论公民民事公益诉讼制度的构建

石先钰李玉兰

论公民民事公益诉讼制度的构建

石先钰*李玉兰**

**李玉兰:华中师范大学法学院硕士研究生,研究方向为民事诉讼法学。

一、公民民事公益诉讼的含义和特征

民事公益诉讼,其基本含义是指民事领域和各种相关的经济活动范围内,法律授权国家机关、社会团体以及任何公民,出于保护公益的目的,对违反民事、经济方面的法律规范,并且侵犯国家集体利益、社会不特定多数人利益(即公共利益)和破坏社会经济秩序的活动,依法提起诉讼,并要求审判机关严格追究其法律责任的司法活动,并在此基础上,把诉讼的主体资格限定在公民个人的范围内,即指赋予公民诉权资格,并旨在通过诉讼来维护公共利益,实现公平与正义的法律行为。这种将公益诉讼主体资格进行公民特定化的模式即公民民事公益诉讼。这是一种新型的司法救济模式,该制度之所以是一项特别或者新颖的法律制度,是由其基本特征决定的,主要表现在如下三个方面:

第一,提起诉讼的主体是不特定的公民,而非有关机关和组织,且该公民不一定是与案件有直接法律上的利害关系的当事人,但要求公民提起诉讼的目的具有公益性,包括主观目的的公益性或诉讼客观效果的公益性。尽管在特殊情形下,会出现保护私益和公益共存而不知道如何裁量与适用的情形,但只要诉求中公益因素大于私益因素或者其出发点是保护公共利益的,即可适用公益诉讼程序。

第二,公民提起民事公益诉讼对公共利益具有预防性的保护作用。公民提起诉讼时并不需要以实际损害为前提,哪怕是存在潜在的威胁也是可以提起公益诉讼的,这是其与普通诉讼最大的区别。普通诉讼的提起必须以违法行为已经实际损害了个体利益为前提。之所以有这样的特殊规定是因为公共危害行为具有间接性、广泛性、扩散性和无法恢复性的特点,从长远来看会造成难以弥补的恶性后果,例如环境安全和食品公害案件,当发现有潜在的足以威胁公共利益的因素存在时,如果有关机关、部门和团体受利益驱使而怠于行使其权利时,此时公民作为最广泛的群体,最大的利益受害者,其提起民事公益诉讼对维护广大人民群众利益具有及时性和预防性的特点。

第三,公民提起民事公益诉讼的权利具有一定的限定性。尽管公民民事公益诉讼在保护公共利益方面发挥着不可替代的作用,在权利救济方式上也是一种制度创新,但是公民的私法自治权必须在法律允许的范围内行使,否则无限制的权利最容易导致秩序的混乱和滋生腐败,不仅不能弥补对公益保护疏漏的缺陷,反而会让漏洞越来越大。赋予公民在一定的标准和尺度范围内提起民事公益诉讼,不仅会促使市场主体不断规范自身的行为,而且会使相关部门在作出重大决策时对利益进行合理的分配,甚至会使立法机关在制定和修改法律时充分考虑维护或者救济公共利益的成本、方式和有效性,提高社会各主体维护公益的意识,有效地规范其行为,充分发挥了公民的监督作用在社会领域的效果。

二、建立公民公益诉讼制度的必要性

2012年新修订的《民事诉讼法》规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法首次确立公益诉讼制度,但是并没有规定公民可以提起公益诉讼。2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》在第284条至第291条对公益诉讼制度作了具体明确规定,但是也未赋予公民提起公益诉讼的主体资格。随着社会发展,大量新型公害性案件如环境纠纷、消费纠纷等问题不断涌现。在传统诉讼“适格当事人”理论的束缚下,这些纠纷所涉及的事实常常会使受害者因为无直接实体法律意义关系而不具备当事人身份,以至于他们很难在现有的法律体系中通过文明的方式来维护自己的利益。现代正义和公平法治理念需要我们更多的通过文明的诉讼方式来解决社会矛盾,而公民民事公益诉讼就为公益的司法救济提供了更为畅通的文明渠道。这不仅顺应世界发展趋势,更是实现法治化的必然要求,同样也为合法利益的保护填补了立法上的空白和法律的漏洞;保障公民的民主权利,提高他们维权的积极性。此外,赋予公民公共利益的诉权资格也可以有效地协调各种利益矛盾,实现社会和谐发展,减少社会管理成本,为社会各时代和各领域的公平发展提供一定的制度保障。①李卓著:《公益诉讼与社会公正》,法律出版社2010年版,第3页。

1.保障公民民主权利,提高公民维权的积极性

法谚有云:“有损害即有救济”,行政管理性救济固然是一种维权的途径,但其既非唯一的出路,也非最佳方法。民事诉讼程序,天然地具有维护公平正义的特性,特别是在以经济手段保护合法利益和惩戒非法行为方面有着突出的效果。公共利益,是社会公众的共同利益和共同财富,只有赋予公民提起公益诉讼的资格,让更多的社会力量共同参与维护公共利益的行动,才能使公共利益得到更完善的保护,同时也会对公权力的不作为行为进行监督。这不仅能保障公民个人的权利,也能提高公民在今后的社会生活中维权的积极性。例如某律师因在火车上购买一瓶一块五毛钱的矿泉水未能拿到发票而将铁道部告上法庭,要求其补开发票,最终法院受理并支持了他的诉讼请求。当其第二次在火车上买一份二十元的盒饭时,列车长亲自递给他盒饭,还毕恭毕敬地问道:“请问您是现在要发票还是下车前要发票?”可见,正是有了这种维权的勇气和法院的支持,这位律师才会赢得这种尊重,这也会使公民在遇到公共利益受到侵害时,哪怕对个人而言只是一元钱的事情,都能够拿起法律武器积极地维护公共利益。

将公民这一主体纳入公益诉讼当事人的体系中,是赋予公民保护私益和公益最基本的形式和最后的保障。司法救济应是保护社会公共利益的最根本的解决途径,因为司法的独立性和司法运行的长效机制较其他权威机关和权力而言,更能公正和公开地调整各种相互冲突的利益并将其权益落到实处,且具有一定的稳定性。要想更好地保护公共利益并将其落到实处,除了要通过法律规范赋予社会群体广泛的实体权利外,还应该使相关的实体权利享有者获得相应的可诉性。可见,赋予公民公益诉讼的起诉资格是适应时代需求的,也是与国际接轨的,有利于保障公民的基本权利。

2.减少社会管理成本

从卢梭的“天赋人权”理论到我国的人民主权理论和发展为“一切权利属于人民”的宪法规定都可以看出,人民的权利至高无上,而且人民才是国家的主人。在法治国家,赋予公民提起公益诉讼的原告资格,能让他们自觉地参与管理和监督国家事务,能为权利的保护提供足够和便利的窗口;这样不仅会推动民事公益诉讼的发展,而且会促使老百姓去关注更多的物质生活层面之外精神层面上的东西和外部世界,然后慢慢地形成一种自我管理意识,用良好的价值观去支配自己的行为,从而减少国家通过强制性等手段来管理并治理国家的成本。

环境污染和侵害消费者等公益诉讼的案件往往涉及社会大多数群体的利益,包括现实受害者和将来可预期的受害者,且面向的都是不特定的社会公众。当受害者为二人及二人以上时虽然可以提起共同诉讼,但该模式仅仅是单个诉的简单合并,其设立初衷在于使诉讼程序简单快捷化,避免法院出现同案不同判甚至矛盾的结果,并不包含追求公共利益的价值预设。而且提起共同诉讼必须满足一般的起诉条件,即要以实际损害为主。此时潜在的利益受害者,只能看着潜在的威胁变成实实在在的损害,不仅浪费了社会资源,也在一定程度上纵容了违法行为。而且即使当其成为实际的受损害者,根据我国传统既判力的理论,这些人也是不能接受既判力约束的,哪怕被告一样、受损害的事实一样,以及起诉的要求一样。这些从潜在变成实际的受害者只能通过再次的诉讼来维护的自己权益,这样就容易陷入循环反复诉讼的泥沼,不仅造成有限的诉讼资源浪费,而且也会增加前后判决矛盾的风险与概率。只有公益诉讼制度独特的运行模式才能解决前仆后继的同类原告问题,其适格的原告并不需要是直接利害关系人,其在提起诉讼时也不需要以实际损害为前提,这对公共利益有预防性的保护,这样就大大降低全社会的纠纷解决的司法成本,同时也符合诉讼的经济和效率原则。

从某种角度来说,公益诉讼是发泄不满、对社会愤懑的一种表现,但这种发泄方式依旧被当成在法治的轨道上行进着的文明方式。有学者如是说:“如果正当的释放途径被封堵,法外释放方式的‘阀门’将被‘撞开’,迎合群众非理性维权冲动的民粹主义将很容易获得认同。”①韩波:《公益诉讼制度的力量组合》,载《当代法学》2013年第1期。毋庸置疑,一旦这个阀门被撞开,非正常的群体性暴力事件将如洪水泛滥一般无止境地释放,这对社会稳定形成强有力的冲击。只有开放了正当、文明和合法的诉讼途径,才能合上阀门,减少大规模群体性事件的发生,才能减少政府的管理成本,减少维稳成本,节约司法成本,保证国家的长治久安和文明和谐。

3.规制侵害公共利益的行为

公益诉讼的判决是由拥有独立审判权的法院作出的,具有极高的权威性和极强的稳定性。公益诉讼的判决会在整个社会产生较大的影响力,不会因为部分老百姓的经济薄弱、不懂维权和在专业知识上欠缺等原因而使一些黑心企业逃过法律的制裁,这对一些从事不法行为的商家也形成一种威慑力;一般说来,公益诉讼的影响力和社会效应都比较大,人们关注也较多,在一定程度上也形成对法院的监督,当同类型的案件出现,法院也不会违背审理和判决的基本精神和价值取向而重罪轻判、轻罪重判,老百姓也不会束手无策,这样就会形成老百姓对法院的监督,法院对企业和社会组织的监督的一种相互监督的模式。民事公益诉讼有利于唤起社会集体意识和社会责任,集中公民捍卫正义的力量,在社会上起到了良好的教育意义和示范效应,也让广大的社会公民意识到公正的价值和意义所在,从而也促使社会主体不断规范自身的不合理和不合法的行为。

三、设立公民公益诉讼制度的建议

现行的《民事诉讼法》就公益诉讼仅有一条概括性的规定,过于简单,而且也未针对公益诉讼的特殊性对其他条款进行针对性修改,缺乏完整的制度性设计和安排。这必然导致公益诉讼在具体实践过程中遭遇许多障碍。正如庞德说,“法律的生命在于其实施”。任何一项理论若要有效地施行,必须要有健全配套的制度基础,否则将悬浮于社会需求之上,形同虚设。为了使公民民事公益诉讼制度能有效、正常、长期的运行,下文将从确认公益诉讼主体资格、诉讼费用的特别负担和激励机制三个方面构建其长效运行的机制。

(一)确认公益诉讼中公民的主体资格

我国新《民事诉讼法》第55条中虽然没有明确确立公民在民事公益诉讼中的主体资格,但是从前文的分析可以看出,确认公民参与公益诉讼的主体资格,在相关的法律规范中有明确规定“对损害社会公共利益的行为,任何公民可以向人民法院提起诉讼”。这是顺应社会发展和历史潮流的,也是保障公民民主权利的必然要求。“公民个人是民主最基本的细胞”①刘冬京、葛丹:《环境公益诉讼制度原告资格的规范分析》,载《南昌大学学报(人文社会科学版)》2012年第6期。,同时还是社会力量的最重要组成部分,因此司法救济的主体中不应有公民缺位。此外,实践也证明确认公民的主体资格地位,对于公民民事公益诉讼制度的完善起着至关重要的作用。

(二)明确诉讼费用的特别负担

我国《诉讼费用交纳办法》第6条规定②《诉讼费用交纳办法》第6条规定:“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括:(一)案件受理费;(二)申请费;(三)证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。”,当事人向法院缴纳的诉讼费用除案件受理费和相关申请费外,还包括证人和鉴定人等人员参与案件所发生的交通费和误工费等必要费用。在一个具体的案件实践中,除了法律所规定的法院收取的费外用,当事人在诉讼的过程中还会产生律师费和参加诉讼产生的其他费用。依据现行法律的相关规定,公益诉讼案件的启动首先是需要原告预交案件受理费等相关费用的,而且公益诉讼一般持续时间长,在收集证据并进行鉴定等方面所耗费的时间和精力等成本都比较大。美国经济学家曾这样说:“当个人付出的成本超过其所获得的利益,即使其从事的活动可能对社会具有很大的帮助和推动作用,一般情况下个人还是不愿意从事该活动的。”③韩良良、李磊:《行政公益诉讼探析》,载《河南商业高等专科学校学报》2002年第5期。所以,很多当事人在考虑到其高额的诉讼成本的情况下往往都会打退堂鼓,从而阻隔了其向正义迈进的道路。因此,建立高效合理的费用分担机制是提高个人提起公益诉讼的积极性所必需的,这对我国民事公益诉讼制度初步建立后是否发挥成效起着至关重要的作用。

从国外立法来看,公益诉讼基本不向原告收取诉讼费或者说其费用由专项基金或国家财政进行资助。因此,为了鼓励人们更多的通过诉讼这一文明的方式解决社会冲突,维护公共利益,防止因高额的诉讼费用而将公民的维权之路挡在法律的大门之外,从而走向野蛮和暴力,我们应该在借鉴世界各国成功的实践经验的基础上,本着以保护国家和社会公共利益为宗旨,以减轻公民负担为原则,从如下三个方面来构建合理的诉讼费用交纳机制,以弥补目前诉讼费用机制的缺陷:

1.扩大诉讼费用的界定范围。不能让一个原本与案件无直接利益关联的当事人去承担除诉讼费外的所有成本,所以只有适当扩大诉讼成本的范围,把住宿费、误工费和资料费等成本纳入范畴内,并在法官的判决中得以体现,这样才能将这些费用的负担落到实处,具体到明确的个人或者集体、团体承担,才不至于让当事人背着巨额的债务去主持正义,从而也让抵制恶行的勇气和毅力得以继续发扬光大。

2.适当降低诉讼门槛。为了不给公民个人提起民事公益诉讼设置不必要的障碍,促进该制度的发展,适当地降低诉讼门槛是必要的。正如法国的相关法律规定:“当事人起诉时,不需要预先缴纳相关诉讼费,等到判决结果出来需要其承担诉讼费时,法院再按照要求收取一定的费用,且收费额很小。”①LordDenninginMcwhirtercase,supranote34,1973,p.699.很显然,这种方式是值得我们借鉴的。当公民个人提起公益性诉讼时,法院则可以根据实际情况,在其自由裁量权范围内,决定当事人是否可以暂时不缴纳诉讼费。当法院最终支持了原告的诉讼请求时,此时案件的相关费用则由败诉方承担;当法院判决驳回诉讼请求时,从理论上来说该案件的诉讼费用由原告来承担,但是由于有些案件是按标的额算,其诉讼费必然会很高,而大部分人是很难承担高额的费用的,他们维权的热度和其经济实力不一定是成正比的,所以,法院得按照案件的具体类型,对案件受理费等相关费用给予适当额度的减免,并贯彻违法成本大于守法成本,救济成本小于受益成本的原则。

3.建立公益诉讼基金会。公益诉讼基金会的主要功能在于转嫁原告的诉讼费用,即公民作为原告在向法院提起民事公益诉讼之前,如确有经济方面的难处,可以向该会发出援助请求,该会对其请求进行严格审查后,如认定公民的请求事项证据充足、无弄虚作假成分,则可启动基金拨出相应款项。公益诉讼基金会的建立,不仅需要国家财政的支持,还需要惩罚性赔偿机制相补充,它要求每个案件的败诉方都缴纳与其违法程度相适应的罚金作为基金的来源。此外,还可以广泛动员社会力量,开展各种社会救助活动,拓宽资金来源渠道,扩大资金总量,为公民能更好、更积极地进行公益诉讼提供资金保障及有效途径,促进公益诉讼制度更好、更长远地发展下去。

(三)建立公益诉讼的激励机制

在公民民事公益诉讼中,当公民作为原告为维护公共利益去对抗无论是从财力还是实力都比他们强的企业、单位或者相关组织时,这种“私人为公益”的特点就表现得尤为显著,此时如果仅仅只是依靠他们具有比常人更强的“正义感”“使命感”来维护公益,最终的结果是两败俱伤,这不仅打消了公民的诉讼积极性,也没有将利益真正落实。建立公益诉讼的激励机制,应从更实际的层面和正面的角度去激励他们为公益而战,鼓励公民积极运用诉讼的方式维护国家利益和社会公共利益。

一方面,奖励胜诉的原告是出于惩罚和遏制不法行为,鼓励正义的善举。支持扶正压邪,可以通过立法的形式明文规定,败诉的被告除给予原告赔偿外,还要按照判决或者法律的规定缴纳罚款,然后从中拿出一部分奖励给胜诉原告,或者如前文所述的公益诉讼基金组织还可以从中拿出一部分资金给原告作为奖励。我国现行的很多部门法都有对举报或揭发犯罪行为属实的行为给予奖励的条文。此外,美国法律还对胜诉原告的奖励比例予以明确,在15%到20%的范围内由法官裁量。①韩志红、阮大强:《经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社1999年版,第250页。无论是我国关于奖励的抽象性规定还是美国关于公益诉讼奖励的具体性规定,都对我国激励制度的建立有着重要的借鉴意义。因此在原告胜诉后给予其适当的物质补偿和精神奖励,有助于营造和谐、有序的法治社会,促进社会机制的有效运行,并推动公益诉讼制度的良性发展。

另一方面,对公益案件中败诉的被告方实行惩罚性赔偿。任何人都得为自己的错误买单,正如英国的达雷尔所说,“犯罪总是以惩罚相补偿,只有处罚才能使犯罪得到偿还”。只有惩罚才能对侵害公益的行为起到有效威慑作用;只有使违法成本高于守法成本,才能使那些恣意妄为的侵害公益者慢慢规范自己的行为,才会促使受害者自觉地采取相关措施防范和杜绝损害的再次发生;与此同时立法还应该将惩罚性赔偿机制扩张到垄断经营和国有资产流失等法律还未明确规定的公益诉讼案件中去,通过扩大适用范围来加大惩罚力度,尽量让事故发生的危险性降到最低程度。当罪恶得到应有的惩罚后,受侵害者心中的愤怒可能才会平息,他们内心可能才会平衡。只有这样人民才会有诉讼的积极性。否则,他们只会对侵害公益行为者置之不理,放任恶行肆无忌惮,最终将损害的是更大范围的公共利益。

*石先钰:华中师范大学法学院教授,硕士生导师,研究方向为民事诉讼法学。