主体·方式·源泉:论中国公共行政精神的社会建构

摘要：中国公共行政学在解释和推动中国公共实践的同时，存在其他学科未能较好解决的通病：理论与实践的脱节，公共行政精神在某种程度上的丧失直接或间接导致中国公共行政的合法性危机。基于社会建构的视角来分析公共行政的精神是一次尝试，从治理维度审视，中国公共行政精神的社会建构体现在建构主体、建构方式、建构源泉上，建构主体要多元与协同，建构方式应互动与渐进，建构源泉是传统文化与本土资源。

文献标识码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0017-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.004

收稿日期：2015-01-06

基金项目：重庆市研究生科研创新项目（CYS14205）。

自20世纪80年代，中国重新恢复公共行政学以来，作为一门比较年轻的学科，公共行政学在近几十年中迅猛发展，已经在实践层面上影响着中国公共行政实践，但事实上公共行政依然没能较好地解决其他学科也会遇到的通病：理论与实践的脱节。当然，并没有人会就此怀疑公共行政学存在的合法性和有效性，从公共行政学的历史来看，近一个多世纪的公共行政实践表明，公共行政理论在实践中具有强大的解释力与推动力，它为人类社会探讨着可能存在的更好的治理模式，同时在推动人类共同体公平合理发展的事业中发挥着极大的作用，诚如学者赫伯特·西蒙所言：公共行政是我们人类已经发现的实现人类需要的最有效的工具 ［1］1。

从20世纪90年代我国加快改革步伐以来，商品化和市场化的浪潮席卷中国，随之增加的一系列公共行政问题给政府带来了巨大的挑战。特别是在中国加入WTO逐渐融入全球化以后，巨大的社会变革与相对陈旧的公共行政实践方式存在很大的矛盾，致使在公共行政的过程中，不仅官僚独断风气盛行，还存在着忽视公共利益、背离社会公平等问题。著名学者张成福在分析这个问题时将其总结为中国公共行政的合法性危机，并指出“合法性危机的根源在于公共行政公共性的丧失”。这必然导致公共行政中功利主义的倾向，张成福认为现实社会中的许多不良行政（bad administration），如对经济效率的崇拜，对个人、部门、地方以及短期利益的追逐，甚至贪污、腐化以及对公共资源的公开掠夺等等，皆与此有着十分密切的关系。 ［1］2而他提出的解决之道是公共性的重构，其立论的基础奠定在弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中所提出的公共性所应满足的四个基本构成要素上：一是它必须建立在宪法之上；二是建立在得到强化了的公民精神的基础上；三是建立在对集体的和非集体的公众的回应上；四是建立在乐善好施与爱心的基础上 ［2］39-43。

本文即着眼于公共行政精神的建构方面，力图以社会建构的角度来阐明公共行政精神的建构并非只是简单地单纯依靠制度设定便能大功告成，我们必须转变视角，必须将公民及非营利组织共同纳入进公共行政精神建构的主体中来；通过社会建构的方式即强调民主、参与和相互沟通的方式，进行渐进式的塑造。同时，在涉及到公共性建设的文化伦理资源时，我们主张公共行政精神的资源并非一定要采自西方，本文力图从深厚的中国传统文化中摄取资源，从本土实践中汲取养分，以达到古为今用，西为中用的目的。

一、中国公共行政精神建构的主体：多元主体与协同建构

以公共行政历史发展的轨迹来看，历次重大思想理论的提出多源自于对传统理论的批判与反思，特别是官僚制体系，由于其在公共行政实践中的某些失败表现，几乎成为新近思想理论共同声讨的标靶，其中尤以20世纪60年代末期产生的新公共行政理论影响最大。这一学派的主要观点是反对传统公共行政所极力维护的工具—技术理性，反对单纯地强调效率至上和经济绩效的理论主张，强调价值理性的复归，把推动社会公平及实现人类幸福作为公共行政的核心价值，倡导公共行政的变革式路径，新公共行政理论更为关注公民和社会组织对公共事务的参与性和回应性。由此而言，在公共行政中一味强调经济绩效至上，搞突击变革的倾向需要得到足够的反思。

而从中国的实际状况来看，无论是在理论探索还是在实践层面上都有着相当的局限。从理论探索方面来讲，学界多醉心于西方前沿理论的翻译与引进上，当碰上中国公共行政的难题便多希望于政府自身的变革，即官方主导的行政体制改革。这种一谈问题便是体制问题的流行倾向不仅弥漫在学术领域，更弥漫在大学的课堂中，在公共行政案例分析这样的发散型课堂中，面对着不一样的公共问题，学生的答案几乎相当的一致，不外乎政府应该加强监管机制的完善，政府应进行职能界定，亦或政府应该积极探索民营化，应该探索服务外包等等，我们的视域中心死死地局限在政府这一点上，错误地将公共行政等同于政府行政。这也是新公共行政极力反对的地方。其代表人物弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中不止一处地表达着这样的论点：公共行政的主体不仅仅是政府，公共行政将更多地表现在非政府组织、志愿者组织及作为公共服务参与者的公民个人身上。他认为：“现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、营利组织、非营利组织、志愿者组织、公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。” ［2］5

当然，我们并不刻意地反对公共行政体制改革，相反还认为要突破当前的行政困局，明智的行政领导者应当进行彻底的变革。我们只是反对将一切问题都归结于某一唯一的话语体系的做法，这既是因为当前中国公共行政实践的乏力又同时昭示着该理论领域内的话语贫乏。并且我们认为将希望过多地寄托于政府的主动改革或制度建设上是不彻底的，且常常流于权宜之计，缺乏长期的稳定性和有效性，难免流于治标不治本的困境。相比较而言，对民主政治制度建构的社会基础研究给予了我们较多的启示，正如托克维尔在《论美国的民主》中所揭示的那样，美国民主社会的确立得益于它的社会文化基础与宗教精神。公共行政在面对纷乱复杂的困难之时，对公共行政精神价值的回归未尝不是一条有益的道路。

由于近十多年来中国经济及社会的巨大变革对政府行政提出巨大挑战，若单纯以效率的观点而言，我国各级政府的表现无疑是合格的甚至还会受到世界其他国家“同行”的赞叹，但相关的问题恰恰也展露无遗，以政府行政为绝对主体的公共行政不仅会给自身造成伤害，也常常给社会带来损害。具体分析而言，高效率并不意味着好效果，并且长期的专注于工具—技术理性的运用将造成政府自身价值的迷失，致使在公共行政实践中常出现目光短浅的政策行为，甚至某些直接违背公平、牺牲公众利益的行为。强势的政府主导着公共行政领域的各个方面，它直接将公民与社会组织排除在公共行政领域之外，政府的这种一意孤行尽管打着“民生”、“为人民服务”的价值取向，但公民似乎并不领情，民众一怒之下常常会给政府贴上“无能”的标签，整个公共行政的结果往往是两败俱伤。曾于2011年轰动全国并于2014年又引起社会强烈讨论的“郭美美事件”使得中国红十字会遭到公民的强烈质疑，引发社会对红十字会的信任危机，反思整个事件，问题的原因不仅在于红十字会不公开、不透明的做法，更深层次的原因在于不光在慈善领域而在整个公共领域常常由政府来主导，红十字会同全国其他重要的社会组织一样有其强烈的官方色彩，他们在诸如慈善等公共事务中强烈排斥民间组织的参与，在遇到质疑时常常采取不回应或者答非所问的态度来面对公众。这便激化了双方的矛盾。

对当前理论与实践的反思提醒着我们要扩大公共行政主体的视野，将公民与社会组织共同纳入到公共行政的理论研究中，而且必须在实践层面肯定及发扬公民与社会组织在解决公共事务中的重要作用。我们必须认识到公民并不是“嗷嗷待哺”的被动接受群体，传统的以政府为核心，以行政命令强制性的行政行为不仅缺乏必要的合理性，且极易导致政府的短视行为，导致对公共性的忽略，而这往往造成难以挽回的损失。以工具理性为主导的治理模式极易对社会造成伤害，从而引起公民对公共行政组织者的不满与抗议情绪。它还启示着我们要革新当前的公共行政，将全部希望寄托于政府自身的路径是有风险的，随着我们对公共行政的视域的扩展，公民及社会组织将在公共行政中担负起更为重要的职责，在面对传统公共行政的弊端时，我们需要开辟新的路径，以免重复那些显而易见的过错。

二、中国公共行政精神建构的方式：民主互动与渐进建构

传统观点认为公共行政就是政府行政的看法是极其片面并且容易产生损害的，随着公民个体与越来越多的公共组织参与到公共事物的实践中来，公民和社会组织作为与政府平等的主体地位将越来越突出，那么公共性的建构必定不是某一方以命令或者强制手段能完成的，那种认为只要靠制度化的人为设定，政府自身便会朝着某些预设的价值目标前进，然后整个公共行政将呈现良好的运转氛围的观点将得到批判。这必将是一条渐近建构式的路径，它与我们公民社会的成长息息相关，诚如弗雷德里克森所宣扬的那样：“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。” ［2］7公共行政精神的塑造本身即同公民精神的塑造不可强行分割，只有采取渐进式的社会建构的方式才能更为全面地照顾到文化精神建设的社会根基。著名学者张康之教授基于这一理论思路提出了德治建设的主张，认为对公共行政道德化的回归将是突破传统局限的唯一出路，并呼吁加强对公共行政伦理道德的研究与实践。在论及当前政府治理方式的困境及公共行政的出路时，他认为：“这条道路由于回避公共行政的价值考量而变得工具化和实用化，但这种工具化和实用化却走向了末路，暴露出了无数的弊端，所以它唯一的出路就是引入道德价值的因素。” ［3］23关于德治的强调张康之教授并不是一味地老调重弹，而是基于人类社会治理模式三阶段分法的考察提出来的，这三阶段分法即是权治、法治和德治。他认为农业文明的治理模式是权治式的，工业社会的治理模式是法治式的，而后工业时代将是德治的治理模式，并认为中国的社会主义社会的治理不仅应当吸收资本主义的先进治理模式即健全的法制与法治的思想，还应当积极推进德治的实践，以期法治与德治的统一。 ［4］在论及德治的资源时，尽管张康之教授认为中国古代传统的道德伦理资源十分丰富，但他认为新时代德治的实现方式绝不是单纯的道德教化，而是依靠一种道德化的制度。他论述说：“在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一起事务都会有着道德判断和评价。” ［5］尽管我们赞同张康之教授将道德作为一种信念注入公共行政的观点，但是如同前文早已述及的那样，我们并不认为单纯的制度建构便能达到彻底改造公共行政精神的社会目标。因为凡文化精神的建设并非一朝一夕能突然建设出来的，古语所谓“十年树木，百年树人”即是谈文化思想的确立是十分艰难的。倘若以严格的制度化建设来强制公共行政人员，不仅达不到实际效果，反倒极易产生一大批“伪善者”、“假君子”出来。况且将行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上本身值得商榷，这恰是著名学者全钟燮竭力反对的，因为这种管理主义的倾向极力排斥公民参与，排斥社会性的建构，忽略公民及社会组织对公共行政的重要作用。因此，我认为在公共行政精神领域用制度化的建设方式只能用来保障我们确立、遵守的精神价值，而公共行政精神的确立应当更多依赖于公民社会本身的交流、互动。

社会建构主义研究是基于传统公共行政注重管理行政而轻视诸如民主参与、社会互动之弊端的批判而兴起的，也是对传统公共行政中弥漫着的实证主义与功能主义的有力回应。社会建构主义者十分看重公民与社会组织的平等参与，认为“公共行政是通过互动、对话和话语而社会性地建构和重新建构的。” ［6］因此在公共行政的文化精神建设方面，社会建设主义者的观点主张：所有的行政（社会）文化的建构都是源自于不同个体和组织背景的多样化现实中的不同方面。它积极地回应着当前文化多样化的现实，强调不同价值主体之间的交流与感知，这种交流甚至可以是批评式的、反思的。“社会建构的理念之一就是，人们通过分享他们的价值和体验，将人们多样化的社会知识转化为行动。” ［7］61-62通过此种平等的分享、交流与行动，不仅在实际层面推动着公共事物的进展，重要的是在精神价值上践行着我们日益丧失的公共性这一重大价值，并且当这一模式真正确立起来的时候，作为公共服务平等主体的公民、社会组织及政府所从事的公共行政将是更为公平合理和有效的。

三、中国公共行政精神建构的源泉：传统文化与本土资源

公共行政精神的社会建构路径鼓励着公民社会的崛起，而其中处于中坚力量的无疑是非政府组织，公民作为个体更多地是依托于形形色色的社会组织参与到社会公共事务中来。就我国的现实情况而言，在我们国家境内开展各种社会活动的民间组织（注册的及未注册的）总体规模大约在三百多万个。这些组织无疑是潜在的社会建构的重要主体。马庆钰教授在论及非政府组织巨大的社会作用时认为：非政府组织是社会多元治理结构中的重要一元，是吸引和整合各种资源的重要途径，是化解社会矛盾的重要机制，是增加社会凝聚力的粘结剂，更是培育公民精神和自治能力的重要场所。 ［8］30-36全钟燮教授在论及非政府组织的巨大作用时强调：“许多非政府组织的工作重点集中在推动政府按照他们所认为的合乎伦理的方式实施行政管理，或者对那些被他们视为政府非法的行政行为提出异议。” ［7］112不仅如此，据李茂平博士的研究，民间组织具有极大的道德整合功能，它会向社会传达一种慈善和关爱的道德价值观念，形成一种输送和传播的道德“链条”。 ［9］但是，从当前的公共行政实践来看，我国非政府组织的发展还困难重重，相当多的社会组织只能在一个小领域内发挥出相当有限的作用，这既是强政府，弱社会的典型表现，也从另外一方面留给我们改进的路径，我们应加强社会组织及公民自身的塑造，发挥社会组织的道德整合功能。

当然，社会组织与公民的培育并非一蹴而就，它需要牢牢地与当时当地的文化资源相结合。尽管如此，我们在探讨公共组织公共性建设的时候却往难以找到恰当的伦理资源，张康之教授尽管承认中国传统文化丰富的伦理道德资源，但也舍弃不用，而是将视角转向西方古典，从柏拉图的经典论述中去找理论资源。恰如当前十分热闹的“公民启蒙”及“国民性批判”等思潮纷纷将视角放在基于西方的视角以图重构公民社会的公共价值，我们并不认为这是唯一可行的道路，除此之外，中国五千年的传统文化的确可以给予我们诸多启示。学者大多囿于五四以来的反传统思潮而不能正确认识到传统文化对当前精神塑造的巨大力量。

而在全球范围而言，我国台湾地区在传统文化的传扬上依赖其在教育领域和自主的社会机制取得了很好的效果，相较于其他地区无疑具有更大的代表意义，特别是其慈善领域的实践。承续着“人间佛教”的流风余韵，台湾慈济功德会在四十多年的时间里成长为该地区最大的民间慈善组织，其创办人证严法师正是本着佛家慈悲喜舍的四无量心，在教育、医疗、慈善及人文等领域号召着广大的社会人员积极从事社会公益事业。慈济功德会的会员主要包括大企业负责人、公司老板、公务员、教师、小商贩、计程车司机等各行各业各阶层的有心之士，他们全部义务无酬工作。这种自觉承担起公共事务主体责任的行动无疑对扩展公共性的理念，推动人类社会更好的治理起到了很好的效果。正如弗雷德里克森在论述乐善好施与爱国主义的伦理价值时宣称：“没有这种高尚的伦理，公共行政的精神就会消失。” ［2］178-181

除此以外，中华文化传统中极力强调的“民胞物与”思想未尝不是我们破除人类中心论，与大自然和其他物种和谐共存的有益资源，毕竟我们需要认识到，公共性并不仅仅只是我们人类的公共而已，无论是在政府主导的各项政策还是社会全体或单个公民所做的行动，普遍存在着罔顾其他物种的生存状态，无视生态平衡的愚蠢行为。因而大公共性的提倡可以在我们的公共行政行为之前加一道价值评判标准。

公共行政的精神核心是公共性，围绕着公共性，它强调着公共服务的提供者和参与者以服务、奉献的态度来进行活动，它宣示着作为一个社会共同体，生活于其中的每个公民都有权利得到公平的对待，无论是政府行政还是社会组织，皆应时刻关注着公共性的价值回归。本文围绕公共精神的建构这一主题，阐明了公共性建构的主体要更加注重公民和社会团体的参与性、建构性，这也是社会建构方式的基础，并指出了这一模式可以借鉴的若干伦理资源，尽管理论同现实自有其差距，但是这对于中国社会公共行政建构的方向未尝不是一种值得深思的探讨。