基于村民全程参与的乡村规划机制研究

周力锋 张文佩

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

基于村民全程参与的乡村规划机制研究

周力锋 张文佩

(山西省城乡规划设计研究院，山西 太原 030001)

结合村民参与乡村规划的现状，对村民全程参与乡村规划的机制进行了研究，并提出了完善相关法律法规、挖掘乡村内生动力、重构乡村社会秩序等相关政策与机制建议，以促进乡村规划的顺利实施。

村民，乡村规划，全程参与，模式

0 引言

纵观世界发展史，各国的城镇化进程都必然与乡村的建设、治理同步，只有统筹城乡发展，实现城乡资源的全面整合，才能顺利推动城镇化的进程。乡村规划作为协调城乡发展的重要手段之一，是指导乡村建设与发展的重要依据，具有与城市规划同等的法律地位，且两者都具有“公共政策”的属性。乡村规划的作用和职能是通过乡村规划实施得以实现的，作为“公共政策”的乡村规划的实施，只有作为主体的村民认同并参与才能顺利地落地完成。随着社会对乡村规划重视程度的提高，乡村自治意识的觉醒，村民参与乡村规划的愿望愈发强烈。如何从体制上和机制上落实和保障村民全程参与乡村规划的权利，促进乡村规划的顺利实施，越来越成为完善城乡规划体系迫切需要解决的焦点和重点问题之一。

1 村民参与乡村规划的现状考量

1.1 “村民置下”的乡村规划模式的反思

以往的乡村规划一般由政府部门或者建设单位来主导，许多探索与实践均以“自上而下”指令的任务形式下达，以示范村、试点村的形式出现，通常采用的做法为宏观层面的迁村并点和微观层面的拆旧建新。这些做法相较于数千年来乡村的自然演变过程，更像是一场“大跃进”式的政治运动，与乡村发展的内在规律、经济发展的效益原则相悖，其造成的社会公平与效益隐患更难以估量。

1.2 以城市规划理念规划乡村模式的反思

由于乡村与城市之间巨大的本底差异，乡村规划无论从编制、实施还是运行上都与城市规划截然不同。目前国内的乡村规划与建设由于对乡村本质的漠视，套用城市规划的理念与方法：大量的拆村并点，打破了绵延数千年的乡村社会形态和组织机构；集中成片的乡村居民点取代了依山傍水、布局灵活的乡村肌理；以城市的标准设计宽马路、大广场、大公园的做法甚嚣尘上；伦理、乡仪、家邻这些弥足珍贵的优良价值观在逐渐松动，传统乡村文化正在被快餐式的城市文化一步步蚕食并取代。

1.3 套用城市规划公众参与方法模式的反思

在以往的乡村规划过程中，村民虽然会在规划编制调研阶段以问卷调查、入户调查、访谈调查等方式参与进来，但就一些如农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这“三块地”产权梳理与安排的核心问题，村民并没有表达自己意愿的路径。最终，规划交由设计院编制，完成后以“送规划下乡”的形式在村里公示，村民只能被动接受乡村规划成果。这种流于形式的村民参与模式，并不能被村民认同，乡村规划实施自然举步维艰、难以落地。

2 村民全程参与乡村规划的机制研究

2.1 村民认同的目标确立

与村民共同确定乡村建设与发展的目标是乡村规划得以顺利编制、实施的先决条件。村民对生于斯、长于斯的家乡的了解，非政府、建设单位以及规划师所能比，只有与他们共同探讨乡村建设与发展的目标，才能够使乡村规划更加切合实际。

随着新型城镇化的推进，城镇化物质层面、意识层面的产物不断地冲击着乡村，乡村不再是传统意义上的乡村，村民对未来发展诉求的多元性与差异性越来越明显，体现在村民向往城市生活、希望把乡村建设为城市等方面。因此，在确定规划目标的过程中，规划师应以自己的专业知识向村民解释，以专业技术手段引导村民，保障规划的科学性和合理性。

2.2 开放协同的编制过程

在规划编制过程中，应强调开放性与协同性，即面向村民、政府、建设单位、村委会、规划师等多方，各方各司其职，共同参与完成。村民作为主体来主导规划，政府、建设单位提供政策帮助或资金帮助，规划师提供理念与技术扶持，并与村委会共同作为沟通协调各方的桥梁与纽带。

相较以往“成果公示”的伪参与，应重视村民对规划关键内容的参与协商，如农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革这“三块地”产权梳理与安排。应以通俗的方式解读国家政策，就核心问题与村民反复协调，并反馈到规划方案中，分阶段、多回合进行，使规划真正体现村民意愿。

2.3 简单实用的成果形式

乡村规划不是政府的规划，而是村民的规划，规划成果形式应力求简单实用。传统的乡村规划成果包括规划说明书、图纸以及专题报告，专业性较强，用于专业评审和政府审批是必不可少的，但这种专业性较强的技术文件并不适用于村民解读与应用。因此，在传统规划成果的基础上，可根据实际情况简化出另一套简单实用的版本，图文并茂，图纸一目了然，文字通俗易懂，用于指导规划的实施。

2.4 村民参与的运转机制

乡村的运行机制与城市存在着本质的区别，乡村日常生产生活的运营、管理、维护都要靠村民自己来完成。因此，建立一套长效运转机制，对于乡村规划的顺利实施、乡村长远建设与发展至关重要。

2.4.1 将乡村规划纳入到“村规民约”

借鉴传统村规、公约的形式，将乡村规划中的核心内容与管控要求纳入到“村规民约”中，作为村民约定俗成、共同遵守的公约，依之践行，指导乡村的建设与发展。

2.4.2 建立“投工投劳”制度

以往靠政府拨款、企业投资的建设与发展模式并不具有普遍的推广价值，政府、企业财力不堪重负、难以为继，并不是可持续发展的模式。现实情况是：亟待治理与建设的乡村数量巨大，项目庞杂，而经费有限。在政府部门投资与补助的基础上，当公益项目产生资金缺口问题的时候，应大力倡导“投工投劳”制度，全民参与，合力互助，顺利推进乡村建设项目的进行。

2.4.3 确定“管理监督”制度

当前国内的乡村规划编制、审核、审批到具体项目的建设都由政府管理。在实际操作中，由于专项资金的缺乏、技术人员的缺失等诸多因素，导致政府部门有些“力不从心”，无法快速便捷地完成相关工作，效率较为低下。因此，在乡村治理与建设中，应确定村民“管理监督”制度，通过村民自己管理、自己监督来真正实现村民自治的目标。

3 相关政策与机制建议

3.1 完善相关法律法规

相较于完善成熟的城市规划体系，乡村规划体系仍处于探索阶段，立法、编制、实施、评估的体制与制度并不完善。我国目前的《城乡规划法》以城市为主，对乡村规划的规定偏向于原则性，缺乏针对实际项目的指导意义。应借鉴国外乡村规划与建设的成功经验，完善立法，建立系统性的乡村规划政策与法规体系，促进乡村规划建设逐步法制化。

3.2 倡导“乡村规划师”机制

成都市作为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，于2010年10月开始推行“乡村规划师”制度。“乡村规划师”机制的实践，使乡村规划由传统“自上而下”的规划模式到“自下而上和上下结合”转变，面向三农，切实保障村民的权益，为实现“城乡一体化”提供了坚实的基础。“乡村规划师”机制，符合我国统筹城乡的实际，值得全国范围内推广与借鉴。

3.3 挖掘乡村内生动力

乡村规划主要分为两个方面，一方面为经济发展类，另一方面为改善生活类。改善村民生活条件与环境是首要任务，亦是住房和城乡建设部首先关注的内容，而经济发展将是支撑乡村建设与发展的内在动力。完善相关农业补偿奖励机制、挖掘乡村优势资源条件、促进现代农业产业升级、转变农村经济发展方式，促进农民增收致富，是乡村规划与建设的经济保障。

3.4 重构乡村社会秩序

当前市场经济下的社会主义农村，“能人经济”效应非常明显，即乡村里的“能人”带领村民脱贫致富。这些“能人”，相当于传统社会中乡村里“乡绅”精英阶层。这些新乡绅，是接受过良好的教育，视野开阔，富有理想，具有一定的资本和创业能力，并得到村民信任、拥有话语权的乡村权威，并往往与“村委会”相重合。在乡村劳动力、文化力流失的当下，这些能人成为乡民心灵的慰藉。因此，政府部门应加大力量培育乡村精英，为重构乡村社会秩序奠定基础。

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Research on village planning mechanism based on villagers full participation

Zhou Lifeng Zhang Wenpei

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignandResearchInstitute,Taiyuan030001,China)

Combining with the present situation of villagers participation of rural planning, this paper researched the mechanism of villagers full participation of rural planning, and put forward the perfect relevant laws and regulations, rural endogenous power, reconstruction of rural social order and other relevant mechanism and policy and suggestion, in order to promote the smooth implementation of rural planning.

villager, village planning, full participation, model

2015-08-25

周力锋(1979- )，男，工程师，注册城市规划师； 张文佩(1990- )，男，助理工程师

1009-6825(2015)31-0021-02

TU984

A