依法治体——俄罗斯联邦体育改革与启示

姚颂平

(上海体育学院学院办公室，上海200438)

近年来，我国体育体制改革已成为热门话题之一。主要集中在简政放权、政府部门与社会团体管办分离、激活体育市场、吸引更多的社会机构和企业参与办体育等问题，甚至有人提出撤消国家体育总局和各级体育行政部门的建议。如果仅仅停留在学术研讨层面当然毋庸置疑，但要付之实践，则需法律依据。

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，同样为推进体育体制改革提供了极好的机遇。本文拟对近年俄罗斯联邦在依法治体统领下的体育事业改革进程作一探析，并就其对于我国体育体制改革的借鉴与启示进行思考。

1 俄罗斯联邦体育事业改革的几个方面

长时间以来，笔者始终关注苏联和俄罗斯联邦体育事业的发展。苏联是世界公认的体育强国，1991年苏联解体后，俄罗斯联邦体育原有体制被弱化，新的体制尚未成型，造成管理上的空白，群众体育和竞技体育均受到很大影响，在国际重大比赛中一度成绩滑坡。近年来，俄罗斯联邦全面加快了发展体育运动的步伐，比较显著地体现在以下几个方面:

第一，加快推进群众性体育运动，提升公民定期从事体育运动的动机和养成健康生活方式。2014年3月24日，在表彰参加索契冬奥会的运动员和教练员大会上，普京总统签署了命令，重新启动苏联在1931—1991年实行的“准备劳动和卫国制度”(劳卫制)。2012年俄罗斯系统参加体育运动的人口数为总人口数的22．5%，计划到2020年达到40%。

第二，努力提高俄罗斯联邦运动员在国际重大体育比赛中的成绩，恢复并保持苏联在国际竞技体育舞台上的领先地位，完善竞技后备人才的培养和科学保障体系。

第三，建设和开放使用体育场馆设施。一方面继续加快建造体育场馆设施，另一方面促使已建体育场馆设施向民众开放。例如，要求索契冬奥会比赛场馆的开放率2014年达到95%，2015年达到98%，2016年达到100%。确定了一项新的评价指标——体育设施一次性容纳能力占总人口的百分比，用以反映体育设施对国民健身的保障水平。

第四，申办和举办国际大型体育赛事。继2013年在喀山举行的第27届夏季大学生运动会、2014年在索契举行第22届冬季奥林匹克运动会和第11届残疾人冬季奥林匹克运动会之后，俄罗斯将于2017年举办国际足联联合会杯足球赛，2018年举办世界杯男子足球赛，2019年举办第29届世界冬季大学生运动会。

俄罗斯体育事业出现上述变化，除了俄罗斯总统普京采取积极措施推动外，通过改革建立与国家经济、政治体制相适应的体育管理体制是其重要原因之一。苏联实行的是与我国目前类似的以体育行政部门为主导的管理体制。经过十几年的改革探索，目前俄罗斯体育体制的基本特点为“依法治体”。具体做法是:首先完善体育法律法规，重新制定《俄罗斯联邦体育运动法》，通过法律法规规定政府体育行政部门的职权和义务;在清晰界定法人和体育人的基础上，规定体育社会组织和体育人的权利与义务，充分调动其参与体育事业发展的积极性。

2 俄罗斯联邦体育事业改革的具体做法

2．1 完善《俄罗斯联邦体育运动法》政府体育行政部门实行依法行政的必要前提是有一部完善的体育法。俄罗斯联邦原来有一部《体育运动法》(1999年4月29日通过)，为了适应不断发展的体育事业需要，对该《体育运动法》进行了重新修订。现行的《俄罗斯联邦体育运动法》(И329-ФЗ，以下简称《俄罗斯体育法》)是2007年11月23日由国家杜马通过，同年12月4日俄罗斯联邦总统普京签署法令，自2008年3月1日起施行的。之后俄罗斯国家杜马几乎每年都对《俄罗斯体育法》作必要的修改补充。目前的修正案版本是国家杜马2011年11月21日通过的(N 412-ФЗ)。

《俄罗斯体育法》［1-2］包括8章43条，具有以下主要特点:

(1)明确了体育运动领域中的法人和体育人概念，界定了《俄罗斯体育法》中使用的主要概念，包括运动项目、运动设施、体育运动组织、体育和竞技活动、竞技运动门类(职业竞技运动、高成绩竞技运动、竞技后备人才培养、大学生竞技运动等)和比赛。

(2)明确了立法基础，制定了体育运动法制的基本原则，指出了《俄罗斯体育法》立法的主要目的和任务，同时规定了涉及体育运动的其他法律和体育运动领域中的“规范—法律”文件不得与《俄罗斯体育法》相冲突，联邦政府签署的国际合同除外。

(3)明确了体育运动领域的12类主体，包括行政部门、社会组织和协会、运动训练中心、学校和科研组织，以及从事体育运动的公民、运动员、教练员、裁判员和专家等。

(4)从法律层面规定了联邦体育行政部门——体育部的22项职权，以及联邦体育行政部门转授地方体育行政部门的职权和地方体育行政部门本身的职权。

(5)从法律层面明确了俄罗斯联邦奥委会、残疾人奥委会、听障人奥委会、特殊奥运会的社会团体性质，以及各单项运动协会的社会团体性质，依据社会团体的联邦法律和《俄罗斯体育法》运作。值得关注的是，《俄罗斯体育法》不仅明确了“全俄罗斯单项运动协会”的社团性质，而且任何社团组织要获得“全俄罗斯”名称和地位，需要得到俄罗斯联邦政府授权，每次授权期限为4年。《俄罗斯体育法》规定了成立“全俄罗斯单项运动协会”的基本条件和程序，同时也规定了联邦政府授权赋予“全俄罗斯单项运动协会”的权利和义务。

(6)设置了“竞技后备人才培养”和“高成绩竞技运动”的专门章节。从法律层面规定了接受运动训练的运动员和实施运动训练组织的权利和义务。在此提出了一个新概念——“运动员培养联邦标准”。编制各运动项目和实施运动训练大纲都必须遵循“运动员培养联邦标准”，其宗旨是统一运动训练要求，有计划地实施运动训练，为国家队培养优秀运动员。

2．2 俄罗斯联邦体育部依法行政俄罗斯联邦也曾实行过“大部制”，负责体育工作的行政部门被称为“体育、旅游和青年政策部”。2012年5月31日，在由总理梅德韦杰夫签署的政府决议中，重新设立俄罗斯联邦“体育部”。明确了体育部作为行政机构，主要在4个方面实施行政职能:发展群众性体育运动;完善高级运动员和竞技后备人才培养，包括儿童、青少年、大学生竞技运动等;组织全俄罗斯和在俄罗斯联邦境内举办的奥运会、世界锦标赛和世界杯赛等重大比赛;宣传体育运动成为健康生活方式最重要的组成部分等。体育部依据俄罗斯宪法、相关法律法规和《俄罗斯体育法》行政。

2．2．1 制定《俄罗斯联邦体育部章程》 为了规范体育部的行为，依据《俄罗斯体育法》制定《俄罗斯联邦体育部章程》［3］。2012年6月19日总理梅德韦杰夫签署政府决议批准了《俄罗斯联邦体育部章程》［4］。在《俄罗斯体育法》规定的职权基础上，俄罗斯联邦体育部章程中将《俄罗斯体育法》规定的22项职权细化为37项，其中涉及具体体育业务并独立采取“规范—法律”行为的有32项。除了认定运动项目、确立运动员和裁判员技术等级制度及年度竞赛日程、授予荣誉称号、反兴奋剂、组建国家运动队、举办和参加奥运会等国际重大赛事等常规工作以外，还包含以下几方面工作:

(1)制定授权委托某社会组织作为全俄罗斯单项运动协会的程序，并依法授权委托全俄罗斯单项运动协会;同时制定全俄罗斯运动协会吸收经地方政府授权的地方单项运动项目协会作为自己成员的程序。值得一提的是，体育部设立了“社会顾问理事会”。2014年10月16日，该理事会下属的“高成绩竞技运动和职业竞技运动委员会”召开第1次会议。会议主题是提高全俄罗斯单项运动协会在竞技运动管理体系中的作用。讨论解决当前的一个突出问题——国家机关、社会机构和社会组织如何在相互作用中完善竞技运动管理体系。

(2)制定《运动员培养联邦标准》。该标准的主要内容:运动训练大纲的结构和内容，各训练阶段的理论和实践训练内容要求;身体训练规范;参加比赛的要求;对每一阶段实施运动训练大纲效果的监督要求;某些运动项目中运动训练的特殊要求;对实施运动训练大纲的条件保障，包括物质技术、干部、经费条件保障等。依据《运动员培养联邦标准》，制定适用于各运动项目运动员的规范教学、训练大纲模式，并对实施运动训练的组织遵循《运动员培养联邦标准》的情况进行监督。

(3)特别明确了体育部无权实施的行为。在此除了俄罗斯宪法、法律法规、联邦总统和联邦政府未规定的行为以外，特别明确了无权限制公民实施权利和自由、限制非国有营利性组织和非营利性组织的权利。

2．2．2 制定《俄罗斯联邦组织运动员培养方法指导》为了规范运动员培养过程，对运动员培养提出统一要求，提高运动员培养质量，依据《俄罗斯体育法》，体育部制定并下发了《俄罗斯联邦组织运动员培养方法指导》［5］(2012年10 月 24 日，NO．325，以下简称《方法指导》)。《方法指导》包括5章29节，涉及内容广泛，包括组织运动员培养的一般问题、对实施运动员培养组织的要求、对运动员培养过程的要求、对实施运动员培养的组织活动效果评价标准、实施运动员培养的组织工作人员的劳动报酬体系。

以下方面值得关注:

(1)依据《俄罗斯体育法》，细化了接受运动训练的运动员的权利和义务，明确了认定运动员归属的基本原则，详细罗列了运动员的职务义务和教练员的岗位职责。

(2)依据《俄罗斯体育法》，细化了各级各类实施运动员培养组织的权利、义务和具体任务，以及提供经费、物质、技术、干部和医务保障。

(3)依据《俄罗斯体育法》中提出的运动员培养系统的5个训练阶段，即运动-健康阶段、初期训练阶段、专项化训练阶段、完善运动技能阶段和最高运动技能阶段，对各级各类实施运动员培养的组织承担不同训练阶段的具体任务提出了指导性意见;对各训练阶段教练员带训运动员的人数，以及最高的训练时数作出了规定。

(4)对运动训练计划的制订、运动训练过程的时期和阶段划分、身体负荷、组织形式、集训、参加竞赛活动，以及对训练过程的监督等均提出了明确的要求。例如，对处于各个不同训练阶段的运动员集训的极限持续时间作出了明确规定。

(5)制定了对运动训练单位活动效果的评价标准，同时对其遵循运动训练联邦标准的情况明确了内外部和社会监督的要求。

(6)提出建立发展运动员培养系统方面的联邦级和地区级实验(创新)平台的任务。主要目的是完善竞技人才培养体系及其管理，具体包括以下方面:在建立多层次竞技人才培养联合体(类似于我国的“三级训练网络”)基础上完善竞技后备人才培养的区域性管理模式;建立寄宿制的国家奥林匹克学校;莫斯科市尝试建立新的运动员培养体系;圣彼得堡市建立实施整合性教育计划的寄宿制运动学校现代模式;整合科学、教育和运动员培养过程;在运动训练联邦标准基础上编制运动训练大纲;在运动员培养过程中实施运动训练联邦标准、新的劳动定额和报酬计算办法;研制评定运动员培养单位工作效益的方法;研究竞技后备人才培养体系中的国家和私人合作机制等。

2．2．3 制定《俄罗斯联邦发展体育运动国家计划》依据《俄罗斯体育法》，2014年4月15日俄罗斯联邦政府批准实施了《俄罗斯联邦发展体育运动国家计划(2013—2020)》［6-8］。包括一个主计划和4个分计划。分计划为:发展群众性体育和竞技运动;发展高成绩竞技运动和竞技后备人才培养体系;筹备和举办2017年国际足联联合会杯足球赛、2018年世界杯足球赛、2019年第26届世界冬季大学生运动会;加强体育运动领域中的管理。计划目标是:创造保障公民系统从事体育运动可能性的条件，提高俄罗斯联邦竞技运动在国际竞技舞台上的竞争力，顺利举办在俄罗斯联邦举行的重大国际比赛。该计划包括具体任务、任务指标、实施期限、每年财政拨款数及计划期望效果等。

其中有参考意义的指标如下:

(1)在群众性体育运动方面，除了通常采用的系统参加体育运动的人数占总人口数的比例外，还包括在职人员、大中小学生、残疾人系统参加体育运动的人数占其总数的比例，设置运动俱乐部的学校数占其总数的比例等。俄罗斯联邦幅员辽阔，有83个行政辖区。为了将上述群众性体育运动方面的计划指标落到实处，每项指标均细化到每个行政辖区的每个年度(2014—2020年)。

(2)在竞技运动方面，包括各个培养单位中处于最高运动技能阶段的运动员人数占其总数的比例，在奥运会和残奥会、世界锦标赛和欧洲锦标赛中进入前8名的俄罗斯运动员人数占其总数的比例等。

(3)在体育运动管理方面，39岁以下科研人员占其总数的比例(包括博士和硕士研究生);科学论文进入“科学网”(Web of Science)资料库索引的世界科学杂志的数量占其论文总量的比例;体育运动领域中的科研机构与国外科研组织合作科学研究占其总数的比例;国际运动组织的工作和领导机构中俄罗斯代表占其工作人员总数的比例等。

3 俄罗斯联邦体育改革对我国的启示

从以上俄罗斯联邦体育改革的进程可以得到启示，我国体育体制、机制的改革首先需要法律依据。1995年在第八届全国人大常委会第十五次全体会议上就已经通过了我国首部《体育法》。当时主要是为了解决体育立法空白，而不是为体育体制改革提供法律依据。随着我国体育事业的发展，现行《体育法》的缺陷越来越明显:第一，未明确指出《体育法》的调节对象和体育法制的基本原则;第二，未明确体育运动领域的各类主体，包括体育行政部门、体育社会团体和体育人等，未明确体育行政部门的职权，体育社会团体的权利和义务，运动员、教练员和裁判员等体育人的权利和义务;第三，过于宏观，缺乏必要的可操作性;第四，《体育法》的权威未得到应有的尊重，例如《体育法》第四十六条规定“按照城市规划改变体育场地用途的，应当按照国家有关规定，先行择地新建偿还”，这一条在全国许多地方均未得到贯彻实施。

我国体育体制改革推进缓慢，缺乏应有的法律，尤其是《体育法》的支撑是重要原因之一。20世纪80年代改革开放初期，邓小平同志提出“摸着石子过河”，经过30多年的实践，我们对体育事业改革方向的认识清晰、成熟很多。由此，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略方针，特别提出了“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”的总目标。具体到体育领域而言，我国体育事业改革无论是体育行政部门简政放权、管办分离，还是实施优惠政策，都应当有法律依据。党的十八届四中全会明确了体育事业改革应当遵循的唯一方向——“依法治体”，同时明确了要实行“依法治体”，首先要形成完备的体育法律规范体系，即首先要完善《体育法》。从《体育法》层面规定体育行政部门的职权，明确体育运动领域中各主体的权利和义务，以及应承担的违法责任，同时加强体育法治监督，才能做到依法治体和依法行政。

［1］ Федеральный Закон о Физической культуре и спорте в Российской Федерации(4 декабря 2007 года．N 329- ФЗ)［EB/OL］．［2014-02-04］．www．minsport．gov．ru

［2］ Федеральный Закон о Внесении изменений в Федеральный Закон “о Физической культуре и спорте в Российской Федерации”(6 декабря 2011 года．N 412- ФЗ)［EB/OL］．［2014-02-06］．www．minsport．gov．ru

［3］ Положение о Министерстве спорта Российской Федерации(от 19 июня 2012 г．№ 607)［EB/OL］．［2014-06-19］．www．minsport．gov．ru

［4］ Постановление Правительства Российской Федерации“О Министерстве спорта Российской Федерации”(от 19 июня 2012 г．№ 607)［EB/OL］．［2014-06-19］．www．minsport．gov．ru

［5］ Методические рекомендации по организации спортивной подготовки в Российской Федерации(от 24 октября 2012 г．№ 325)［EB/OL］．［2014-10-24］．www．minsport．gov．ru

［6］ Постановление об Утверждении Государственной Программы Российской Федерации“Развитие физической культуры и спорта”(от 15 апреля 2014 г．№ 302)［EB/OL］．［2014-04-15］．www．minsport．gov．ru

［7］ Государственная Программа Российской Федерации“Развитие физической культуры и спорта”(от 15 апреля 2014 г．№ 302)［EB/OL］．［2014-04-15］．www．minsport．gov．ru

［8］ Федеральная Целевая Программа《Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы》［EB/OL］．［2014-06-08］．www．minsport．gov．ru