法治中国:时代意义、逻辑维度与发展模式*

彭中礼，王 亮

(1.中共湖南省委党校法学部，湖南 长沙 410006;2.中共湖南省委直属机关党校行管法学部，湖南 长沙 410001)

我国改革开放三十年来的发展，在经济上取得了举世瞩目的成就，在法制上也有了可圈可点的进步。但是，人类文明的进步史告诉我们，人类不能完全沉浸于当前所取得的重大成就的喜悦之中，否则，随之而来的必然是滞后。正是以这种永不停息的使命感，人类社会才有了今天的文明。一个阶段有一个阶段的任务，一个时代有一个时代的使命，如此前浪追后浪似的竞走，带给了人类无数的惊喜。如果用上述话语来描述中国法治发展历史的话，显然恰当。从改革开放之初的“法制建设”，到1999年的“建设社会主义法治国家”，再发展到今天的“法治中国”，不同的描述，意味着不同的使命，却有相同的不倦理想;不同的字眼，代表了不同的追求，却有中华民族自信崛起的精神烙印。法治中国，正承载新时代中国人的法治梦想，乘风破浪而来。十八届四中全会关于法治价值的论述就秉承了法治中国的理念:“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”〔1〕第十八届中央委员会第四次全体会议公报(全文)［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2014 -10 -23/192331035576.shtml.正因为法治凝聚了人心，形成了共识，关注了中国特色，从而在中国的社会主义道路建设上走出了新的天地。

一、法治中国的时代意义

在古老的哲人那里，法治就已经是治国理政的主要方式。当我们重温古希腊哲人亚里士多德有关法治的“两重含义”命题〔2〕亚里士多德在《政治学》里提出了一个法学界人所皆知的、关乎法治的著名论断:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”参见［古希腊］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，1965.199.之时，就深刻感受到了自古以来人们对治理方式选择的深切关怀。但是对于文明传承历史深厚的中国人而言，真正意义上的法治思想和法治观念的传播却属于“后知后觉”。虽然早在清朝末年，沈家本等人就已经按照西方的政体模式开始了简单的法制改革，但是作为概念出现的“法治”最早始于1922年梁启超先生所著的《先秦政治思想史》。在这本著作中，梁启超先生用“人治主义”和“法治主义”概括古代中国的两种不同思潮。认真考之，显然与今天所使用的法治含义相去甚远。新中国成立后，经历了包括“文革”在内的浩劫和一系列的政治运动，党和人民都真切地认识到，依法治国应当是我们这个伟大的国家未来治国理政的当然方式。所谓“当然”，含义有二:第一，总结人类历史和新中国历史，只有法治才能保证中国人民的真正当家作主;第二，探索未来，捍卫中国新民主主义革命的成果，也只有法治才能真正保证社会主义国家的长治久安。改革开放三十多年来，虽然有学者认为法治建设落后于经济建设，但是公允地说，如果没有我们在法治领域不断深化地一系列改革，经济的发展必然会受到更多的掣肘。牛顿说，站在巨人的肩膀上，我们会看得更远。同样，我们今天的法治中国建设也是在已有的成就之上，自然能够获得更多的时代认可。

首先，法治中国概念的提出，是中国人民自主建设法治国家的强大呼声，是中国人民主体意识独立性要求更强烈的表现。上文已经指出，法治本来是一个舶来品，含有西方人的强大价值观念和伦理意识。在中国，不管是古代史，还是近代史，都找不到原型。清朝末年急急忙忙的引进西方的政治体制进行所谓的法制改革，只不过是在病急之时无处可投、迫不得已开出的应急方子。可惜的是，历史并没有给清政府太多机会，就寿终正寝了。即使到了改革开放之初，我们提出建设社会主义法制之时，也是一种“摸着石头过河”的对策。因为我们历史上从来没有这么一个东西，我们只发现在西方人那里似乎搞得很好。当然，从价值追求和作为纯方法进路来看，法治观念和法治意识肯定是人类文明智慧的共同成果，是目前为止人类所寻找到的最有价值的治国理政方式。然而，我们也应该看到，虽然法治是人类文明的共同成果，但是法治也应当还有中国人的主体气息。也就是说，如果我们的法治建设沿着西方怎么搞就怎么搞的进路来进行的话，完全忽视了中国人自己作为主体的感受，更忽视了中国人自己的行为观念和行为方式，很容易出现变异。换言之，我们的法治建设，必须是基于中国人的法治建设，也必须是关于中国人的法治建设。如果我们再仔细重复孟德斯鸠的传世名著的话，我们会发现，当他不断宣传法律和地理、气候、人种、风俗、人口、商业、信仰、习惯等都有关系的时候，我们就会发现他所讲的法律的精神实际上就是强调基于法治的主体独立精神。比如，孟德斯鸠考察不同气候下的人们所适用的法律会有不同，他说:“如果精神的气质和内心的感情真正因不同的气候而有极端差别的话，法律就应当和这些感情的差别以及这些气质的差别有一定的关系。”〔3〕［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深译.北京:商务印书馆，1959.270.孟德斯鸠的发现结果是，气候会对人体的体制、气质乃至于性格都会造成不同的影响，气候炎热国家的人们更容易犯罪，因此法律需要严酷，而气候寒冷国家的人们知书达理，法律就会温和。孟德斯鸠的研究告诉我们，我们可以在法治这个共同的价值追求之下，有不同的法律制度和法律规则，这必然会与西方人的选择不一致。当然，现代社会还有更多的研究都在论证着这一点，比如很长一段时间对中国法理学界都产生过重要影响的“法律作为地方性知识”的理论〔4〕［美］吉尔茨.地方性知识:事实与法律的比较透视［A］.梁治平.法律的文化解释［C］.北京:三联书店，1994.73.，如有学者所言:“隐蔽在法律理论和法律实践中的是一系列政治、社会和经济生活的不断重现或‘地方志’。用同一种方式来说，法律以各种形式依赖于有关历史的主张，所以它既界定又依赖一系列复杂的地方志和区域理解。”〔5〕Nicholas Blomley，law，space，and the Geographies of power，New York:The Guilford Press，1994，p.xi.对法律的理解，必须把法律置身于一种区域性的图标中去理解，而不是从所谓的“全球”来理解，宏大的叙事方式是霸气的，但也是一种忽略了人类自身真实生存环境的叙事，因而是一种危险的叙事，毕竟我们的法律是不同秩序断片之下的法律生活，当然我们的法律世界也是不同的法律世界通过不断的填空似的渗透和混合而成〔6〕See Boaventura de Santos，law:A Map of Misreading，Journal of law and society，14(1987)，pp.297 -298.。所以，在这些学者们看来，法律的意义不仅仅是由法官宣告而成，相反，应当是基于法律的权力话语逻辑产生，它包括了法官本人的背景、社会主流价值观念、警察制度等，乃至于还包括其他制度〔7〕See Margaret Davies，Asking The Law Question，Sydney，the Law Book Company Ltd，1994，p.264.。从法律的功能来看，法律作为地方性知识还告诉我们，法律发挥作用的场景是需要通过不同层次、不同程序、不同的人，当然，法律发生作用的场所还包括警察的询问、受害者的描述、法院的处理、家庭生活的经历，甚至还包括法学教育的影响和其他法律工作者的工作，这些都是法律活动的重要组成部门，但是都是在地方性话语中完成的〔8〕See Margaret Davies，Asking The Law Question，Sydney，the Law Book Company Ltd，1994，p.228.。将法律视为“地方性知识”的理论所给予我们的启示是，我们应当真实的认识我们所处的空间，这个空间按照现代话语来说会有地理意义上的东方西方之分，也有经度维度之别，更有主体差异所在。当代中国提出法治中国概念，实际上就是要强调中国人民建设法治的主体意识。它提醒我们，中国所要建设的法治必然是中国人的法治，而不是别人的法治。这个法治搞得好不好，适合不适合，只有中国人自己知道，也应当让中国人自己来品味。一切忽视中国人独立主体地位的法治建设，都是片面的、经验的，也是不客观的。总之，法律是“我们的”，也只有我们才能够真正的拥有我们自己的法律。法治中国，建设中国人的法治，就是一种对独立主体的渴望，也是一种理性的选择。

其次，我们还要理解，法治中国概念的提出，体现出了中国政府要通过自身力量解决中国现实问题的方法意识。在过去的很长一段时间里，我们反复地强调说，当代中国，处于经济的发展期，社会的转型期，文化的冲突期，这是一个现代化深刻变革的时期;当代中国，经济体制深刻变革，利益格局深刻变动，价值观念深刻变化，这是一个利益重新分配的时期。甚至还有专家会指出:“从当代世界发展中国家的现代化实践中人们得到一个经验性的结论:一个国家人均国民生产总值从300 美元到4000 美元是一个社会剧烈震动时期。在这个时期内，传统社会与现代社会的矛盾集中爆发，整个社会结构将完成一次彻底的更新。事实上，即使是欧美发达国家也经历过相似的时期。”〔9〕郭树清.现代化过程中的主要社会矛盾及其解决方式［J］.经济社会体制比较，1989，(10).然而，在过去的一段时间之内，我们确实是花费了大量的时间、精力和财力来解决当代中国所面临的问题。但是，值得忧虑的是，很多问题的解决效果并不明显。甚至，我们会发现，在解决一些社会问题的时候，为了案结事了或者平息事件，采取一些违背法治的做法，比如“花钱买平安”。这样做的后果是，作为个案的问题似乎解决好了，但是当解决这个个案的方法被人掌握以后，却成为普遍适用的正规化方法，实质上成为一个“中国问题”和“中国难题”。难在，因为这些方法没有依靠法治，法治缺席，理性离场!我们可以当代中国所面临的一个最大问题——化解社会矛盾的方法为例，我们就会发现其中确实问题重重。不可否认，在过去的一段时间之内，我们国家解决了大量矛盾，也创新了诸多社会矛盾化解机制(如“三调联动机制”)。但是，我们是否发现，我们在解决了许多问题的同时，却又在不经意间创造了很多矛盾?比如，为了解决“上访”问题，中央政府提出要将矛盾化解在基层，并督促地方政府解决好上访者提出的问题。应当说，从出发点来看，这是一个比较好的政策。但是，在实际过程当中我们会发现，由于中央政府根据来京上访的人数来考察各级政府的工作成效，甚至曾经是以“一票否决”的方式来要求基层政府解决社会矛盾降低上访人数。让人意想不到的是，这样的政策不仅没有减少矛盾，相反在一定程度上还增加了矛盾，许多人利用了基层政府害怕排名和“一票否决”不停的上访，基层政府却花费大量财力去“截访”、“接访”。还有一些地方，出现了任何意外事故，不管有没有理，都采取聚众围堵的方式来解决问题，并被人们总结出了“不闹不解决，小脑小解决，大闹大解决”的“民谚”。当然，也还有一些群体性事件，如云南的孟连群体性事件，广东的乌坎群体性事件，本来是可以避免的，却因为没有保障公民的基本权利，导致了大的纠纷发生。如此等等，都在告诉我们，我们过去的矛盾化解思路有值得反思之处。我们必须对以往解决中国现实问题的方法进行系统的理论反思，才有可能寻找到符合中国实际需要的方法。站在人类文明的角度看，法治是全人类的共同选择，当然具有必然的合理性因素。但是，基于主体差异的选择不同，法治方法也会有差异。中央政府正是认识到这一点，才提出法治中国的新概念，强调法治在社会矛盾过程当中的根本性作用，当然也强调我们解决中国问题必须根据法治中国原则这一根本方法来推进，否则，就很难有创造性的思路。这意味着有两点值得深思:第一，中国的问题是中国在发展过程中所碰到的具体问题，是可以解决的问题，当然也是应当的解决的问题，前提是要根据恰当的法治方法;第二，用法治方法解决中国现实问题是基于中国的特殊性，前提是既要尊重人类文明的共同理性选择，也要有寻找个性方法的必要准备。总之，按照法治方法来解决中国问题，是中国在新时期所寻找到的新方法，它以可复制性、可推广性成为新时代中国政府的必然选择。

法治是规则治理的事业，通过规则规范人的行为，才具有根本引导作用。同时，法治也是可以成为信仰的事业，由法治提供意义，供人们进行精神信仰。当然，法治也是关乎生活的事业，由规则来提供预期，让人产生安居乐业感。这些，都要求我们的法治植根于本土，内生于现实，吻合于中国，焕发基于中国的持久生命力。整体而言，中国的法治建设注定了只能在中国这一广袤的土地上实践，也注重了不能重复他人的老路、旧路。这既需要中国人民根据自己的行为方式和实践能力在发展过程当中不断做出选择，也需要坚持法治这一正确之方法，开辟中国新时代的新天地。

二、法治中国的逻辑维度

法治中国概念的提出，承继了法治是治国理政基本方式这一人类文明的智慧成果，也是中华文明这一人类重要文明得以持续不断发展的必然选择。当代中国提出法治中国，这不仅告诉世人，我们要寻找到一条适合中国法治发展的道路，也告诉中国人民我们要有自己的主体独立性，并通过展示主体中国的独立自信显示大国之法治形象。当然，从根本上说，法治建设是要遵循法治基本原理、共性价值和主要精神，这就要求我们必须认真学习法治作为人类文明共同智慧成果的普遍原理所在。当然，我们也要思考当代中国的实践土壤、人文情怀，生活方式。从而将普遍性与特殊性结合起来，这就是法治中国出场的法理原因。可见，当代中国提出法治中国，并不是为了一时的时髦，也不是叙说某种昙花一现的法律现象，而是强调中国法治走中国道路的历史必要性、现实必然性和当代共通性。从逻辑上说，法治中国，是法治在当代中国这一时段、这一空间的演绎结果。

首先，从时间维度来说，法治中国是中国稳步渐进发展的逻辑目标。自1978年的党的十一届三中全会以来，我们不断的在法治建设道路上进行探索。从法制建设到法治建设再到法治中国建设，中国人民用自己的智慧书写了伟大的中国当代法治史。法治建设永远没有完成时，只有进行时。当代中国再度提出法治中国概念，是整合法治国家与法治社会的学理表达，更是实现法治国家、法治社会与法治中国三位一体建设的实践真知。郭道晖教授认为，“法治中国”是一个更广褒的概念:它涵盖法治国家、法治政府和法治社会，是一个与“法治世界”相对应、相衔接的大概念。法治国家是指全部国家机器、国家权力的民主化法治化，主要是就国家对内统治权意义上而言的;法治政府一般特指行政权力;法治社会则属于社会权力范畴，它是对应于法治国家、实行社会自治自律的相对独立实体。而“法治中国”则不仅着眼于对内关系、更着重于在国际关系上，标示“法治中国”是“法治世界”的一员(否则就无须标出“中国”这一国际法主体)〔10〕郭道晖.全面理解“法治中国”［N］.检察日报，2013 -12 -04.。理解“法治中国”概念，就要站在世界视野和中国立场来处理好与法治国家与法治社会的关系。第一，就法治国家与法治中国的关系来看，二者并不是一个互相替换的词语。甚至从某种意义上说，法治国家是一个学术词语，法治中国是一个政治词汇，二者必须统一到中国人民的法治共识当中。有学者对此做了分析和论证，“以我国现行宪法的有效文本统计，包括目录、章节标题、正文，‘国家’一词共出现了151 次。根据其在宪法文本中的使用场景，国家一词的内涵是不同的。大体上分为三种含义:一是在统一的政治共同体意义上的‘国家’。‘国家’一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体，具体又可以分为主权意义上(对外)的国家和主权权力意义上(对内)的国家两种;二是在与社会相对意义上的‘国家’。‘国家’与社会相对应，常常使用的表达方式诸如有‘国家和社会’等;三是与地方相对的意义上的‘国家’。”〔11〕韩大元.简论法治中国与法治国家的关系［J］.法制与社会发展，2013，(3).从主权属性的意义上看，法治国家中的“国家”与法治中国中的“中国”具有可供共同指向的实体物质，但是从精神内涵来说二者的价值追求是不一样的。法治国家意在强调国家受到法律的规范，其中最重要的是国家权力受到法律的制约，即我们平时所说的“权力必须在阳光下运行”，因此构建规范权力的制度体系是法治国家建设的重头戏。但是，与法治国家不同的是，法治中国更遵循了法治的基本原则，强调“法治这个宪法既存原则，一旦被明确写入制定法，那么围绕该既定原则的核心是，国内的所有人以及机构，无论是公共机构还是私立机构，都应该接受法律的约束，并且享受福利的利益。”〔12〕［英］汤姆·宾汉姆.法治［M］.毛国权译.北京:中国政法大学出版社，2012.11 -12.14.甚至还可以说，“法治这项既存原则的核心内容，即在国家内的所有人和机构，无论是公共的还是私人的，都应受到法律的约束并享有法律的利益，而法律应是公开制定的、在制定后生效，并在法院公开执行。”〔13〕［英］汤姆·宾汉姆.法治［M］.毛国权译.北京:中国政法大学出版社，2012.11 -12.14.一方面，我们要杜绝违背法治的权力侵害现象诞生，如一些学者所描述的那样:“蔑视法治的政权的特征都非常相似:深更半夜地撞门、忽然失踪、拖拖拉拉的审讯、用囚犯进行生物实验、屈打成招、古拉格式的集中营、毒气室、有计划的种族灭绝或者清洗、发动侵略战争，等等。”〔14〕［英］汤姆·宾汉姆.法治［M］.毛国权译.北京:中国政法大学出版社，2012.11 -12.14.另一方面，我们也要有通过法治树立中国发展目标的信心，比如在实现对权力层面的规范之后，发展更多的社会中介力量。可见，法治中国是中国法治建设的延伸版，是法治国家的中国版。第二，从法治社会与法治中国的关系来看，二者也不是一个可以互相替代的词语。法治社会的指向与法治国家的规范指向是对立的，应当用法治中国来包容法治社会。在理解法治社会的“社会”这一概念之时，有学者认为，法治国家广义上已经包含了国家与社会的概念，“社会作为组织化的人类共同体，其本质是遵循着一种自律原则，靠社会成员的非强制性的规则来维持社会组织，体现了社会自治精神。但在宪法体系中，国家与社会并不是相互独立的，宪法既规定国家生活，也规定社会生活，两者统一于宪法规范之中，没有必要把法治社会从法治国家概念中剥离出来，否则会影响法治国家的整体性价值体系。”〔15〕韩大元.简论法治中国与法治国家的关系［J］.法制与社会发展，2013，(3).但是，我们认为，这种理解值得商榷。因为法治国家与法治社会是两种完全不同的事务。郭道晖教授还指出，“法治国家”是有多种类型和不同本质的。历史上和现实中，西欧诸国出现过专制法制国、自由法治国、国家主义法治国以及社会法治国，等等。它们同社会的关系虽各有特色，但基本上是以国家为本位，以控制社会为目的。搞不好有可能造成对国家权力的神圣性过度崇拜，走向国家至上主义。20 世纪初期的德国实行的就是实证主义或国家主义法制国，导致实质的“不法国家”、法西斯国家，为希特勒的暴行开启了闸门。虽然战后德国基本法规定实行“社会法治国”，是注重社会保障的福利国家，但仍然是以国家为本位对社会的干预(所谓“生存保障”)，没能完全实现以社会为本的社会自治。当然，这一目标不是一蹴可就的，需要很长时间的努力〔16〕郭道晖.全面理解“法治中国”［N］.检察日报，2013 -12 -04.。从法治国家的本源来看，其建设的基础必须是市民社会。市民社会的本质必须是与法治相通，所以法治社会与市民社会的本质意义指向一致。按照古老的关于法治的普遍原则，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，那么我们也可以说“国家的归国家，社会的归社会”，这应当是法治原则下我们的必然选择。因此，法治中国必然需要法治社会，并建设以社会为本位的法治。可见，法治中国是法治国家和法治社会在新时代的目标延伸。

其次，从空间维度来说，法治中国是全方位建设中国法治的时代话语。中国法治建设是一个追求历史合理性和现实合理性的统一建设进程，在这个进程当中有着诸多的话语表达方式。比如在这个过程当中，我们形成了法治建设的地方话语体系，如法治湖北、法治江苏、法治广东，甚至在一些市、县还出现了法治某某市、法治某某县的提法。因此，法治中国概念的提出，就是要在中国全方位建构法治的时代要求。从空间维度来看，我们首先要追问法治湖北、法治江苏之类的提法是否科学，以及中国法治建设的地方性进路到底是不是可取，进而思考法治中国概念的合理性及其优势。在有关中央和地方的关系上，新中国建国之初就提出了原则性与灵活性统一的命题，但是整体而言，我们现在所面临的局势是:一是高度自治的地方存在，主要就是香港和澳门两个特别行政区;二是民族区域自治的地方存在，主要是新疆、西藏、宁夏、广西、内蒙古五大民族区域自治地方;三是自治权力相对较小的26个省市;四是暂时未统一的台湾。在这四个层面的省级地方行政区域中，香港、澳门两个特别行政区和台湾省是法治发展水平较高的区域，主要原因是历史发展方向不一样和地方自治权力较大。实际上，即使是包括五大民族区域自治地方在内的33个省级行政区域在法治发展水平上基本处于同一水平线(虽然看起来五大民族区域自治地方的地方自治权力要大)。当一些省份提出法治某某省的时候，实际上既是对法治建设的一种革新，但也是对中国大陆法治建设的一种突破。严格来说，在法律授权或者在自己职权的范围内，颁布某个政府规章或者地方法规当然是可以的，但是能不能因为颁布了某个法规或政府规章就是推进了法治某某省的建设呢?显然不是。因为地方法治不能脱离国家法治而另搞一套，地方法治只能依托国家才能形成地方特色。各省级行政区域所进行的某些创新实际上所遵守的必然是国家的宪法，当然也就不可能脱离中国法治建设的大语境。严格说来，法治某某省的用法割裂了中国法治建设的统一性。但是从另一个层面来看，我国确实是“地大物博”(不看平均数，只看绝对数)，所以地区之间的差异也非常大，各有特色也在情理之中。特别是在不与宪法和国家法律相抵触或者直接违背宪法或者国家法律的前提下，各省级行政区域进行权限范围内的有特色动作，也情有可原。这样就形成了法治建设的中央与地方不一致的困境。法治中国的提出，实际上解决了这一理论难题，并宣示中国法治建设是全方位建设。这是因为:第一，我国的澳门、香港、台湾都已经具有了较高水平的法治，其他省份也必然不能落后;第二，法治中国建设是一种主权范围内的宣示，港澳台等都是法治中国的重要组成部分。第三，法治不仅是处理中央政府与港澳台地区的基本原则，也适用于内地各省域处理与港澳台之间的法律关系(基于兄弟关系之上的法律关系)，更进一步说，凡是在中国领土所及范围之内，包括新建的三沙市，都是法治中国的领域区域，任何人不得侵犯，凡侵犯者既可以从国际法层面给予坚决必要回击，也可以从中国法律出发进行处罚。这是全世界通行的法治精神和法治原则。第四，内地各省级行政区域的法治建设可以从本区域的特色出发，在不违背宪法和法律的前提下，推进有计划、有步骤的区域法治建设是合理合法的。

法治是国家的大政方针，属于人民捍卫权利的事业，但是却需要长期的努力和奋斗。法治是人民的天然保护伞，从未雨绸缪到鼎立于民众的心头之上也需要一个合适的选择过程。一蹴而就，或者无功而返都不是法治建设需要的心态。总之，中国的法治建设是一个渐进发展的过程，历史的合理要素和现实的合理发展是我们法治中国得以出场的前提要件。法治中国概念的提出，既解决了前段时间中国法治建设过程中的部分实际工作难题和理论难题，也为未来的中国法治建设指出了更为光明的大道。

三、法治中国的建构方法

如何在改革发展和稳定当中寻求恰当的平衡关系，是我们需要面对的主要课题。诚如陈金钊教授指出的:“在‘法治方式’是什么还没有形成共识的情况下，如何运用法治方式来凝聚改革共识就成为一个十分重要的问题。而这一问题的关键在于如何正确地定位法治与改革的关系。如果我们不能准确地界定法治与改革的关系，或者没有最低限度意义上的法治共识，那么就根本无法用法治方式凝聚改革共识。”〔17〕陈金钊.如何理解改革与法治的关系［J］.苏州大学学报(法学版)，2014，(2).在历史上，有关法治如改革的关系问题被有意识地回避了，甚至还有“稳定压倒一切”、“发展是第一要务”等著名的历史论断在引领中国的发展，当然，这些论断在特定的时代具有十分重大的历史价值。但是，基于法治精神的理解而言，这些论断却又缺乏对法治的正确认识。正如一些官员或者学者所说:“尽管我国从十一届三中全会开始就决定走法治道路，尽管在十五大上就正式把‘依法治国’作为基本方略，尽管在1999年就把依法治国基本方略写进宪法，尽管中央近年来始终强力推行法治，但是在改革发展稳定面前，法治很难被置于至上位置;在改革发展稳定的压倒性地位面前，法治很难处于强势地位。法治与改革发展稳定被定格为保障与被保障的关系，人们习惯于讲‘发挥法治的保障作用’，‘为改革发展稳定保驾护航’。其潜台词在于，当关系到改革、发展与稳定的事情与法治发生冲突的时候，法治得服从被保障的事业。”〔18〕江必新.以法治思维和方式推进法治中国建设［J］.人民论坛，2013，(11).正因为如此，我国在许多领域面临着各种看似很复杂，其实却是很简单的问题——因为法治的缺场，导致了问题的复杂化，如果全面依据法治化解问题，则显然简单。法治中国，是解决问题的方法，但是实现和促进法治中国，也需要有自身的发展方法。通过比较立法优先的法治发展模式，我们觉得在社会主义法律体系已经初步建成之后，应当选择司法优先，通过高效、权威的司法来促进法治中国的发展。

首先，传统中国的法治建设坚持以立法优先的法治发展模式，对法律的执行关注不够，导致法律没有权威，这是法治中国建设应当注意到的问题。改革开放以后，我们国家面临的问题是法制基础的一穷二白，其原因是新中国成立后废除了原国民党时期的六法全书。后来，中央政府尽管也制定过一些法律，但是在文化大革命中都被破坏。改革开放之初，我国必须先制定一些基本的法律，比较早制定的就是1979年的刑法，这是当时最基本的法律，然后陆续制定了1982年宪法、1986年通过实施了《民法通则》等。到2010年，全国人大宣布我国已经初步建立起了社会主义法律体系。按照全国人大的宣布，我国在宪法、民商法、刑法、经济法、婚姻家庭法、劳动与社会保障法、环境法等方面都有了比较具体的法律，虽然其中有些法律比较宏观，但是其中的法治原则和基本法治精神初步确立。从数量上看，我国目前共有法律250 部左右，涉及到了我国人们生活的方方面面，此外还有大量的行政法规、地方性法规、部门规章等，在维护公民权利和社会主义市场经济方面发挥了重要作用。即使最近一段时间，我国有一些地方在推进依法治省方面有了诸多重大举措，但是很大程度上，这些省份的创新主要体现在立法上。如早在2008年湖南省制定的《湖南省政府行政程序规定》等就是全国依法治省举措方面的一个亮点。可以说在先前的一段时间之内，我们国家的法治发展所采取的就是通过不断立法来解决发展中的问题，甚至有些法律还是超前发展的。比如我国早在1981年就由全国人大常委会制定了《关于开展全民义务植树运动的决议》，次年国务院还出台了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，后来江西、广东、安徽等9 省市相继出台了与此相关的地方性法规。应当说，那时候关于全民义务植树的规定是先进而时髦的。这种立法优先的法治发展模式的特点是:第一，高度重视立法。通过不断的立法可以使我们的国家和社会在很多方面做到有法可依，这是中国法治发展必然经过的一个阶段，所以法律越来越多是中国法治不断进步的表现依据之一。而且在未来的很长一段时间内，我们国家应当根据不断发展的社会经济情况完善和制定相应的法律，使得我们的生活有适当的规范。第二，立法优先是法治发展初级阶段的必然产物，但不是最主要的任务。法治要求任何时期只要有法律就应当严格执行，没有执行的法律就是没牙的老虎看起来吓人实际上温柔。当然，法律本身也应当具有可执行性和可操作性，否则也会成为历史谈资。比如，从今天来看，1981年全国人大常委会制定的《关于开展全民义务植树运动的决议》的执行率算是最低的，人们也就戏称这部法律是让全国据大多数人违法的法律。当然，这样的案例不只是我国有，在美国还有更经典的禁酒法令。在1920年，美国通过了宪法修正案禁止在全美范围内生产和公共售卖酒类产品，这条宪法修正案最终于1933年被废止。被废止的原因是，美国人也比较喜欢喝酒，尽管表面上可以禁止公共生产酒，但是这部法律生效之前很多人本来就存有很多酒，而且还可以从加拿大走私酒，导致酒比毒品卖的还贵，结果导致了大量的社会问题产生。可见，不能被执行或者因违背人们的根本习惯而难以执行的法律都不是法治所主张的。这也难怪中国古人张居正说:“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制定法律是比较容易的事情，但是实施和执行法律是最难的，也是最应当在任何时期都要坚决做的。这也难怪我国目前存在着越来越多的立法却也存在越来越多的违法，存在越来越多的法律却也存在越来越多的矛盾等现实问题。第三，从法治中国发展的角度来看，能否制定一部法律并不显得非常重要，关键需要能够在法的实施方面有成效，让法律有权威，这就需要人们特别是领导干部严格遵守法律，也需要有对领导干部违法行为的及时监督。

其次，法治中国是要建设在中国范围内的最广泛、最普遍、最平等的法治，因此必须坚持走司法优先的法治发展模式，严格实施法律。早在十年前，就有学者呼吁:“如果我们仅拘泥于立法中心主义的立场，也会形成对法律的片面认识。从我国现实情况出发，我们应关注司法者立场的研究，法学研究的立法中心主义立场向司法中心的转移，不仅意味着研究者立场的转向，从研究的内容来看，研究者应关注法官的活动;关注成文法向判决转换的过程与方法。”〔19〕陈金钊.法学的特点与研究的转向［J］.求是学刊，2003，(2).司法优先的法治发展模式认为:第一，从思维方式来看，司法优先的法治发展模式必须根据法律来考虑问题的合法性，因此法治思维是司法优先的重要思维方式。法治思维是与人治相对的理性文明思维，是宪法至上、权利最大的权利义务思维，在全社会形成法治思维，是社会问题文明解决化的前提。第二，将社会问题纳入到司法程序，使得所有的社会问题被司法审查和审视，从而保证问题解决的合法性。特别是通过树立司法的权威，实现社会问题解决途径的终极化。第三，将社会问题纳入到司法途径，实际上是畅通问题利益各方当事人的诉求途径和渠道，从而为相关利益和表达者也打开了利益表达之门。第四，司法优先强调法律从书本上的法变成行动中的法，即强调法律在社会生活当中起到根本作用，以社会实践来丰富法律的内涵和价值。应当说，司法优先法治发展模式在当代中国具有必然性，又具有较好的实践土壤。从必然性角度看，我国建设法治中国本身是为了解决中国问题而提出来的，建设法治中国的根本途径不再是立法，而是根据现有法律解决相关问题。比如，在我国各地目前依然存在的征地拆迁问题，其解决方法显然不可能再依靠国家制定新的法律来化解此过程当中的矛盾。但是，我们可以期待通过司法途径和司法渠道来化解此过程中的矛盾。当然，通过司法来化解征地拆迁过程中的矛盾，前提是司法必须中立于征地拆迁方，能够做出独立的判断，政府不能插手法院的决定。十八届三中全会提出“建设法治中国，推进司法体制改革”的根本目的就在于树立法院的权威，建立司法优先的社会问题化解机制。而十八届四中全会的决定更为明确:“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”当我们在说司法是社会公正的最后一道防线之时，就暗含了对司法的最高期待。当社会问题交给司法途径都不能解决之时，要么就是该矛盾的双方有问题，要么就是体制和制度有问题。可见，推进法治中国，强调司法优先，其基本规则是:第一，树立法官和法院的权威。在一个真正的法治社会，法官和法院必须是权威的象征，他们是人民信仰的对象，他们所说的每一句话都代表法律，都代表正义，都代表这个社会对于公平追求的主旋律。没有权威的法官，没有权威的法院，所做出的判决顶多是一纸空文，不仅没有实质意义，而且人们还会以如此解决纠纷为耻。第二，所有的社会问题包括政治问题，法院都必须积极面对。动不动就行使“不予受理”权力的法院绝对是不会被人们所认可和信仰的。相反，不仅根据制定法来裁判司法案件，而且还能够在没有制定法之时，根据法治原则和法治精神来裁断案件，这样的法院就代表了社会公平正义的良心，必然获得人们的信仰。第三，法院行使职能的方式不是耍官僚主义威风，而是通过正确的法律推理和法律方法，论证法律结论，说服案件当事人。不说理的法院是暴政，说理不透彻的法院是无能，法院的判决不能代表良心的是无耻，这是司法优先主义的根本要求。

总之，法治是依据规则的治理，法治中国是依据法律对中国各项事业发展的规范要求。在法治中国的追求下，我们不能再徘徊在合法与非法的边缘，更不能以突破了法律的框架而感到沾沾自喜。法治中国的司法优先模式要求我们，通过法院的问题解决模式应当成为我们这个时代的根本方法，而不是备用方法。如此，法治中国，可以期待!