。政党往往通过规范的政党政治将价值共识渗透到政治与社会两个层面，并形成与公共理性不断接近的政党理性从而使两种权力结构在政党内部达成平衡 ［13］。在我国乡村社会中，执政党的存在既是出于政治层面的考量，也是执政的具体策略。中国共产党同样走过了一条通过国家政权建设以控制社会的执政道路，党领导了中国革命和建设，奠定了其合法的执政基础，而党高度渗透到基层社会的整合性执政模式则具有历史合理性 ［14］72。在社会治理过程中，执政党将自身的执政理念嵌入到国家和社会层面中，进而实现自身的执政意图。以共产党组织代替国家政权机构向乡村渗透，不仅大大降低了成本，而且政党组织具有国家官僚机器所没有社会动员的功能，这无疑是一举两得的事情。中国乡村社会从“一盘散沙”的乡土社会整合为一个高度组织化的社会，很大程度上得益于中国共产党向乡村的延伸和渗透。“对于身处现代国家建构中的乡村社会来说，政党的引导与整合对其良性发展发挥着不可替代的作用，而这种整合的内在机制就是乡村自主发展过程中所孕育的‘自生秩序’有机地与国家秩序形成衔接，政党无疑是实现这种衔接的重要黏合力量。” ［15］在实行土地承包以前，乡村社会处在党、政、经、社高度统一的集权治理模式下，以意识形态为基础的社会政治运动缓和了权力结构的内在紧张。

在政党下乡实现乡村社会整合，为乡村社会秩序的整合发挥积极作用同时，进入“后革命”时期，中国共产党从国家治理与乡村社会发展的实际需要出发，进一步增强了其在乡村社会存在和嵌入力度，形成了“党强村弱”的局面。共产党通过其政治优势，将乡村精英吸纳到组织体系中，在组织纪律和利益诉求相对一致的背景下，就出现了他们自身的利益倾向，既不能代表国家政权，又不反映基层民意。这反映了政党在乡村掌控能力弱化，其中隐含着政党和乡村社会关系的紧张。随着世情、国情和乡情的变化，经济全球化、政治多极化、文化多元化成为不可抗拒的时代潮流，中国共产党新形势下面临“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”和“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险” ［16］。执政风险在乡村社会中也有不同程度的反应，部分党员领导干部精神懈怠，理想信念动摇，缺乏责任感和使命感，对公共利益和组织的前途命运漠不关心，腐败行为突出、服务意识弱化、利己主义意识膨胀，这些现象疏远了群众对党的情感。党在执政领域的这些问题都在乡村社会有着不同程度的反映。

组织是现代社会利益和秩序整合的重要载体，正如萨缪尔·亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。” ［17］427当前，在乡村社会治理体系中，社会组织成为公共利益的重要载体，在弥补政府、市场的缺陷与不足，在利益整合、关系协调和推动民主政治领域有着不可替代的重要作用。社会组织也成为利益关系、利益诉求多元化背景下，推动个体利益诉求转变为群体利益诉求重要载体。通过组织化的形式表达个体利益诉求，也成为当前社会中个体行为表达的一种理性选择。因此，在乡村社会治理中，社会组织往往作为治理结构中的一种调节器而存在。

改革开放以来，国家对社会的渗透与控制逐渐放开，社会组织获得了必要的发展空间，社会组织具备发展的生机与活力。乡村社会组织的建设与完善也被纳入到国家政治层面寄予关注，成为影响乡村经济社会发展和村民自身利益实现和维护的重要命题。但是，乡村社会组织发展仍然面临不少的发展困境，表现为：一是乡村社会组织发育不足。尽管改革开放以来，我国社会组织发育取得了长足发展，但从总体上来看乡村社会组织组织化程度低、利益整合能力弱，依附性过强，独立性与自主性欠缺，使得其利益整合和矛盾化解的功能大大弱化。二是乡村社会组织资源供给不足。长期以来，乡村社会组织被隔离于国家与社会资源互动链条之外的窘境，导致了两类恶性循环的出现：一方面，乡村社会组织因为缺乏持续提供公共物品的能力，无法保住在乡村社会治理中的认同，客观上削弱了村组织倡导村民互助、合作的能力。另一方面，国家资源补给的不力，也导致了乡村社会组织的积极性难以获得提升。三是乡村自治组织合法性受到侵蚀。在目前“多中心”的乡村治理格局中，乡村社会组织地位模糊处境尴尬。随着国家力量逐步退出乡村社会，农村基层正式治理陷入困境，乡村两级组织的形象被严重妖魔化，农村基层治理的合法性基础遭到侵蚀，治理能力不断下降。后税费时代，“一事一议”这样的基层民主制度也在很大程度上停留于形式，民主自治的空间日益萎缩。

二、乡村治理的功能性障碍

随着工业化、城镇化、市场化进程的快速推进，乡村人口的大规模流动和迁移，客观上改变了原有乡村社会内部治理的相对均衡格局，在相当程度加速了乡村的衰败进程。国家权力在乡村社会的收缩，改变了乡村社会的基层政权组织权力结构的同时，也改变了乡村社会治理过程中权力运行机制。改革给乡村社会带来自主的同时，也使得政治权威逐步衰败，国家权力在乡村社会不断弱化。进入后税费时代，乡村社会的衰败进一步加剧。这种衰败主要表现为：一是乡村社会的“空心化”。当前，乡村社会逐步呈现出了以人口、农村产业、社会服务、基础设施等为代表的“空心化”，作为乡村地域经济社会功能整体退化的一种社会现象大量涌现 ［18］。乡村社会的“空心化”带来的不仅仅是乡村社会经济的衰败，更是社会衰败的具体体现。《中国统计摘要2010》的统计数字显示，全国每年减少7000多个村民委员会。这表明平均每天有20个行政村正在消失。现代化浪潮裹挟下的个人主义被带入到乡村社会个体的权利与自由语境中，寻求个人利益的最大化，却无法担负相应的义务和责任，使得个体之间的联系开始愈加疏远，相互之间的合作变得越加困难。乡村社会的空心化加剧了乡村社会治理困境：民主政治缺乏了推动者、国家政策执行缺乏了执行者、经济发展缺少了带动者、传统文化缺少了传承者，乡村社会开始变得异常的脆弱。二是基层政权的“悬浮”。税费改革后，国家权力的“退场”为乡村社会赢得自治空间的同时，客观上也弱化在基层社会的存在，导致基层权威的缺失。基层政权正在走向“不作为”，正在深刻的影响着国家在乡村社会的治理。可以说“以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机，影响着乡村社会的和谐稳定与可持续发展。” ［19］政府在乡村社会的“退场”使得社会矛盾开始逐步转嫁到基层政府层面上，2008年6月28日的贵州瓮安事件，2008年7月19日云南孟连事件、2009年3月23日海南省感城镇“3·23”事件、2014年10月14日昆明晋宁富有村“10.14”事件……都表明基层政权的“悬浮”使得其扮演的“公权力”的角色与农民的生活实践之间出现了隔膜、断裂的痕迹，乡村社会陷入了“公权力”缺失的治理困境，这进一步激化了乡村社会内部矛盾。

对于乡村社会治理而言，乡村社会的诸多冲突根源在于乡村治理结构的制度性缺陷，在治理体系不健全、治理能力不强的背景下，围绕着利益形成的纠纷在日渐凸显。其中，以产权、经营权为代表的核心要素更是成为乡村社会经济结构变迁的关键性变量。乡村集体产权决定了土地所有权主体有了多种可能性，土地所有权处在随时可能的变动之中。正如登姆塞茨所指出的那样：“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。” ［20］188在乡村社会，产权制度尤其是土地产权制度，是推进城乡社会统筹发展，提升乡村治理的内在机制关键所在，也是乡村治理的利益焦点。然而，农地产权的残缺、国家责任的旁观和地方政府的产权侵害，使乡村社会发展正在遭遇产权治理的内在困境。农村土地产权残缺和农村治理失效是当前中国农村的两个关键问题。前者涉及农民财产权利和经济利益，后者涉及农村政治稳定和社会民主进程，故其有效解决有重大的现实和理论意义 ［21］。由于产权制度与利益息息相关，因此，产权制度之于乡村社会秩序而言，无疑是具有根本性的。但是，在现行的乡村社会的制度运行过程中产权制度的缺失、冲突、混乱导致了乡村社会在治理进程中陷入了种种困境，成为乡村社会治理的直接挑战。2011年9月至11月广东陆丰市东海镇乌坎村发生的群体事件、2014年青岛平度“3·21”守地农民殒命事件……种种事件背后所折射的正是由于农村产权制度的模糊，引发利益关系的纠纷，进而导致的群体事件，危及到乡村社会秩序。学者于建嵘通过“调研发现，农村土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。相较于税费争议，土地争议更具有对抗性和持久性。” ［22］

在乡村社会中突出的表现为基层组织在社会服务和社会管理功能弱化，“行政化”趋势日渐显现，组织的自利性动机增强。基层组织的趋利性，带来了治理的困顿：维系乡村正常秩序公共安全、公共卫生、基础设施建设等方面的基本需求无法得到有效供给。“可以说，很多乡镇政府基本上处于一种被动运作和职能错位的状态。” ［23］在公共服务供给不足的同时，基层政权组织自利性却得到进一步强化。乡镇政府已经蜕变成了一个准自利型组织。作为国家利益在农村的代表和具体执行者，相对一部分基层政权组织扮演的不是国家意志的执行者、基层社会利益诉求的代表者，而是谋求自身利益的行动者。为了获得经济利益，一些基层政权组织甚至不惜牺牲国家权威、损害乡村社会利益。基层政权谋利行为直接导致了基层政府与农民之间的关系处于十分紧张的状态，破坏了社会的和谐与稳定。同时，作为乡村连接国家政权的村民委员会“行政化”趋势不断增强，而其服务于乡村基层社会的功能却在逐渐消减。行政化的村级组织也将工作的重心转移到“谋利”上。由此，乡村两级组织的形象被严重妖魔化，农村基层治理的合法性基础遭到侵蚀，治理能力不断下降，以乡村混混、黑恶势力为代表蔓延，在很大程度上成了危及乡村社会秩序的突出问题。如何在后农业税费时代构建强有力的农村基层治理体制以满足农民生产生活中必不可少的公共品供给需求，成为今后农村治理的关键所在。

中国传统乡村社会是一个伦理关联占主导地位的社会，伦理关联规约着乡村秩序 ［24］129。以工业化、市场化和城市化为主要特征的现代化进程，已成为人类社会发展不可逆转的基本方向，传统乡土伦理蕴涵的封闭性和稳定性被打破，加上人口流动的加剧，以“乡土本色”、“血缘和地缘”、“差序格局”、“礼治秩序”为特色的逻辑起点乡土伦理逐渐被瓦解，乡村伦理体系整合变革日渐孱弱。社会变革给乡村社会不仅带来外在特征的改变，更深刻冲击乡村内部结构，终极信仰和信念也在随之发生改变，失去了原有的合理性和神圣性。近年来，乡村社会“拜金主义”、“实用主义”、“享乐主义”现象的泛滥表明传统伦理正在遭遇一场瓦解的危机。“中国乡土社会最为核心的家庭生活、伦理持续、秩序保留，都在渐渐被日益疏落的人口现状所吞噬，现代农村不仅是村落空心化，文化也在逐渐迈向空心化，而且最终将因孤立而失守。” ［25］依托于熟人社会的乡土逻辑解体，市场伦理和市场逻辑正在替代传统的乡土伦理和乡土逻辑 ［26］4。税费改革以后，以农民负担为核心的乡村社会矛盾趋于缓解的同时，各种社会文化性问题逐步浮出水面，长期维系社群稳定的传统婚恋观、家庭观、财富观都不同程度地出现了异化，乡村伦理危机逐步凸显，功利性观念逐步取代传统道德观念成为主导乡村社会个体行为价值选择。同时，乡村与城市发展差距的拉大进一步加剧非均衡性，“相对剥夺感”正在乡村社会发酵，在一定程度上弱化乡村个体对国家的认同度，成为社会治理潜在的危机根源之一，这对于乡村社会治理而言是不可回避的现实难题。

三、走出逆境中的乡村治理

对于基础薄弱、社会自治能力不足的乡村社会而言，国家政权的“在场”对于防止国家统治的基层治理的弱化具有重要的现实意义。在“后税费时代”，乡村政治场域中，国家、政府和执政党是核心，也是直接掌管乡村社会的变革性力量，最为可靠的掌控者和主导者。乡村社会治理背景和治理模式的变革，并不意味着国家政治权力在乡村社会的弱化，从某种意义上来看，只是在社会变革背景下对权力运行的主体、重心、方式等为基础权力结构的调整与优化，以回应社会变革与发展实际需要，确保治理目标的实现和治理绩效的提升。对于乡村社会而言，乡村社会治理秩序的重建与内部秩序的整合，确保乡村社会发展在国家统一框架下，引导村落的自生性力量的发展。面对乡村社会转型发展中出现的各种问题和潜在的治理危机，国家权力需要更加及时、合理和迅速，以更加主动、包容的态度，回应社会的诉求，这需要国家权力层面上，需要政治管理者付出更大的政治勇气、更有力的政治气魄、更长远的政治智慧，推进乡村社会治理的战略性思维和实践。在我国政党政治中，需要中国共产党进一步巩固在乡村社会的执政基础，提升民众的认同和支持。

客观上，乡村社会治理变革需要更加合理的顶层政治设计来保障和推动。乡村社会的治理需要在国家治理体系与乡村社会之间架构起必要的制度规范体系，单纯的民主政治制度的设计不足以保障乡村社会治理的制度需要。同时，在国家政治制度的运行中，确保国家制度的权威性的提升，有效防止具体制度执行过程中被地方性的“潜规则”所钳制。例如，在新型的乡村治理结构中，产权制度改革不仅仅是一个经济学问题，还是一个政治问题。围绕着以农村土地制度为核心的集体产权结构及其治理，对农民生活及社会和社区的社会政治及经济结构具有决定性的影响 ［27］。国家着力通过产权制度设计为基础的制度设计无疑对推动乡村社会治理转型具有重要意义。通过相关流转制度设计，通过土地资源、林地资源的产业化，降低乡村经营者经营成本，提升土地利用效率，增加农村产业经营的收益，提升乡村经济发展的吸引力和可持续发展动力。

“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。” ［28］8那种“秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的协调与运转” ［29］75的单中心治理模式不再适用。实际上，乡村社会一直都有推动自身参与其内部治理的历史，通过提升乡村社会治理的内动力，无疑是推动乡村社会有序发展的重要变量，乡村社会的治理如果缺乏社会的参与，其善治的目标是难以推进的。当前，乡村与城市之间的二元结构的破除还有相当长的一段路，在国家权力从“汲取”向“服务”的转型时期，“行政整合过度与社会自治能力不足”是乡村社会治理的现实困境。因此，组织化的参与无疑一个重要途径。“有效的国家治理，不是通过国家权力无限扩张来完成的，相反，是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的” ［30］。如果只是一味依赖于国家单纯的唯理建构的努力，乡村社会治理必然缺乏应有的生机与活力。要突破当前乡村治理困境，重视和培养乡村基层社会自治力量，通过发展互助互利的各种民间组织，以达到凝聚、组织、互信的功效，从而提高农村治理的绩效。同时，经过现代民主政治洗礼，乡村社会个体在民主政治、参政议政、自我管理和自我服务领域取得巨大进步。乡村有着平等的参与社会财富和公平享受社会机会的意愿，而且这样的意愿和诉求会随着整个社会的不断发展、进步得到更加全面、深刻地体现，这也就要求国家的治理需要更加注重和保障公平、公正价值理念的推行。

“现代中国社会是一个典型的二元经济社会结构……中国城乡二元结构在世界上是非常特殊的，远比其他发展中国家突出” ［31］2-3。城乡发展的二元结构成为制约城乡社会发展一体化的重要障碍，这也直接导致了城乡之间人口流动、财富流动、信息流动的不合理性和不对称性，特别是由此造成的社会不平等问题也凸显出来。相对于城市，广大乡村基础设施仍然薄弱，公共服务体系建设滞后。客观上，要破解乡村社会衰败，实现城乡公共服务均等化无疑是前提和基础。现代“服务型”管理体制模式的建构对于推动行政国家服务型功能建构具有重要推动作用，公共性和服务性提升赋予了现代政治更加丰富而真实的政治意蕴。为此，从国家层面上，保障乡村公共服务的经费投入、公共设施建设，着力推进乡村人才队伍建设，强化城镇对乡村社会的帮扶等系列政策措施无疑有着积极的意义。均等化的公共服务体系建构目标在于要在现代化的进程中，实现整个社会格局由“二元”到“一元”，构建城乡经济社会一体化的新机制与新格局。

对于转型时期的乡村社会而言，其治理现代化的过程，无疑是包含“解构”、“建构”双重嬗变过程。村庄的道德伦理对于乡村人口最具有可分享性和纽带作用，在现代乡村治理中以现代伦理为基础的道德建构是不可或缺重要内容。没有现代伦理支撑的德性的滋润，现代性的机器在功利主义的驱动下运转得越快，就会损伤得越大。新乡土伦理的建构是新时期乡村治理不可或缺的重要内容之一，也是推动乡村社会走向“善治”重要路径。诺思指出，文化、信仰等意识形态的确立能够有效克服“搭便车”问题，促进社会秩序的实现和社会规则的良好运转 ［32］49-65。人是国家的核心，制度是国家的框架，文化是国家的精神所在，这也是乡村社会从传统“治理”迈向“软治理”的必经之路。重构乡村社会伦理体系，以消解农村社会发展过程中出现的“空心化”现象，遏止人与人之间的“功利化”、“原子化”和“疏离化”过度膨胀之势，一是要注重培育公民自觉意识、强化制度权威至上的公民理念；二是要努力培育农村社会的普遍信任，为法治秩序的构建提供伦理性支撑。在传统信任已经不再能保证各方利益关系的有效协调背景下，在对传统乡土规则的利用，也有对现代公共规则的吸收基础上建立的新型“普遍信任”成为乡村社会内在需要，也能够有效弥补正式制度的滞后性和刚硬性的不足，从而维持乡土社会的基本秩序。寻求乡土伦理“历史之根”与“现代之源”的成功嫁接，实现传统价值的现代转换，无疑是当前乡村社会治理转型重要之路。