网络时代政治信任的价值与培育途径

摘要：网络的兴起构建了一种新的政治生态，它给政治信任的重塑带来了新的挑战。为更好地培育政治信任，政府要通过网络来扩大公众的有序理性政治参与、增强权力运行的透明度，同时，注重公平等价值的实现，并推动公众的政治信任从人格信任走向制度信任。

文献标识码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0001-07

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.03.001

收稿日期：2014-12-17

20世纪70年代以来，政治信任逐渐成为西方政治学研究的重要主题，其原因在于西方国家普遍出现了公民对政府的不信任。哈佛大学约瑟夫·奈（Joseph Ney）通过对美国、加拿大、英国、比利时等国家的实证研究发现，对政府的不信任已经成为西方国家中一种普遍的政治现象 ［1］。中国学术界对政治信任的关注是与社会现实密切相关的。中国经济体制变革和社会转型的加剧，强化了社会利益的重组与社会结构的分化，从而导致社会冲突频发。传统的政治信任结构在转型中逐渐解体，而公共权力的异化与政府行为的失范，更加剧了政治信任资源的流失。本文将从理论层面系统分析政治信任对政府发展的作用、网络时代对政府治理的契机与挑战，并在此基础上结合伊斯顿（David Easton）的政治系统分析模型，从输入、转换、输出与运行四个维度来分析培育中国政治信任资源的途径。

一、政治信任与政治不信任

政治信任是政治生活的重要组成部分，从一般意义上，我们可以把政治信任理解为公众对政府的信任。萨托利（Giovanni Sartori）认为，“定义一个概念的标准方式是用对比法，即通过它的反义词、对应词或对立词” ［2］182，这启示我们可以通过对“政治不信任”的阐释来理解政治信任。对于健康有序的政治生活而言，政治信任与政治不信任均是必要的，现代民主政治正是以政治不信任为逻辑起点，将潜在的政治不信任，通过分权制衡、问责政治、公开透明等方式加以制度化，从而培育出政治信任。“在一个民主政治制度中，信任恰恰应归于民主制度的架构中制度化的不信任……大多数民主秩序的基本原则是假定制度化的不信任”，“制度化的不信任越多，自发的信任就会越多” ［3］187。显然，适度的政治不信任不仅不会摧毁政治体系，反而完善了政治参与和权力监督等相关制度设计，使得政治系统保持了一种健康的自我修复能力。

以“人性善”为基调的制度安排与规则设计，其运行逻辑是依赖于道德耻感，而缺乏对权力的有效制约机制与纠偏机制，这种政治生态容易催生失信行为。在“强国家—弱社会”的治理模式下，政治意识形态具有较强的统摄作用，公众对于政府的信任被默认是既定的与无条件的，政府能够获得高度的政治信任，这样，政治动员体制下“命令—服从”的治理模式在相当长的时期内具备有效性。但在社会转型阶段，传统规范与现代价值相冲突，传统的人格化政治信任迅速解体，而新的制度化政治信任尚未有效确立，再加上发展中存在的贫富差距、失业等问题，都加剧了政治信任资源的流失。

网络的发展，在一定程度上解构自上而下的传统权力结构，而建构起权力分散化的扁平化社会，“传播技术发展过程中更为持久的迷思之一是，它将使得人们更加接近权力，从而改变我们所熟悉的政治” ［4］92-94。随着民主政治的发展、公民社会的发育与网络技术的普及，公众开始要求拥有话语权，勇于表达利益诉求，甚至敢于借助网络平台表达自身的政治不信任。随着改革的深入，政府如不能有效地吸纳公众意见，运用公共政策对价值进行合理有效的权威性分配，以提升公众对政府的信任，那么政府履约能力的持续下降、社会利益的严重分化，将会极大地激发公众的不信任冲动。而这种不信任，亦会从最初的对政策的不信任，上升到对制度的不信任，最终侵蚀政府的合法性基础。

二、政治信任的价值

政治信任最重要的价值主要体现在两个方面：其一，政治信任是政府必需的合法性资源，它直接关系到政府的存续；其二，政治信任是政府重要的社会资本，它影响到政府的发展。

（一）政治信任是政府必需的合法性资源

合法性是政府存在与发展的前提，而政治信任是政府重要的合法性资源之一。一般而言，“信任是把利害攸关之事置于他人的失信、失误或失败的风险之中” ［5］15。在委托—代理的政治关系中，作为委托人的公众与作为受托人的政府均面临着风险：于公众而言，政府可能为追求自身利益而侵蚀公共利益；于政府而言，如果失去了公众的信任，就很可能失去继续代理公众权利的机会，因为政府的权力来自公众权利的让渡。

在社会转型期，认同危机、合法性危机是与政治信任危机交织影响的。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。” ［6］31-32现阶段，各阶层在不断地分化、整合与沉淀，社会结构与利益的重组衍生了大量矛盾与冲突，而由于社会的自我修复能力的缺失与冲突化解机制的不健全，社会的张力表面化，政府便承接了社会矛盾，成为利益冲突的最后指向。如果有关利益调整的政策安排存在制度性不公平，利益受损方便难以形成对政策的认可与支持，从而引发对政府公平的怀疑，继而形成对政府的不信任。

转型社会亦是风险社会，网络的发展更加剧了这种风险。“信息技术影响政治的最重要的表现在于，其使边缘组织克服了资源的限制和其他更严重的障碍从而取得政治权力。” ［7］225的确如此，现实中的原子化个人的资源与能力有限，而网络则“将我们从物理身份强加的限制中解放出来。……计算机一开始或许会通过增加通信而解放社会” ［8］103。显然，网络能在一定程度上使公众摆脱现实身份与地位的约束，使他们对涉及私人利益与公共利益的事情敢于在虚拟平台发声。虚拟与现实两个舆论场的互动会给政府造成压力，政府需要对这种压力进行积极回应，否则，极易酿成社会冲突，而社会冲突的频发会导致政治信任流失。

（二）政治信任是政府重要的社会资本

帕特南（Robert D.Putnam）认为，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率” ［9］195，信任是社会资本必不可少的要素，它是使民主得以运转的关键因素。阿尔蒙德和维巴（Almond，Gabriel Abraham and Sidney Verba）通过研究也得出了类似的结论。他们在上世纪五六十年代对美国等五国公民进行调查研究后，发现社会信任渗透进了政治生活，并可以有效地转化为政治信任，“政治信任的问题影响公民为实现政治目标而同他人通力合作的意愿，也影响领导人同其他集团结成联盟的意愿” ［10］44。这样，较高水平的政治信任有利于提高公众与政府合作的意愿，公众便与政府形成了良好的互动：公众信任政府能够代表公共利益，即使政府有时不能满足公众需求，公众亦会对其相对宽容；政府在获得公众的充分信任后，便能更好地运用自身资源来行使权力，达到公众的预设期望。

作为一种社会资本，政治信任既是一种稀缺性资源，也是一种竞争性资源，而正是这种稀缺性与竞争性使得信任具有外部化的特性。政治信任外部化表现为政治信任在同一政治主体内部的不同层级中转移，和在不同政治主体间转移。一方面，政治信任在同一政治主体内部的不同层级中转移，这体现在政治信任的央地差序格局上，即政府信任度具有层级性，政府层级越高，公信力越强。当公众见到直接接触的政府具有贪污腐败、效率低下、任人唯亲、政绩观扭曲等现象时，便会逐渐对该级政府失去信任，从而把信任的对象转移到更高一级，直至中央政府。逐级上访的日益增多便是这种政治信任的央地差序格局的形象体现。有学者通过对农民上访进行定量研究后发现，“被调查者对党中央国务院的信任程度最高，省委省政府居次，市委市政府排第三，县委县政府较低，乡党委乡政府最低” ［11］39-55。显然，这种政治信任的非均衡性，会影响到公众对政府的公正评判，侵蚀政府整体的合法性基础和社会资本存量，不利于国家整体治理水平的提高与社会的稳定。

另一方面，政治信任在不同主体间转移。当公众对现有政治系统不再信任，便会转而寻求体制外的信任客体，“如果信任在生活的某个舞台上被撤回，那么，它会被安置在另外一个地方。就是说，信任的委托者在收回对原受托人的信任之后会去寻找其他受托人” ［12］228。在网络时代，当公众有利益诉求而没有现实表达渠道时，他们可能更多地考虑求助于网络，诸如“上访不如上网”这种心态的政治信任外部化，在某种程度上意味着制度化利益诉求渠道的缺失与政治信任资源的流失。而更为严重的是，当公众对现有政治系统彻底失去信任时，他们就会对其它的制度性安排倾注盲目的信任，甚至期望出现权威人物来建立新的政治系统。

三、网络时代政治信任的培育途径

在政治系统论看来，政治系统的有效运行包括输入、转换、输出、运行四个有机循环的环节，即外部环境对政治系统提出诉求，政治系统予以吸纳、转换，并以公共政策等形式输出，外部环境再根据所输出的具体运行效果，对政治系统予以反馈。政治系统是一个与外部环境相互作用的开放性体系，环境的变化会对政治系统的运行产生外部压力，政治系统必须对该压力进行有效回应。显然，网络时代的到来必然对政治系统的运行产生影响。政治系统论启示我们，网络时代政治信任的培育可以从输入、转换、输出与运行四个维度来进行思考。

（一）输入：扩大公众的有序理性政治参与

有序理性的公民参与是影响政治信任的重要变量，也是成熟的政治系统良性运转的必备要素。随着民主政治的发展，公众的需求日益多元化，不再局限于经济利益诉求，而扩展到政治权利诉求等方面。一个运转越有序的政体，公众的政治行为能力与效能感就会越强，而这会进一步地激发公众的政治参与意识。如果民意对政府决策无任何影响，政府仍采取传统的行事逻辑，遵循自身的价值偏好作为，那么，久而久之公众便会产生政治疏离感与政治冷漠，政治参与便会失效。当公众的需求长期得不到政府的回应，他们便会怀疑政府的治理能力，认为政府无能，从而对政府产生不信任。

网络赋予了公众话语权，话语权是一种政治权利，它代表了一种民主、平等的价值理念。传统语境下，“少数精英为了塑造和设置议程而相互竞争，公众在这个时候是被动的消费者，他们对事件的关注和解读，被局限在有限的信息环境中” ［13］128-129，政府与公众之间的对话机制僵化，公众的话语权往往处于休眠与缺失状态。对于社会弱势群体而言，他们在社会资源分配与社会分层中被边缘化与底层化，诸多的利益诉求在信访等体制内表达渠道得不到有效回应，使得他们逐步对政府失去信任，最后被迫采取极端行动来发声，这亦是群体性事件频发的重要原因。

研究表明，“数字化时代公众对政府的信任水平，与以下因素有关系：公众对公共生活的参与度、公众对决策的影响程度、政府回应性、政府的透明性” ［14］820-822。显然，政府能否吸纳并转化公众的网络政治参与诉求，是影响政治信任的一个重要因素。“现存政治结构与自上而下或自下而上的社会运动之间的联动关系正在形成，就像电子民主与借助互联网力量的底层动员的发展，使得公民参与的传统形式充满活力。” ［15］3网络为公众提供了新兴的话语平台，在这一公共领域内，公众不再是公共议题的失语者，他们的意见亦非完全被精英话语所代表与垄断，而是就公共议题自由表达、理性沟通，并同政府展开对话，使民主运转起来。

在网络这一虚拟公共领域中，话语表达不仅仅是多元主体的交流工具，而且是权力格局中各主体的较量与博弈。网络拓展了传统的政治参与方式，它打破了政府的话语霸权与舆论垄断，激活了公众的话语表达，构筑了公众政治参与的新渠道。在网络环境下，传统政治参与的边缘化群体都可能成为“意见领袖”。政府在制定具有对价值进行权威性分配的公共政策时，要防止精英集团对社会话语的垄断，应将社会各阶层的话语予以吸纳、整合，以保证各阶层话语权的均衡与正当利益的实现。一般而言，公众的利益表达越顺畅，对政府的认同感就会越强，政治信任度便会越高。

（二）转换：提高公共权力运行的透明度

腐败会导致政治信任的严重流失，这是显而易见的。在“黑箱政治”的场景中，公共权力的运行是极其隐蔽与神秘的，极易导致异化。公共利益部门化、部门利益个人化的泛滥，会造成社会资源的浪费与非正常配置，损害公共利益，导致政府权威丧失，加剧政治信任资源的流失。“信任是一种易碎的日用品：如果这个‘镶边工艺品’的任何部分受到腐蚀，它将导致信任大面积的崩塌” ［3］67。也就是说，如果公众发现了某个或某些公务员存在着腐败行为，他们会模式化地认为，绝大部分甚至所有公务员的行为，都不是以公共利益的实现为价值导向，而以个人利益的实现为目标，“政治人”已经蜕化为失去道德约束与法律制约的“经济人”，这种思维定势最终导致公众对整个政治系统的不信任。

从现有实践来看，对权力的监督主要遵循“以权力制约权力”的路径，而网络则有以公众的知情权、言论自由权、参与权、监督权、检举权与揭发权等权利来制约权力，构建了一条体制外的“以权利制约权力”的新思路。网络监督是一种自下而上的异体监督，清官情结使网民勇于揭发腐败现象，或者对腐败受害者给予强大的声援。网络反腐吸纳了民众的反腐力量与智慧，是制度反腐的有益补充。网络反腐由多个紧密相扣的环节构成，形成一个有机的连续谱：反腐信息在网上披露——网民关注、引起热议——媒体的追踪、深入报道——事件影响扩大——纪检等政府反腐机关介入——组织调查——对查证属实的腐败行为进行惩处。该连续谱一方面表明网络反腐力量的强大，另一方面也显示出，网络反腐只有实现与制度反腐的有效衔接，才能发挥其应有的效应。因此，政府要提高对网络环境的适应性，就需要与网民进行有效地互动，积极关注网络反腐舆情，实现网络反腐与制度反腐的有效对接。

阳光是最好的防腐剂，权利对权力的制约需要以信息公开为前提，这样才能保证权力在公众监督下规范运行。在网络时代，网络扮演了政府与公众间的桥梁角色，它将公众诉求传递给政府，并期待政府以公共政策等形式予以回应，同时，亦向公众传递来自政府的信息。政府信息的公开，实质上是政府的公信力与公众的知情权之间的交换。政府需要获得公众的信任，以维系自身的合法性；公众需要获得来自政府的相关信息，以保证公权力是在为公共利益服务。网络信息传播打破了传统政治环境下命令式、单极式、封闭式的信息传播，而使得信息的传播更为多向、开放，从而更有利于形成对权力的监督。

政府应运用开通官方微博、设立网络发言人等手段，在网络平台及时、准确地回应公众的关切与质疑，从而形成政府与公众之间的有效沟通，政治信任也会在这种回应与互动中得以增强。因为网络舆论场对信息具有极强的舆论放大功能，尤其是涉及到公权力的负面信息时，一些局部性的问题，很快会被网络催化成公共性话题。许多地方政府对网络信息的敏感度不高，面对公众的质疑，政府集体失声、消极应对，往往企图运用公权力来垄断和封锁信息，甚至在媒体与公众追问真相时，表现出“不管你信不信，反正我是信了”的权力傲慢姿态。这样，权威信息的滞后导致真实信息的匮乏，从而为谣言的滋生提供了温床，最终“劣币驱逐良币”，谣言掩盖了真相。还需要注意的是，政府公开的信息必须是真实而非虚假的，因为亚里士多德告诫我们，“一切欺骗平民大众的方法都永远得不到信任” ［16］545。

（三）输出：兼顾经济的发展与公平价值的实现

政治信任在本质上是公众对政府的一种合法性认同。李普塞特（Lipset）认为，对于从传统社会向现代社会转型的国家而言，政府的有效性与合法性成正相关，“在现代世界，这种有效性主要是指持续不断的经济发展”，政府越有效，其合法性就越强；当经济的有效性下降时，人们的合法性认同便会相应下降。因此，“有效性主要是工具性的，而合法性是评价性的” ［17］55。改革开放以来，经济的快速发展给我国政府带来了绩效合法性，政府获得了较大程度的信任。“很多情况下，政治信任水平的高低，往往与政府的政策效果有关：政策的产出与人们的期待吻合越高，政治信任的水平就越高，人们对政府的支持度也越高；反之亦然” ［18］661。

在我国经济发展的早期，当绝大部分公众的温饱问题尚未解决时，发展经济是最大的现实需求。所以，经济的高速增长能带来政府合法性的增强与公众政治信任度的提升。但是，当前以治理绩效为基础的合法性，面临着诸多困境，最突出的便是社会公平问题。在现有的官员晋升体制下，部分政府官员对显性政绩的追求扭曲了经济的发展状态，他们企图以经济总量的增长来掩盖贫富分化等问题。在特定的阶段，经济绩效的增长会增加政治信任，但是，当贫富分化达到一定的程度后，经济绩效的增长，会加剧这种分化水平，从而，此时经济的增长会造成政治信任资源的流失。显然，政治信任既与蛋糕大小有关，更与蛋糕分配有关。

网络的发展使得公平问题更加突显。网络突破了公众封闭的眼界，使其以更全面、理性的指标来评价政府。就治理绩效而言，公众不再只着眼于经济总量的发展，发展成果的共享性等公平价值亦是他们的评价标准。经济发展过程中的利益受损方，会借助网络平台来表达利益诉求，这是一种权利意识的苏醒和话语权的回归，这样，网络实现了对公众的社会动员。当一部分公众对这种分化状态向政府表达强烈不满时，这意味着社会的公正处于一种待实现的状态，如果政府不能通过改革回应他们的利益诉求，调整利益格局，他们便失去了对政府的信任，转而依靠群体性事件来争取自身的利益，社会便面临着失序的危险。因此，“以合理的顶层设计与完善的微观治理来保证公平和正义，从而获取更广泛也更深厚的政治信任，这是改革进入深水区后我们对社会主义本质更深刻的体认” ［19］。

除了公平问题，以治理绩效为基础的政治信任还面临着其它难题。经济的发展具有周期性，难以一直保持高速的增长，有时甚至会出现经济衰退。而且随着社会的发展，经济增长所带来的政治信任增长存在边际效用递减的现象，即经济发展到了一定阶段，再增长一个单位，其所带来的政治信任增长度，与以前相比会减少。经济增长的确会给政府带来合法性，但如果政府把它作为唯一的或者最重要的合法性来源，便容易陷入亨廷顿所言“政绩困局”。“政绩困局”即当政绩成为政权合法性的唯一来源时，无论政绩的有或无、大或小，政绩困局最终将导致政权合法性的丧失。这是因为，如果政权不能取得好的政绩，必然会失去合法性；如果政权取得了好的政绩，公众就会更关注公平、正义、民主等价值的实现，而这种把政绩作为合法性唯一来源的政权，无法满足公众的需求，最终亦会失去合法性。这启示我们，一方面，不仅要注重经济总量的增长，更要在经济发展中实现公平等价值。另一方面，政府必须努力寻找除政绩以外的、法理上的合法性根据，以获得公众的政治信任，保持治理的可持续性。

（四）运行：实现从人格信任向制度信任的转变

从政治文明的发展轨迹来看，政治信任的变迁图式是人格信任逐步式微、制度信任日益生长的过程。“传统政治信任的本质是人格信任，即民众对政治权力的相信和期待主要指向公权力者的政治人格；现代政治信任的根本是制度信任，即公共权力运行的确定性与可信性主要依靠制度的规范和约束” ［20］。传统中国社会的人格信任，是一种以己为中心、向四周扩散的差序格局。这种格局根据关系的亲疏来定义“自己人”与“外人”，并以对方处于这种动态分野界线内或外，作为信任与否的判断标准。政治领域这种具有封闭性与狭隘性的人格信任，往往会劣化公众的规则意识，从而衍生出重情轻理、裙带关系、走后门等非正常运作，而制度信任能促进政治生活中规范性因素的增长。制度信任的生长，是公众基于对制度本身及其运行的价值判断，即制度具有公正性、无私性、和公共利益导向性，遵守制度会给社会与自身带来善，而违反制度则会受到惩罚与制裁。

因此，中国政治信任的发展需要实现从人格信任到制度信任的转变。制度信任不是一种盲目的信任，而是一种经过共同协调得来的信任，它能蕴含公平、正义等价值，并具有相应的配套措施来保证这种价值的实现。当然，推崇制度信任并非要否定人格信任，人格信任的存在与发展有其自身的逻辑与惯性，我们需要明确二者的作用范围。人格信任可以存在于私人领域，而公共领域则需要充分张扬制度信任，这样才能培育出现代政治文明。

制度信任的核心是法治信任，制度建设的关键是法治建设。法治的公信力在于两方面：“一是社会公众是否相信法律本身是公平正义的，二是他们是否相信法律有足够的力量按它自己的逻辑发生作用” ［21］155-145。也就是说，公众对于法律制度的信任可以分成两个不同的方面，即对法律制度本身的信任与对法律制度运行的信任。从公众的价值偏好与既有表现来看，公众往往对法律本身有较高的信任，但对法律运行的信任则较低。现代法律制度被设计出来，代表了一种公正、正义的契约，而这种契约所内含的价值理念，与我国传统固有的人治观念有诸多不吻合之处，所以法律在运行过程中往往容易陷入困境。传统社会下的信任结构是以人际信任为基础的，而这种信任的运行逻辑亦延伸至司法领域。人情案、关系案、金钱案等司法不公、不廉行为，都会损害法律的公信力，这样，公众对制度运行的不信任，会触发对于制度的怀疑，从而导致对制度本身的不信任。法治信任的培育，需要保证法律的在场性与公平性，这意味着在所有法律所涉及的领域中，对于任何人而言，其合法的利益都能得到法律的尊重与保护，被侵害的权利都能得到救济，违法的行为都会受到法律的追究。只有法律本身及其运行是公正的，法律的权威与尊严才能得以彰显，法治信任才会得以培育。

四、结语

政治信任的获取、维系与累积是一个重要的理论与实践命题。作为一种合法性资源与社会资本，政治信任关系到政府的存续与发展，而政治信任的流失又是所有国家所共同面临的治理难题。本质上，政治信任遵循着“需求－供给”逻辑，当政府的供给能回应并满足公众的需求时，政治信任会逐步累积；而“倘若政治系统与政府行为无法产生足够的可交换资源以满足社会的期待与需求，如制度性缺陷、政府动作过程中的不规范、公共权力机构缺乏监督与约束等，那么社会就会引发严重的信任危机” ［22］54-61。可以看出，政治信任度是在政府与公众的多重互动中得以提升。处于数字化时代与社会转型期的中国，一方面，公众的利益诉求多元化，政府的权威碎片化，社会的不可治理性增强；另一方面，政治社会化水平不断提高，公众的权利意识逐渐觉醒，公民社会迅速成长与发育，这些都为政治信任的培育带来了挑战与契机。因此，在转型社会与网络时代，政府必须积极回应网络民意需求，善于和敢于利用网络，扩大公众的理性政治参与、提高权力运行的透明度、推崇公平价值与制度信任，以更好地培育政治信任。