“政策经营者”：“支持型政权”与新乡土精英的崛起——基于“河村”案例的研究

吕 方 向德平

“政策经营者”：“支持型政权”与新乡土精英的崛起
——基于“河村”案例的研究

吕 方 向德平

新千年以降，伴随着国家借助大规模“惠农政策”推进农村发展的治理形态不断扩展其边界与内涵，县乡政府的主要工作转变为向农村和农户传递国家的各项政策资源，保证国家“惠农政策”在基层的有效执行，我们可以将其运行特点概括为“支持型政权”。由于“支持型政权”运转逻辑的内生需求，农村社会中“政策经营者”群体快速崛起。借助对政策资源和乡土资本的娴熟运作，“政策经营者”成为新的乡土精英，在中国农村社会中扮演着十分关键的角色。需要注意的是，这种新乡土精英的出现，往往嵌生于特定的政治社会生态之中，这便决定了其不可能成为具有普遍意义的重建乡土秩序的载体。

支持型政权；政策经营者；乡土精英；政策执行

2003年开始，中央连续12年出台了以农村工作为内容的“中央一号文件”，这些文件，表明了国家推动农民减负和农村发展的坚定意志。据统计，2003年至2012年间，中央财政对“三农”的投入累计超过6万亿。①在总量上，2003年至2012年间，中央财政“三农”投入从2144亿元增加到12286.6亿元，翻了两番多；在速度上，中央财政“三农”投入年均增长21%，高于同期财政支出年均增长4.5个百分点；在比重上，中央财政“三农”投入占财政支出的比重从13.7%提高到19.2%，达到将近1/5。资料来源：中华人民共和国财政部网站，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2012sn/201211/t20121107_692859. html。如果加上地方财政的投入，这一数量将超过15万亿②这里依据的是粗略的估算，一般而言，中央财政“三农”支出对地方财政“三农”支出的带动系数为1︰1.5。如2012年，中央财政“三农”支出约为1.2万亿，而地方财政支出规模在1.8万亿，二者总和超过了3万亿。。这些财政资源，借助一揽子具体的“惠农政策”，经过自上而下的政府科层系统，最终传递到乡村和农户，构成了助力农村发展的重要力量。大致而言，这些“惠农政策”，主要包括财力性转移支付和粮食直补等农业四项补贴、发展农业生产和农村基本公共服务改善等几个方面的内容。从“惠农政策”具体的实施形式上看，除去直接下达到县的转移支付、直接到户的各项补贴和各类社会保障等“普惠型”、“标准化”政策，仍有较大比例的政策资源是借助项目制③渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》，2012（5）。

的形式，通过乡镇和村的竞争性“抓包”而分配的，如一些学者关注的乡村基础设施建设①周雪光：《通往集体债务之路：政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》，《公共行政评论》，2012（1）。、生态移民②荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》，2007（5）。等。本文所指的“惠农政策”，如不做特殊说明，主要是指后一类需要通过竞争性“抓包”而分配的部分③实际上，像农村低保、农业四项补贴等“普惠型”、“标准化”政策，在执行过程中，基层官僚和村干部也拥有一定的发挥影响力的空间。之所以在本文中不专门讨论，是因为这部分政策资源的使用和分配逻辑，与第二类通过竞争性“抓包”分配的政策资源，既具有一些共性，也存在较明显的差异，需专文另述。。

可以说，大规模的“惠农政策”下乡，开启了一个农村发展的全新纪元，与改革初期的行政分权与农村经营体制改革所释放的“改革红利”④蔡昉、王德文、都阳：《中国农村改革与变迁》，上海：上海人民出版社，2008，第6-13页。不同，这一时期，“政策红利”已然成为主导农村发展的重要逻辑之一。在此背景之下，思考政策资源在基层分配的实践逻辑，及其对乡村治理产生的复杂影响，便具有重要的理论和现实价值。在经验研究中，我们发现，在国家大规模“惠农政策”下乡背景下，乡土社会中出现了“政策经营者”群体。所谓“政策经营者”，指的是当下乡土社会中出现的，借助种种正式、非正式的行动网络，以争取国家政策资源为目标的“乡土行动者”。“政策经营者”往往是乡村社会中的政治和经济精英，其活动联结着国家正式治理体系与乡土情境，在后文中，我们将解释这一群体的出现，体现了当下乡村“支持型政权”运转的内生性需求。在积极意义上，“政策经营者”是国家政策在基层落地的重要中介，但亦有可能成为盘踞一方的利益独占者。

一、制度变迁中的“乡土精英”

在中国农村研究乃至更为宽泛的中国研究领域中，关于乡土精英的论题，可谓历久弥新又争讼不已。理由不外乎两个方面：其一，究竟何谓“乡土精英”，在不同的理论视角和学科体系之下，会有截然不同的界定。其二，晚清以降的百余年间，中国农村社会的变动可谓沧海桑田，不同的历史时期，主导中国农村社会变革的关键逻辑大相径庭，所谓时势造英雄，每个时期的主导逻辑均会“生产”出相应的精英群体。在中国传统社会，乡土精英主要指“士绅阶层”。按照张仲礼的估计，士绅阶层在太平天国前有110万人，而在太平天国以后则达到140万⑤张仲礼：《中国绅士：关于其在十九世纪中国社会作用的研究》，上海：上海社会科学院出版社，1991，第111-113页。。士绅阶层作为乡土精英，维持着乡土社会的日常运转，其活动与正式的国家权力一起，构成了中国传统社会运行独特的“双规政治”现象。⑥费孝通：《乡土中国与生育制度》，北京：北京大学出版社，1998，第62页。20世纪前半期的中国社会，在西来文明的冲击下，中国社会经历了经济与社会领域的一系列重大变化，为回应内忧外患的困扰，国家竭尽全力，企图加深对乡土社会的控制和攫取，“赢利性经纪人”取代了以往的“保护型经纪人”，成为乡土社会的主导力量，遂导致传统的士绅阶层逐渐衰落。⑦杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2004，第5-28页。新中国成立之后，传统社会的旧式精英(主要指地主、士绅、地方官员)被新式精英（包括党员、革命战争中的功臣或烈士的家属，以及其他政治上的忠诚者等）取代⑧吴愈晓：《家庭背景、体制转型与中国农村精英的代际传承(1978—1996)》，《社会学研究》，2010（2）。，农村社会被全面纳入国家的一体化构造之中。滥觞自20世纪70年代末的中国农村改革，引发了知

识界的持续热议，借鉴伊万·塞勒尼（Szelenyi）的“市场转型”学说，倪志伟①Nee, Victor.A Theory of Market Transition：From Redistribution to Markets in State Socialism.American Sociological Review, 1989：663-681.（Victor Nee）、罗纳-塔斯②Rona-Tas, Akos. The First Shall Be Last? Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism．American Journal of Sociology, 1994：40-69.

(Rona-Tas)、沃尔德③Walder, Andrew G. Markets and Income Inequality in Rural China：Political Advantage in an Expanding Economy. American Sociological Review, 2002：231-253．(Walder)、边燕杰等④Bian, Yanjie & John R. Logan..Market Transition and the Persistence of Power：The Changing Stratification System in Urban China. American Sociological Review, 1996：739-759.海外中国研究学者就市场化改革以来农村精英权力的维续、转换、更替和再生产展开了激烈的学术论辩⑤边燕杰主编：《市场转型与社会分层——美国社会学者分析中国》，北京：三联书店，2002。。

揆诸历史，不难发现，农村发展的每一个历史阶段，主导农村经济社会运行的基本逻辑是有差异的，从而乡土精英的构成及该群体对于乡土社会治理的意义也有着显著的不同。传统社会，因国家对农村的渗透能力有限，士绅阶层作为乡土精英，在维护乡村社会秩序稳定，维持文化模式绵延方面发挥着重要的作用。晚清时期，国家权力对农村的全面渗透和压榨，士绅阶层衰败，随之而起的是代表国家利益，又兼具自利倾向的“赢利性经纪人”。新中国的总体性社会构造中，具有“干部”身份的农村精英群体，是国家维持对乡土社会改造、动员、汲取等多重目标的重要载体。⑥周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮性”政权——税费改革对国家和农民关系的影响》，《社会学研究》，2006（3）。而滥觞自70年代末的市场化改革，则开辟出一个全新的市场领域，农村精英的构成及其功能经历了新一轮的变动。

本文无意于对乡土精英的概念及其历史沿革，做严格的历史社会学考证，而是仅仅将目光集聚在新千年以来，在国家大规模“惠农政策”助力农村发展的过程中，农村社会出现的“政策经营者”群体。关注这一群体的意义在于，2000年以来，国家反哺农村的一揽子“多予、少取、放活”的“惠农政策”，毫无疑问地构成了当下推进农村发展和农村治理的重要力量。不同于农村改革初期，围绕着市场化所释放的“体制外”资源挖掘的精英生产运动，在国家以大规模“惠农政策”下乡助力农村发展的历史浪潮下，是否预示着一个新乡土精英群体的崛起？这一群体的活动对国家政策的执行和乡土社会的治理又带来何种复杂的影响？

二、“支持性政权”的运行逻辑

历史地看，改革以来的农村社会发展可以粗略地划分为三个阶段。⑦温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》，2006（18）。改革之初，以农业经营体制、农业生产结构、农产品流通体制的调整为中心，农村发展的活力被释放出来，不仅粮食产量快速增长，乡镇企业和农村市场体系也得到了迅猛的发展，农民在农业生产之外，“离土不离乡、进厂不进城”，获得了宝贵的非农收入。⑧渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009（6）。但从支持农村发展的外部环境来看，计划经济时期通过农业积累支持城市发展的做法，依然是这一时期城乡关系的主导逻辑。20世纪80年代末至新世纪之初，国家将改革重点置于以国有企业为对象的城市经济领域时，农村改革虽然在农业金融、生产要素市场、科技服务体系等方面取得了的一定发展，

但在很大程度上农村改革的成果，被城市改革占用。这一时期，出现了乡镇企业经营困难，农业生产利润持续下降的现象，加之各项或明或暗的税收和摊派，使得一度呈现活力的农村，再一次陷入了困顿，政府和知识界所热议的“三农问题”随之出现。2003年始，以税费改革为起点，国家以“多予、少取、放活”为基本理念，启动了大规模的“惠农政策”助力农村发展的新时期。

（一）“支持型政权”

毫无疑问，大规模的“惠农政策”颁布和实施，是国家“工业反哺农业、城市支援农村”战略的具象化，意味着城乡关系发生着历史性的转折。2003年以来，“惠农政策”内涵与边界不断扩展，基层政权也正在经历着从“汲取型政权”向“支持型政权”①亦有学者将这一时期的乡镇政府的运行特征概括为“分配型政权”，认为“我国的乡镇制度开始发生根本转型，主要体现在从资源汲取型向资源支持型转变、从管治型向服务型转变，而国家对乡村社会的整合方式则由‘汲取式整合’向‘供给式整合’转变，政府的职能转变为提供公共服务。”参见申恒胜：《分配型政权：惠农政策背景下基层政权运行的特征及其影响》，《东南学术》，2013（3）。转换的过程。所谓“支持型政权”，指的是国家基层政权——主要指县乡政府部门——改变既往主要工作是从乡村社会汲取资源和实现社会控制的运转模式，代之以将工作重点设定在向乡土社会传递“惠农政策”，输入资源，旨在改善农村基础设施状况、提升公共服务水平和扩大农业市场化发展的“支持型”或曰“服务型”的运行模式。本文认为，要理解“政策经营者”群体崛起的深层结构原因及其对乡村治理的影响，理解“支持型政权”的运作逻辑至关重要。大致而言，“支持型政权”的运转有如下几个方面的特点：

其一，基层政府组织作为“支持型政权”，扮演着传递公共服务、促进乡土发展的角色。在自上而下的层级治理体系中，基层组织需要将国家各项政策治理的顶层设计，“转译”为现场行政的“操作文本”。从政策治理的角度来看，中国农村社会因其体量庞大，地方差异显著②周雪光：《国家治理的规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学社会科学学报》，2013（1）。，很难借用举国一致的政策模式来落实促进农村发展的国家意志。研究者发现，在公共政策执行领域，“国家制订的公共政策需要落实到一定的地方场域，通过政策细化或再规划的过程，才能实现其政策目标，从而形成中央统一性和地方多样性的执行格局”③贺东航：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》，2011（5）。，具体而言，为了保证政策对地方情境的敏感性，中央政府、省级政府所出台的政策，往往是指导性、纲领性的，各地的基层政府被要求结合地方实际，因地制宜地形成政策执行的地方文本，即通常所说的政策有效性，取决于国家顶层设计与地方探索之间的良好衔接。以扶贫开发政策实践为例，在中央层面，首先要根据国家贫困线测算全国贫困人口总体规模，然后通过一定的计算公式，将贫困人口指标数量切块给各省，接下来在各省内部，逐级分解，最终将指标下达到各个乡镇。乡镇需要指导贫困村，在指标的总量控制之下，核定各村的贫困人口数量，并最终确定贫困户。同时，各项扶贫开发相关政策资源的分配，也采用大致相同的办法。可见，“支持型政权”，运转于国家意志和乡土情境的结合面上，一方面代表国家实践推动农村社会发展，提升农村社会治理水平的国家意志，另一方面，这种实践活动，需要将政策文本的“顶层设计”结合地方实际，转译成“操作文本”。

其二，由于独特的条线体制，各个行业部门下达的政策资源，需要在基层政府重新组合与配置，从而形成“综合性”的治理效果。作为国家行政体系的“末梢组织”，基层政府要扮演好“支持型政权”，除了要积极从上级政府争取更多政策支持，同时也要应对“项目资金的专项管理”和“地方发展的综合需求”

之间的矛盾。折晓叶和陈婴婴的研究发现，地方政府将从条线部门争取的资金，重新“打包”，以符合地方利益对政策支持的偏好。①折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）。在中国政府的行政体系中，即使是领域化的公共政策，如扶持小微企业，也是由各条线部门分别出台部门专项规划，划拨和下发专项资金的。这就意味着基层政府能够争取到的资金，多是具有专项性质②我们注意到，2007年以来，削减专项转移支付比例，扩大一般性转移支付规模，进而增强地方发展的自主能力是中国预算改革领域的一个重点。尤其是2014年10月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，要求逐步将一般性转移支付的比例扩大到60%以上。的，需要服从特定的管理办法，但从“田野行政”（Field Administration）的视角来看，基层政府所直接面对的经济社会事务，往往又是综合性的，需要打破行业资金的界限，将各项资源，重新“封装”成围绕特定领域工作的地方性“综合治理规划”。对于基层政府，这种做法是存在风险的，因为严格意义上讲，这种资源的重新“封装”的做法，不可避免地存在着资源的挪用。

其三，“支持型政权”各项治理目标能否实现，尚取决于政策执行过程中能否调动社区和农户的参与，动员乡土资源。“汲取型政权”向“支持型政权”的转变，表明了国家与农民关系新一轮的调整。有学者指出，大规模的“惠农政策”实施，同时负载着国家重建对农村社会整合能力的意图③徐勇：《“政策下乡”及对乡土社会的政策整合》，《当代世界与社会主义》，2008（1）。。毫无疑问，“惠农政策”最终需要落实为农村可持续发展能力的建设，通过政策支持，调动农户的参与发展热情，增强其自我发展能力，同时再造乡土团结，这都是国家通过“惠农政策”支持农村可持续发展的题中之意。④吕方：《再造乡土团结：农村社会组织发展与“新公共性”》，《南开学报（哲学社会科学版）》，2013（3）。而从“支持型政权”的运转来看，要实现名目繁多的经济社会治理目标，抛开社区和农户的参与是难以想象的。例如，我们看到，在操作层面，众多农村发展项目规定了社区和农户投工投劳、参与建设和管理的条目，虽然这些规定在执行层面常常是有一些弹性的，但作为政策的最终服务对象，社区和农户的配合，显然是必须的。

(二)政策治理的“行动网络”

关于国家“惠农政策”如何“落地”这一问题，学界有不少研究，大致可以归结为两类观点：一类是强调基层政府在政策执行过程中所拥有的“自由裁量权”。借鉴欧博文和李连江关于“选择性政策执行”的经典文献⑤Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China.Comparative Politics. Vol. 31, No. 2, 1999：167-186.，一大批基于不同个案的研究成果，纷纷将关注点设定在“惠农政策”的执行偏差及其非预期后果方面。⑥李祖佩：《项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察》，《中国农村观察》，2013（4）；王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》，2015（2）。另一类研究主张以项目制为视角，关注国家治理模式的变迁，侧重于分析财政体制的改革和行政科层体系的理性化趋势对地方政府行为和治理绩效的影响⑦折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》，2011（4）；周飞舟：《财政资金的专项化及其问题》，《社会》，2012（1）。。上述两类研究对“惠农政策”执行中出现的现象及其制度性原因展开了富有启发性的探索，但其缺憾也是显而易见的。对于第一类研究，很大程度上忽视了国家在持续扩大财政“三农”投入的同时，通过建立越来越精细的管理办法，促进行政体系理性化程度的提升⑧吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为》，《社会学研究》，2013（2）。，约束和规训基层政府既往所拥有的巨大“自由裁量权力”。而第二类研究，更多关注财税体制改革以来，政策资源的管理和分配办法对地方政府行动产生的影响，但却忽略了对基层“支持型政权”

实际运作微观过程的考察，一定程度上限制了我们对于“政策下乡”实践逻辑及其对乡土治理所产生复杂影响的理解。

1.“规划”治理

行业部门的惠农资金，并不直接下达到乡镇和村①2005年开始，财政部要求各乡镇的财政所有权、使用权和管理权分离，即乡镇对财政资源拥有所有权和使用权，但财务管理的权限，设置在县财政管理局。这种做法被称为“乡财县管”，目的主要是规范乡镇的收支行为，尤其是控制乡镇债务风险。，而是分配到县一级。但这并不意味着县级政府对于资金使用有充分的自由度，如前文所言，有较大比例的资金属于“专项经费”，这些专项经费在下达的同时，已经规定好了用途和管理办法，换言之，这些“专项经费”都是负载着行业部门特定治理目标的。从来源上讲，这些资金来自众多的中央和地方主管部门，甚至一些行业部门的下属处室也具有安排项目分配资金的权限。如E县财政局副局长F所言：

说起惠农资金，财政局的管理压力是很大的。一是资金来源广，去年我们粗略做了个统计，约有9个大类200多项。二是资金都比较细碎，管理的精细化程度也有越来越高的要求。（20141101EFL）

县一级在获得中央和地方主管部门下达的各项资金以后，并不是直接将各种琐碎的项目直接发包到乡镇和村，而是寻求尽可能地将各种政策、项目资源，重新“封装”成各类符合地方经济社会发展实际需求的“规划”。在地方政府的治理实践中，“规划”是诸项纷繁复杂工作的“总抓手”。

我们做规划有两个意义。一方面但凡做一件事情，总要提前有个谋划，要做什么，谁来做，怎么做，都需要提前明确下来；另一方面，将各个口下来的分散的资源，整合起来，形成合力，才有可能取得实绩。（20141101LCX）

“规划”的制定需要结合地方特点，即县情，同时“规划”也是地方政府完成各项考核目标的重要工具。一个好的规划，不仅意味着描绘了可期待的蓝图，更重要的在于其可操作性。这便意味着，规划中的各个条目，需要能够最终“落地”，收到实效。

一般来说，“规划”的制定，由县级分管领导牵头来协调各个部门的资源，从而将各条线部门的资源整合为具有综合性的方案。E县扶贫办副主任为我们介绍了该县“精准扶贫”工作规划出台的过程，可以折射出地方政府通过规划“封装”资源的一般做法：

精准扶贫是2014年国办提的新减贫策略。各项资源的使用都有了更为精细的管理办法，我们办里第一时间向分管扶贫开发的F副县长汇报了情况。F县长对精准扶贫的工作十分重视，建议我们长远谋划，围绕“西南片区”三个乡镇，形成统一的规划。规划不仅要调动扶贫开发相关资源，还要将城镇建设、四化同步等各项工作统筹起来，为了落实规划制定工作，办里到各个兄弟部门多次开碰头会，F县长也抽出时间，带领交通、水利、电力、教育、卫生等多个部门的一把手，到“西南片区”开现场会。最终，我们通过规划整合了约4个亿的资金，计划用5年的时间，彻底改变西南片区贫困落后的面貌。要知道，我们扶贫口一年的财政专项资金也才3000万左右，这个规划的力度还是很大的，显示了我们县委、县政府的工作决心和能力。（20141102EFT）

2.农户的参与

通过规划来“封装”项目资源，是县乡政府部门作为“支持型政权”运行的重要机制。在“规划”的制定方面，县乡政府无疑拥有巨大的话语权，但能否动员社区的资源，调动农户的参与，则是相关“规划”

能够落实的另一个关键所在。理由在于，“规划”的操作性还受制于“资源约束”和“效率约束”。

前文已述，虽然“惠农政策”下乡，为原本空壳化的“悬浮型”基层政权①周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮性”政权——税费改革对国家和农民关系的影响》，《社会学研究》，2006（3）。注入了活力，但相对于全面的经济社会发展目标实现而言，政策资源的总量依然是不足的，要达成治理目标，就需要动员农村社区的存量资源②吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行为》，《社会学研究》，2013（2）。。实际上，中央和地方主管部门在下达项目和政策资源的同时，往往都会要求县乡镇府鼓励农户自筹资金或投工投劳。这种做法的意义，不仅是弥补政策资源总量不足的短板，也是激励县乡政府更多关注农村社区凝聚力的提升和治理水平提高。然而，税费改革以来，乡镇政府实际上失去了向农户集资的能力，而村级组织凡涉及需要向农户集资的基础设施建设、“公共品”投资等都需要采用“一事一议”的办法，遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则，由村民会议或村民代表会议来决定。从各地的实践情况来看，由于农村社会的利益分化，“一事一议”制度的运行效果，并不是很理想。③马宝成：《税费改革、“一事一议”与乡村治理的困境》，《中国行政管理》，2003（9）；常伟、苏振华：《“一事一议”为何效果不佳：基于机制设计视角》，《兰州学刊》，2010（5）。虽然财政部出台了“一事一议的奖补政策”，但形成的政策激励仍然相对有限。这就意味着，“支持型政权”的“规划治理”过程，如果难以动员社区的资源和参与，则很难推行下去。

如果仅从数量上来看，农户自筹资金和投工投劳折算资金的数量，实际上仅占“规划”盘子的较小部分，而且，在实际的执行中，也未必能够完全落实。但是，我们看到中央和地方主管部门，不仅要求县乡政府动员农户参与，甚至还出台了“一事一议的奖补政策”来激励社区和农户的参与热情。这里面的原因，有几个方面：其一，农户参与体现了“惠农政策”的执行，要尊重农民的主体作用，推动农村民主发展和治理水平提高。其二，从政策治理的分权结构来看，社区和农户的广泛参与，有利于对县乡政策执行过程的监督，保证政策资源的使用精度和效率。其三，社区和农户的投入能力和参与水平高低，一定程度上是社区凝聚力、村两委动员力和工作能力的一个重要指标。该指标的潜在意义是，如果规划在执行的过程中遇到一定的阻挠，如钉子户的无理取闹、村民的利益冲突等，村里面是有能力摆平的，进而有利于“规划”的顺利完成。

毫无疑问，社区和农户的广泛参与，对于“支持型政权”的运转至关重要，正是“规划治理”与“农户参与”的结合，搭建起了“支持型政权”政策治理的行动网络。而在接下来的个案部分，我们将展示，“政策经营者”是如何成为“支持型政权”运转的内生性需求，又是如何借助社会网络和乡土资源的娴熟运用，将政策资源、农村、农户以及符号的生产，编织成影响乡土治理的力量。

三、 “河村”的“政策经营者”

接下来，我们将以E县“河村”的故事为个案，试图说明“政策经营者”这一群体在“支持型政权”运转过程中扮演的角色，及其对乡村治理产生的影响。需要说明的是，深度个案研究面临着无可回避的“一般化困境”，学者发现，随着一项研究、一种情景和一个现象里得到的解释的增加，这些解释适用于原始情境之外情境的可能性逐渐下降。然而，如果我们走出“完美个案”的迷思，仅就案例与一般情形之间的同与异，及其所隐含的结构性诱因作推论，案例研究的生命力便会体现出来。具体到本研究中，“河村”

以及“老覃”的故事，既是特殊的，又是一般的。说其特殊，该案例中“河村”是少数民族贫困村，“老覃”拥有或许令他人称羡的“人脉”和“号召”能力，其娴熟的运作策略，在某种程度上堪称“样板”。说其一般，则在于我们在经验研究中看到，“特色打造”是各地农村建设的一般性做法，而“政策经营者”在“惠农政策”执行中的影响，亦颇具普遍性。此外，最为重要的是，“支持性政权”可以说是当下乡土治理中的普遍性“社会事实”，其对于“政策经营者”活动的内生性需求，决定了本案例讨论的意义，便不止于孤立的故事素描，我们所提供的解释对于认识“支持性政权”运转的实践逻辑或有抛砖引玉的价值。

(一)“河村”的概貌

E县“河村”位于C乡镇西南部10公里，距县城45公里，全村面积24.2平方公里，辖8个村民小组，179户，684人，全村共有劳力350人，外出劳力210人。现有耕地面积762亩，其中水田180亩，旱地582亩，人均耕地1.1亩。2013年全村农村经济总收入792.5万元，全村人均纯收入4765元。所谓“河村”，并不是平原地区的大河，而是群山夹峙中的两条溪流，溪流中间有一片较为开阔的地带，是村子的中心所在。河村是典型的山区贫困村，教育、文化、科技水平还相当落后，村民的生产、生活水平十分低下，村民的居住条件差。70%的农户的住房属于木质结构，该村没有村小学，在校就读31个儿童要到10公里以外的完小上课。①资料来源：2014年11月调研材料《“河村”扶贫工作报告》。2012年以前，“河村”除了数量不多的“烟田”以外，尚属于产业空白村，农户在当地挣不到钱，大多外出到福建等地务工。我们案例的主人公村主任老覃，在村里较早出去打工，早年的部队经历，让他练就了吃苦耐劳的精神，并很能够团结乡亲。村里面很多的外出务工人员，以前也都是在老覃的工地上干活。2010年，老覃因为身体原因，不打算继续在外地务工了，于是回到了“河村”。在接下来的几年中，老覃为“河村”的发展四处奔走，托关系，找资源。

(二)申报“少数民族特色村寨”

老覃回乡，原本只是不想在外边干了，回乡后与早年的老战友聚会，让他的观念发生了巨变。按他自己的说法：

我早就谋划回来了，或许从我出去的那天开始吧，我在外边挣了钱，第一件事情就是把家里的老房翻修了一遍，能让老爹、老娘住得好一点。2010年回来以后，到处走走看看，家乡的变化还真是大，我们的一个老战友在“田村”当主任，他那是坝子，条件好，早几年开始，他那儿就得到县里的支持，发展生态有机茶园，这两年改善还是很大的。我就想，在家闲着也是闲着，不如做点事情，正好我们有几个老战友现在都在农办啊、扶贫办、民宗局这些地方。（20111105EHQ）

老覃非常敏锐，他意识到政策资源对于推动家乡脱贫致富的意义，并且从一开始，他就意识到以往的战友资源，能够帮助他“游说”到政府的支持。2011年，老覃顺利当选“河村”的村主任，上任之后的第一件事情就是“少数民族特色村寨项目”（以下简称“特色村寨”）的申报。该项目是由国家民委垂直安排到各县，由县里面的民宗局负责，老覃从在县民宗局担任副局长的战友那得到这个信息。按照项目申报的要求，申报单位应该是乡镇人民政府，老覃通过民宗局这层关系，与乡党委书记H建立了联系。H书记叮嘱了几件事情给老覃：

我去拜访了乡里的H书记，H书记很是客气，说我们乡是侗族乡，老汪（县民宗局副局长，老覃的战友）这些年很关注乡里的发展。“河村”有基础，有看点，申报“特色村寨”，乡里面大力支持。但有几个问题，

第一个是争取资金我们虽然有便利，但村里面的工作做不做得好，不仅关系到项目能不能搞得下来，还关系到干群之间的关系。第二个，提了Y村的事情，说项目搞下来了，要让村民都满意，不能再出现Y村那样的“群访”了。第三个，乡里面能给的支持不多，要我更多到县里面去找资源，不光是“特色村寨”的项目。（20111105EHQ）

H书记所言的Y村“群访”事件，指的是2010年时候，在Y村开展的国土资源综合治理项目，Y村的村主任在项目执行中，偏向亲属的利益，引起了村内其他村民的不满，加之长期以来积累的矛盾，Y村一些村民到乡政府、县政府、县委上访，要求改选村干部，受此影响，村里面的项目没能推进下去，乡镇干部也因此受了处分。如果我们从“支持型政权”运行的角度来看待这一事件，会发现，县乡政府受到多种目标的约束，不仅要传递资源推进农村发展，而且要警惕政策资源分配过程中可能产生的矛盾。换言之，村里面干部得力与否，很大程度上会影响到县乡政府部门安排资源的决定。

同时，还应当注意到，虽然一些资源的分配权限是下放到乡镇，例如每年老区建设村、整村推进村、新农村试点村的指标都是配给到乡，但这些资源来自不同的县级条线部门，乡镇在安排资源的时候，需要考虑到县里面的偏好，在此意义上，老覃的“人脉”，能够为“资源整合”提供某种程度的非正式支持，并更具可能争取到额外的政策资源，这对于乡镇工作目标的实现来说，也是具有积极意义的。

(三)向村民们集资

在正式的政策文本中，“少数民族特色村寨”项目，并没有规定村民自筹资金的标准。“河村”在项目实施地2组和6组的50户村民集资共105万元，修了一条通村的公路，还不包括投工投劳。这一点引起了笔者的兴趣，何以老覃会有这么大的动员能力？对于一个人均年收入不足5000元的贫困村，户均2万元，是一个非常大数字了。在老覃看来：

户均能集资2万元，是因为大家都有改善生存环境的愿望，我们这个地方，穷太久了，大家也都穷怕了，脱贫致富的“斗志”是很高的，所以集资的事情，开了个村民代表会议就定下来了。我们这种“斗志”也要让政府看到，很多领导也都被我们的“斗志”感动了。（20111105EHQ）

对于我们的访谈，老覃的话是有所保留的。但有一点，老覃确实通过这种方式，发出了一个信号，即参与项目的村民是团结的，能够实施好这个项目。而另一方面，向村民集资的实际过程，却远不是老覃所说的那样轻描淡写。在之后的村民访谈中，我们得到了如下一些答案：

老覃是好人，我儿子跟着他到福建打工也有好几年了。亏得老覃照顾。（20141104HC1）

他是村干部，他让集资，谁敢不出啊。(20141104HC4)

老覃能够顺利向村民集资，过去多年与村民建立的关系自然发挥了作用，他作为村干部所掌握的权力，也在一定程度上产生着威慑。但更重要的是，如果争取到这个“特色村寨”项目，则意味着，参与集资的50户，户均能得到2万元的补贴，我们从乡政府主持的《河村特色村寨保护与发展可行性项目研究报告》中看到了如下的预算：

特色村寨保护与发展项目计划总投资141万元。具体概算如下：

（1）特色民居整改30栋，投资60万元；

（2）整修吊脚楼20栋，投资60万元；

（3）新建民族文化广场，投资15万元；

（4）发展少数民族“农家乐”2处，投资6万元。

由此可见，在老覃的经营下，参与集资的2组和6组的50户村民，都能够得到与集资额大致相等的政策资源。集资的2万元，不仅修了一条路，还能够得到大致等量的政策支持，来改善居住环境。这样，集资的事情做起来就相对容易得多了。而且，从后来“河村”的发展来看，集资这2万元，还是很有价值的。

（四）“政策”来了

老覃的“特色民族村寨”项目，可以说打下了口碑。从县乡政府的角度看，“河村”的村两委是有战斗力的，可以很好地团结村民，共谋发展，能够配合政府，把各项政策落实、做好。从村民的角度，虽然有些农户觉得改建房屋不是必须的，但对大多数村民而言，老覃确实“做了些实事”，路修好了，孩子们上学、大人们出行省时间了，文化广场建好了，活动多个地方去了。

在接下来的几年里，“河村”相继成为“老区建设村”、“整村推进村”、“产业扶贫村”。从“河村”工作总结中，我们看到这些政策资源改善了“河村”的基础设施、产业发展、公共服务和基层组织建设：

1.基础设施按时竣工

一是解决了行路难问题。先后修建组级公路12公里，新建大小水泥平板桥11座，总投入145万元，其中受益群众筹资105万元。二是解决了吃水难问题。借“三万活动”之机，投资3万元修了水池一口，解决了7组20余户90余人的饮水难问题。三是新建中心集镇街道230米，修建并硬化二组、三组连户路2公里，国家给予投入40万元，组织村民义务投工投劳2300个。在县民宗局的支持下新建侗族风雨桥一座，总投入54万元。

2.产业发展步伐加快

2013年以来，全村共发展核桃530亩，发展黄檗、木瓜、红豆杉等经济林木600亩。累计发展高效经济林（园）1130亩，全村户均5.2亩，人均1.65亩。

3.扶贫搬迁按时完成

全村确定5户20人为扶贫搬迁户，修建住房5栋，总建筑面积900平方米，农民自筹资金40万，户均8万元，补助扶贫资金5万元，户均1万元。整个搬迁过程于2013年12月中旬全部完工。

4.民生工程进展顺利

实施生态特色村寨保护工程，打造生态院落3个组，截至目前，改造和美化房屋40余栋，受益群众发负责投工、投料及工匠生活，乡政府负责工匠工资，总投入70万元。

5.社会事业不断发展

修建木质结构的村便民服务中心及村卫生室一栋，群众义务捐献木材350根，共征地1亩，主体工程于去年10月底完工，院坝、厕所、公示墙及办公设施等工程于今年6月前竣工。总投入近40万元。

6.组织建设得到加强

随着“河村”扶贫工作的开展，基础组织建设工作也同步得到加强，党员的模范带头作用得到发挥，党支部在群众中的战斗力不断提升， 2013年度，我村的经济发展、计划生育、社会养老保险、护林管理等工作荣获乡表彰。①资料来源：调研材料《“河村”扶贫开发工作报告》。

简单概算即可发现，“河村”在2011年至2013年间，从相关部门一共争取到了超过360万的资金，

而这些资金也逐渐惠及村里面其他6个村民小组的农户。“特色民族村寨”项目在“河村”的实施，为后续工作的开展提供了样板，村民相信老覃的能力，也相信他能够兼顾大家的利益。甚至老覃在“动员农户自筹”过程中遇到了麻烦，村民也多会站在老覃一边，例如，长期在外务工的7组几户村民，不愿意参与自筹2000元用于整土改田，争取产业扶贫项目，村民会议一边倒地站在老覃的立场。

在“河村”的案例中，老覃“政策经营”活动可谓成果丰硕，“河村”争取到可观的政策资源，不仅村容村貌得以改善，村里的凝聚力也有一定程度提升。老覃的成功，固然得益于其丰富的人脉关系和娴熟的运作手段。但另一方面来讲，以老覃为代表的“政策经营者”之所以快速崛起，深层的结构原因恰在于这一群体的存在符合“支持型政权”运转的内生逻辑。以传递国家政策资源、公共服务，助力农村发展为目标的“支持型政权”，其治理实践活动，需要植根于乡土情境，“政策经营者”群体恰是国家政策“进村入户”的重要管道。

四、总结与反思

2003年以来，国家开始借助大规模的三农支出，贯彻其调整城乡关系、促进农村发展的意志。县乡基层政权的主要任务，由过去向农村社会汲取资源，转变为提供政策支持，助力农村发展和治理水平提升。“支持型政权”运作于国家“惠农政策”顶层设计和地方实践的结合面上，基层政权组织代表国家向农村和农户传递政策资源、提供公共服务。

在行政分权治理的科层架构中，县乡政府作为“支持型政权”，负责因地制宜地，将国家政策设计“转译”为基层操作文本，将中央和地方主管部门下达的分散政策资源，重新“封装”成助力农村发展的一揽子“规划”。在规划的形成和执行中，乡村的“政策经营者”发挥着至关重要的作用。一方面，“政策经营者”，凭借其正式和非正式手段的娴熟运用，能够有效动员农户的参与，应对政策执行过程中可能出现的矛盾。另一方面，“政策经营者”，往往善于积累和动员各种社会关系，打造“亮点”，从而争取各类政策资源的支持。可以说“政策经营者”更多为县乡支持型政权所青睐。调研中，E县农办的主任J坦言：

村里面干部有想法有能力固然好，我们的工作就好开展，去要求其他部门整合资源，其他部门也有信心。村里的干部还是应该以能力为导向，干事要有想法，还要有些狠劲，做事情有力度。不然，事情是做不成的。相反，一些村里矛盾多、问题多的地方，村干部班子不得力，很多发展机遇也就错失了。(20141102ENJ)

从“支持型政权”政策治理的角度看，“政策经营者”群体的存在似乎合情合理。但问题在于，“政策经营者”群体的崛起与活动，体现着特殊主义的分配原则，人脉丰富、善于运作如老覃，确实能为乡村争取到更多资源，但其他一些不具备条件，没有“老覃式”乡土精英的村，便较难得到政策惠及。这就意味着，“政策经营者”群体的活动与国家政策资源分配的正义性和有效性尺度显然是背离的。换言之，“政策经营者”群体的出现，嵌生于特定的政策资源“行动网络”，难以普遍化为乡土治理的新秩序。并且，在“政策资源”的使用方面，一些地方甚至出现了学者所关注的“分利秩序”，“政策经营者”的活动非但没有促进农村社会发展，反而形成盘踞一方的利益寡头，甚至引起了新的社会矛盾。这便意味着，深入把握“支持型政权”的运转逻辑，以机制创新来引导约束“政策经营者”的行动方向，对于规范国家“惠农政策”在基层的执行，具有重要的价值。

Policy Hunters: Supportive Grassroots-Government and the Rise of New Rural Elites——Based on a Case Study of“He”Village

LV Fang, XIANG De-ping

After 2000, the Central government promulgated a set of Pro-peasant policies, aiming to promote the rural development, based on this background, the country and county level government’s main duty is to implement the pro-peasant policies from above, we can characterize this phenomenon the supportive grassroots government. When we pay close investigation into the policy implementation process, we will find that, as a result of the inherent requirement to the well- function of the grassroots-government, in the community level, a group of policy hunters rise quickly. The policy hunters, who are both holding authority in rural community and can lobbying for policy support from the government, gradually become the new elites in rural China, and play a key role in the process of policy implementation. It is noteworthy that, basically speaking, policy hunters in rural China are embedded in specific political-social context, as a consequence, they cannot be the base stone to reconstruct the rural society solidarity.

supportive grassroots-government; policy hunter; rural elites; policy implementation

（责任编辑：邢朝国）

国家社科基金青年项目“国家专项扶贫政策执行的治理结构及其绩效分析”（13CSH087）、教育部社科基金青年项目“‘过疏化’对于农村扶贫开发的挑战及其应对”（11YJC840035）。

吕方，华中师范大学社会学院副教授，湖北省社会发展与社会政策研究中心研究人员，主要研究方向为组织社会学、发展社会学；向德平，武汉大学社会学系教授，博士生导师，湖北省社会发展与社会政策研究中心研究人员，主要研究方向为社会政策与社会发展、城市社会学。（武汉，430079）