税收优惠政策的效应分析

郑隆贵 党天成

税收优惠政策作为经济政策的重要组成部分，对社会经济的发展有着深远的影响，因此，开展税收优惠政策执行效应分析，有利于我们更好的落实国家提出的“稳增长、调结构、促改革、惠民生”战略目标，对支持经济结构调整、产业转型优化起到更好的引导作用。十堰市国税局课题组通过深入企业调查、座谈走访、求实问效，广泛征求意见和建议，梳理归类，对实施税收优惠政策执行情况产生效应进行了综合评价，对未来国家进一步优化税收优惠政策的方向提出合理性建议。

一、十堰市税收优惠政策效应分析

（一）税收优惠政策执行情况

十堰市在抢抓鄂西生态文化旅游圈的建设机遇中，积极研究政策导向，利用税收优惠政策，着力培植地方经济。在集“老少边穷”于一体的区域经济基础薄弱、交通限制的状况下，发挥了税收优惠政策的调节作用。2010至2013年，全市增值税累计减免达21多亿元，占四年来全市增值税税收收入的15%；企业所得税减免近1.2亿元，抵扣应纳税所得额10.1亿元，占四年来全市所得税税收收入的近6%。

1.全面落实了增值税转型改革。四年间，全市享受固定资产进项税额抵扣政策的企业户数逐年上升，2013年已有近8000户纳税人享受固定资产进项税额抵扣带来的实惠。近四年抵扣进项税额分别是3.4亿元、3亿元、2.8亿元、2.7亿元，分别占全市增值税税收收入的15%、10%、9%、8%。扩抵政策不但鼓励了固定资产投资，有效减轻了企业负担，同时也极大地拉动了全市全社会固定资产投资额。

2.鼓励了科技进步和自主创新。一是高新技术企业所得税15%低税率优惠，四年间，享受这一税收优惠的企业分别是8户、14户、17户、22户，享受优惠的纳税人户数较少，但是按低税率享受的税收优惠金额却稳步增加，分别为1516万元、3161万元、3001万元、4338万元，企业在企业所得税税率优惠下逐渐发展壮大；二是研发费用加计扣除政策，四年间，享受政策的企业户数稳定在30余户，共抵减应纳税所得额89019万元，抵减的应纳税所得额稳定在两亿元以上，有效鼓励企业自主创新，推动具有研发能力的企业提高竞争力。

3.推动了文化事业和产业发展。主要体现在对县市（区）新华书店系统实行增值税免税或先征后退政策，其它纳税人未涉及，优惠政策受益面不大。四年间全市8家新华书店共享受增值税优惠2100余万元，税收优惠为新华书店节约了成本，积累了资金，有效地促进了文化产业和文化事业的发展。

4.支持了节能减排和环境保护。一是特定建材产品销售、污水处理劳务等免征增值税政策优惠。四年间共免征增值税1345万元。二是水泥生产、再生混凝土、垃圾发电等资源综合利用增值税即征即退政策优惠。四年间稳定惠及企业在15-20户，退税金额持续稳定增长，四年间共退还增值税4018万元。三是环保节能节水设备投资抵免优惠。四年间共惠及企业6户、共抵免应纳税所得额100余万元。四是综合利用资源减计收入优惠。四年间共惠及企业10户、共减计收入1603万元，换算为税额四年共减免企业所得税401万元。

5.保障了全市福利企业健康发展。一是福利企业增值税即征即退，每年都有超过40户纳税人因安置残疾人就业而享受增值税退税优惠。2010年46户企业退税3507万元，2011年48户企业退税3629万元，2012年46户企业退税2882万元，2013年48户企业退税4012万元，优惠政策有力地扶持了福利企业发展壮大。二是残疾职工工资加计扣除，每年有30户以上的企业享受残疾职工工资在所得税前加计扣除100%的政策，2010年至2013年分别抵扣应纳所得税额1125万元、1696万元、1633万元、1732万元。换算为税额，四年合计减税1500余万元。

6.壮大了农村农民专业合作社。一是农民专业合作社免征增值税优惠，四年有513合作社实现免税收入27299万元；优惠户数在飞速增加，同时增值税免税收入也呈逐年翻番的趋势在上涨。二是农林牧渔项目免征、减半征收企业所得税优惠，四年间全市共有72户纳税人减免应纳税所得额2088万元。三是起征点调整，有98375户纳税人享受了该免税政策，免征增值税16601万元；个体户达点面也急速下降为2013年底的6.8%。四是蔬菜、肉蛋免征增值税政策：2013年有21户纳税人批零蔬菜实现免税销售收入2亿余元，折算税额为2700万元；从事销售鲜活肉蛋产品实现免税销售收入3亿余元。有效降低了蔬菜流通企业税收负担，对农产品价格起到了一定的平抑作用。

7.促进了中小企业持续健康发展。一是小微企业所得税低税率优惠，四年有5507户小微企业享受所得税优惠1445万元。二是调低小规模纳税人征收率，2010年至2013年分别有27096户、31711户、22962户、29672户的小规模纳税人受益；减免增值税分别为6687万元、7655万元、8411万元、9057万元。

（二）执行税收优惠政策效应分析

1.减轻了企业负担。从全市宏观税负上看：2010年为6.35%，2011年为6.12%，2012年为6.06%，2013年为5.99%，总体上说税负趋于下降，减轻了纳税人的税收负担。

2.优化了产业结构。近年来，全市农民专业合作社户数年均增长在50%以上，增值税免税额年均增长近一倍。增值税扩大抵扣范围、高新技术企业所得税优惠等政策的实施，有利于企业设备更新换代，促进企业开展自主创新，产品升级换代，产品和产业结构得以优化。

3.壮大了企业发展。如以市区5家大型商场超市为中心，经营网面辐射到所辖的五县一市及周边比邻地区，年入库增值税近亿元，在十堰的经济领域有着举足轻重的作用，给商超企业增添了巨大的生存发展活力。

4.促进了环境保护。近两年，十堰市金龙责任圾限公司共利用硫铁废渣20余万吨，基本上将散放在外的硫铁废矿渣全部处理干净，一举解决了历史遗留问题，节约国家治污专项资金达1000余万元。实践证明，资源综合利用税收优惠政策所带来的不仅是企业自身经济利益的提升，而且在环境保护和资源可持续利用方面发挥了社会效益。

5.惠及了民生就业。一是起征点提高、征收率下调为小业户带来实惠。二是福利企业为残疾人安置就业。符合条件的福利企业不仅能享受增值税即征即退的优惠，残疾职工工资还可以在企业所得税税前加计扣除100%。三是惠及了民生。支持农林牧渔、农民专业合作社发展，蔬菜及部分鲜活肉蛋产品流通环节免征增值税、支持小微企业发展等政策的执行，有力地支持了农村、农业经济和小微企业的发展，使数以万计的纳税人得到了实实在在的实惠。

二、落实税收优惠政策的措施及建议

通过上述税收优惠政策执行情况效应分析，我们认为现行税收优惠政策在落实中存在优惠政策的顶层设计有缺陷、制定不够规范、实际操作有难度等问题。为更好地发挥税收调节经济的职能作用，特提出以下措施及建议。

（一）政策设计要趋于合理，体现公平性

为应对国际经济竞争和适应国内经济发展及区域经济、产业结构调整的需要；国家除对鼓励发展的重点领域行业和西部大开发及“老少边穷”于一体的地区实行特殊扶持优惠政策外，应尽快将地区性减免税优惠政策调整为产业性优惠政策，为区域间、局部间、行业间的公平竞争营造公平统一的政策环境。同时，要完善税收制度，精减优惠条目，保持税制链条的完整性，逐步向科学、规范、稳定的方向发展，增强税收优惠政策的透明度和规范性。

（二）税制框架要趋于区别，体现针对性

一是实行“分类型”产业税收优惠。可分为3类：一类是先行产业，即国家优先发展的产业，包括基础设施产业、高新技术产业、环保产业等，对该类产业群实行不同程度的税收优惠；二类是一般产业，指我国市场基本饱和或生产过剩的产业，不给予优惠政策；三类是限制性行业，对该行业实行负优惠的税收政策，对其加以限制。要扩大直接减免的范围，降低小型微利企业的税收优惠政策准入门槛，或实行阶梯状累进税率政策。二是出台“鼓励性”税收优惠政策。如允许中小企业实行加速折旧、用税后利润转增资本的部分所缴纳的税款给予退还等。三是出台“扶持性”税收优惠政策。增加鼓励中小企业研发的扶持政策，在目前研发费用加计50%扣除的基础上，如果本年度研发费用超过前三年的平均发生额，超过部分可以冲减部分税额。同时，加大对新兴产业和高新技术产业的减税力度，进一步明确和细化高耗能、高污染行业不得享受结构性减税政策规定。

（三）控制规模要趋于实际，体现规范性

现行税收优惠政策实施过程中存在的问题，是地方政府的行政干预，在实行鼓励性招商引资的驱使下，将税收优惠政策嬗变为财政返还，税收优惠变得更加隐蔽、更多、更滥。因此，对税收优惠规模的控制与管理应当与清理现有税收优惠政策结合起来。一要清理“清费立税”项目，减轻纳税人负担。对非税收费进行调整，严格控制行政性收费项目和征缴比例，缩小规费征收范围，必要的行政性收费逐步实现由“费”向“税”的方向发展。二要逐步削减税收优惠的规模。通过深化税制改革对现行税收优惠政策进行清理和规范，尽可能缩小税收优惠的范围。三要控制重点税种的税收优惠结构和规模。针对现行税收优惠政策的特殊性，重点应放在增值税、消费税、企业所得税上，使税收优惠占全部应征税收收入的规模、税收优惠占国内生产总值的比重控制在一个合理范围之内。

（四）评估机制要趋于完善，体现效应性

要建立健全税收优惠政策分析评估机制。将税收优惠政策的分析评估，纳入日常征收管理，效用性是税收优惠的价值所在。税收优惠的效用性是指优惠政策的执行能够达到制订优惠的目的，促进经济社会发展，体现社会公平价值取向，有利于对税收优惠政策加以改进和合理利用。同时，加强对减免税后续评估管理工作，定期开展减免税清算，对未按规定进行报备以及未符合核算要求不能准确申报的取消减免税资格，避免少数纳税人借机逃避纳税义务，促进社会公平正义。

（五）审备程序要趋于简便，体现操作性

要建立监控反馈机制。进一步减政放权，取消不必要的审批事项，并规定各级税务机关对其审批的减免税直接负相应法律责任；对纳税人提出的减免税申请，应在规定时限内受理审批；对政策性强、数额较大、影响较广的减免税应实行集体审批。同时，加强对各级税务机关减免税审批的监督，严防擅开减免税口子现象的发生；要完善减免税审批的权利和义务的规定，加强企业减免税财务核算，建立减免税金账户和明细账，详细登记和反映实际享受减免税的额度及流向，为了解减免税政策的效果和进行数据分析创造条件。

（六）税收宣传要趋于拓宽，体现透明性

进一步完善税收优惠政策的宣传、辅导机制。创新宣传形式，拓宽宣传途经，要充分利用税收宣传月、纳税人学校、专题税收政策辅导、广播电视、报刊杂志等形式，加大对纳税人和全社会的普及宣传力度，使每位纳税人都知晓自身所适用的税收优惠政策，有效规范和提高纳税人税收优惠政策的适用程度和减免税核算水平，防止和减少滥用税收优惠等不正当竞争行为的发生。对享受税收优惠的纳税人，无论是报批类，还是备案类，实行回访制度，进行定期回访，提供纳税服务，了解税收优惠政策执行情况，为纳税人出谋划策，拓宽生产经营思路，及时解决优惠政策执行过程中出现的问题，进一步增强税收优惠政策的效应性。