我国生态补偿立法的困境及其对策

臧 成

(苏州大学 王健法学院，江苏苏州215006)

一、问题的提出

2014年6月4日，环保部发布了《2013中国环境状况公报》(以下简称《公报》)，《公报》显示我国生态环境的基本状况:局部环境质量状况有所改善，但生态环境保护总体形势依然严峻，治理能力远赶不上生态环境破坏的速度，生态赤字呈现逐渐扩大的趋势。“生态破坏严重，水土流失量大面广，沙漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。”水土流失严重，森林资源锐减，土地沙漠化迅速，1998年特大洪水以及2000年以来我国北方地区的沙尘暴灾害不仅摧毁了我们的家园，也给我们敲响了警钟——生态环境保护刻不容缓。

我国政策性文件中最早有关生态补偿的规定是1953年颁布的《关于在国有林区建立‘育林基金’的决定》——建立了育林基金制度。1994年原国家环保局发布了《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》，选择14个省份的18个市、县或区作为征收生态环境补偿费的试点城市。1996年国务院颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》第七项明确指出:“建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。”进入新千年以来，生态补偿在我国政策性文件中经常提及。“2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态补偿机制。”［1］2005年颁布的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出:“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”2011年审议通过的“十二五”规划纲要规定:要加快建立生态补偿机制，研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告中提出，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年都将建立生态补偿机制作为重点建议，表明国家政策对生态补偿的重视，也是建立“美丽中国”的道路之一。

面对我国生态危机，中央政府和地方政府都采取了积极的行动，一定程度上减缓了生态环境恶化的速度。国务院在生态补偿方面出台了一系列的政策，初步形成生态补偿制度框架——中央森林生态效益补偿基金制度，草原生态补偿制度，水资源和水土保持生态补偿机制，矿山环境治理和生态恢复责任制度，重点生态功能区转移支付制度。地方政府运用经济手段解决生态环境问题，例如:浙江义乌的东阳水权交易、新安江流域生态补偿、太湖流域排污权交易等，苏州市立法机关更抢先制定了《苏州市生态补偿条例》——这是第一部有关生态补偿的地方性法规。

二、我国生态补偿立法的现状以及困境

(一)国家立法机关制定的涉及生态补偿的法律和政策规定

国务院制定的行政法规没有对生态补偿作出专门的规定，但在一些行政法规中会涉及到生态补偿的内容。如《自然保护区条例》第二十三条、第二十六条、第二十七第二款、第二十八条，《退耕还林条例》第三十五条，《野生动植物保护条例》第十四条。国务院以及中央国家机关制定的规范性文件中，专门规定生态补偿内容的有四篇，分别是《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》、《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》、《农业部办公厅关于做好2014年度长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区生态补偿项目工作的通知》、《农业部办公厅关于同意委托云南省农业厅签订有关生态补偿协议书的批复》，而涉及生态补偿的规范性文件数量庞大。

(二)地方立法机关制定的涉及生态补偿的法律和政策规定

根据笔者在“北大法宝”上搜索到的法律文件，地方立法机关制定的涉及生态补偿的法律不少，但专门以生态补偿为立法内容的只有苏州市人大制定的《苏州市生态补偿条例》，而地方政府及其相关部门制定以生态补偿为主旨的规范性文件达到72篇。下列图表为各省制定的生态补偿规范性文件数量。

(三)我国生态补偿立法的困境

上述我国生态补偿机制的构建，体系完整，内容全面，实践中对生态补偿的实施亦起着很大的指导作用，但其自身存在的缺陷还是不容忽视的。这种立法缺陷主要表现在以下几个方面:

1.生态补偿法律体系不健全，没有系统性。我国对生态补偿的规定只是零星地散布在不同的法律文件中，而且作为国家根本大法的《宪法》也没有规定生态补偿制度，迄今为止，我国国家层面尚未制定统一的生态补偿法律，生态补偿缺乏健全的法律体系。“由于缺乏法律的依据和中央政府的协调机制，各省的生态补偿法律制度的建设一直处于没有制度依据的状态，制定地方性法规全面推动生态补偿机制的难度很大，只能是局部或就某些问题开展试验示范，虽然取得了一定的成就，但是没有形成全国适用的生态补偿法律制度。”［2］

2.有关生态补偿法律之间衔接不当。我国现行的环境法律导致不同的部门适用不同的法律，而且每一个单行环境法只涉及某一类环境要素的生态补偿，相应的生态补偿工作也由多部门管理，各部门生态补偿工作缺乏衔接。“不同生态要素生态补偿的规定由不同的管理部门制定，这种方式容易造成立法只体现本部门的利益、部门间利益冲突而依靠自身无法协调的情况。同时也缺乏时间上的相对稳定性，很难确保受偿者的权利得以实现、补偿者的义务得以履行。”［3］

3.生态补偿立法原则性强，内容简单，缺乏可操作性。我国多个法律中都规定了生态补偿，但法律规定的过于原则，对于生态补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序等缺乏具体规定，仅有原则性指导，实践中也没有具体规则可依照，生态补偿缺乏可操作性。

4.政策多于法律，立法效力层次低。从上述图表可以得出，我国生态补偿政策远多于法律，政策具有不稳定性，新一届政府很有可能将前任出台的政策束之高阁，政府出台的政策容易有欠缺或者减轻政府不作为的责任之嫌，而且我国生态补偿政策“政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。”［4］

三、我国生态补偿立法原则

(一)公平正义原则

公平原则要求权利与义务的对等，生态补偿是对人类社会成员环境利益的重新安排，因此，公平和正义应是生态补偿立法的永恒价值。对环境资源的利用，必然导致一方获得经济利益，另一方生态利益受损，生态补偿应当按照贡献和索取分配权利与义务，补偿要合理合法。

(二)政府宏观和市场微观原则

“由于生态建设的经济外部性及公共产品属性，这就需要政府担负主要生态补偿责任。但是在环境管理中。单纯的行政措施费用高、经济上效率低，因而建立市场本位的环境管理模式成为环境管理的发展趋势。”［5］“公有地的悲剧”说明公有的环境资源如果没有政府的管制，容易导致资源的滥用，引起生态灾难。在政府的宏观管制下，可以提高生态补偿管理的效率，“对于控制自然资源的过度使用与破坏，防止环境污染，维护生态系统平衡起着较为重要的作用。”［6］但政府也有失灵的时候，“政府失灵主要表现为因政府决策不当或失误而造成的生态公益缺损填补不当、生态公益外溢与流失补偿不当等”，［7］而市场的微观调控一定程度上可以规避政府失灵带来的负面效应。经济主体在政府制定的各类环境标准、法律法规的范围内，根据各自的需求，利用经济手段，实现生态环境的最优配置，如:我国一些地方正在施行的“碳排放”交易制度，通过市场运作和政府管制，实现碳排放最大化和生态环境的良性发展。生态补偿应是政府宏观和市场微观相结合，以政府主导、市场推进为原则。

(三)生态优先与可持续性原则

生态优先原则是指“当经济社会发展与生态环境保护产生不可调和的矛盾，二者不能兼顾时，应当把生态环境保护放在优先地位，使经济发展让位于生态环境保护。”［8］在生态利益紧缺的当代社会，生态优先与可持续性并不矛盾，“可持续性原则的核心是要求人类的经济和社会发展不能超越资源和环境承载能力”，［9］优先保护生态环境是为了经济社会更好地可持续发展。

四、完善我国生态补偿立法的对策

《环境保护法》第三十一条规定:国家建立、健全生态保护补偿制度，而且现行法律法规、部门规章及政策性文件都有规定生态补偿，实践中中央和地方政府也多次实施生态补偿措施，我国现已具备制定一部统一的生态补偿法律的条件。“如何运用法律手段规制生态保护中的利益补偿问题，是我国面临的一个十分迫切的任务。”［10］立法机关在制定生态补偿法律时，应注意以下几个方面:

(一)生态补偿主体

生态补偿法律制度中首先要确定补偿的主体。“依据补偿类型不同，生态补偿可以划分为增益性生态补偿(针对生态保护行为)和损益性生态补偿(针对生态加害行为)。”［11］在增益性生态补偿中，补偿主体应该是生态保护者和生态建设者——政府、公民(如牛玉琴在沙漠中植树)、企业和NGO(非政府组织);在损益性生态补偿中，补偿主体为生态受益者和生态环境、自然资源开发利用者，他们都从生态环境中获得利益，让生态环境受损，应该对受损的生态给予补偿;生态补偿主体还有一类是生态环境破坏的受害者，不管是增益性生态补偿还是损益性生态补偿，政府都应该成为生态补偿的主体，而且我国《宪法》也规定自然资源属于国家所有，政府应是自然资源所有者的代表。

(二)生态补偿范围

现行单行环境法中大多都有生态补偿的规定，补偿范围包括森林、草原、自然保护区、重点生态功能区、水资源、湿地、水土保持等领域，显得生态补偿制度很松散，在制定生态补偿法律时应明确补偿范围。生态补偿的范围应是对生态环境的保护和恢复作出贡献的行为或活动，其主要包括以下内容:(1)生态环境的保护、建设、修复等各种行为的实际费用支出;(2)因保护生态环境而承受机会成本损失的居民收入和政府财政收入所减少的部分;(3)因他人合法使用生态环境资源致使权利人受到的相应损失;(4)根据生态补偿主体之间的合同约定所支付的补偿费用;(5)有关生态环境保护和自然资源利用的推广、教育、科研等投入;(6)因使用绿色节能产品、技术而应给予的扶持、鼓励、奖励;(7)其他费用。［12］

(三)生态补偿标准

生态补偿标准的确定，是生态补偿公平价值实现的关键，也是生态补偿制度有效实施的保障。对于生态补偿标准，我国现行法律主要规定了以下三种类型:第一种是未规定。第二种是补偿标准模糊不清，大多以“适当”、“合理”等抽象的词语表述，如《防沙治沙法》第三十五条:“因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予自然保护区或者沙化土地封禁保护区的合理的经济补偿”第三种是补偿标准明文规定，补偿数额具体，如《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定:“长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)150公斤;黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食(原粮)100公斤。每亩退耕地每年补助现金20元。”生态补偿的功能是保护生态服务价值，“适当”或“合理”补偿，标准模糊不清，实践中可操作性差;规定具体数额，补偿标准太低，与生态服务功能价值脱节。为了较好的估算生态服务功能价值，生态补偿应将生态保护者的直接投入和机会成本、生态受益者的获利以及生态破坏的恢复成本囊括在内，通过核算与协商确定补偿标准。核算是以生态环境保护的投入和生态环境的损失为基础，协商是生态环境利益相关者就自己生态利益进行谈判。

(四)生态补偿方式

“我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式:一是政策补偿，即中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿。二是资金补偿，这是最常见的补偿实践也是最迫切的补偿需求。三是实物补偿，即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。四是智力补偿，即补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。”［13］四种补偿方式各有利弊，在我国生态补偿管理体制中，考虑到国家立法遵循“宜粗不宜细”原则，而且我国各个省份经济发展不平衡，各地生态环境也不一样，中央政府应以政策补偿为主，具体补偿细则由各个地方在制定地方法律时加以解决，此举还可以避免地方立法对上位法的简单重复。针对资金补偿，在制定生态补偿法律时，应提高补偿数额，补偿数额以当地经济发展水平和生态价值综合考虑，国家制定实施细则和地方立法时应加强对资金补偿的规定。实物补偿和智力补偿则应完善相关市场机制，要充分发挥市场在生态补偿中的作用，例如:建立环境产权交易制度、环保产业制度等。

(五)设立生态补偿专项资金

“生态补偿面临的最重要约束就是补偿资金投入的可持续性问题。”［14］我国目前实践中生态补偿大多都给予资金的方式开展，取得了明显的生态环境改善的效果，因此，设立生态补偿专项资金有利于我国现阶段生态补偿制度的实施。设立生态补偿专项资金可以保证专款专用，补偿资金准时到位，但首要问题是如何拓展资金的来源。我国目前对于生态补偿资金的投入主要是财政转移支付法，以解决财政收入较少地区的资金问题。“自1998年起，中央政府不断加大对欠发达地区的财政援助，增强中西部地区财政保障能力。”［15］如果仅以中央财政的转移支付为来源设立生态补偿专项资金，使得资金来源单一，而且中央支付的资金实行专款专用，面对急需解决的生态补偿问题地方政府往往会束手无策。生态补偿专项资金的来源可以有以下几种情况:财政转移支付，包括横向支付和纵向支付;发行国债，近年来，政府发行的国债有向生态环境建设方向倾斜，可以从发行国债的资金中提取一部分;从环境税费中提取一部分资金，国家征收的环境税费用于治理环境污染，实行专款专用，但设立生态补偿专项资金也是为了改善环境，与征收环境税费的目的不冲突;来自公民、企业的赞助。

(六)生态补偿的监管与评估

明确政府及相关部门在生态补偿方面的责任，建立生态补偿的监管与评估工作，对生态补偿资金实行年度预算制度。确认一把手负责制，责任到人，提高政府生态补偿工作的效率，加强对生态补偿资金使用情况的审计工作。及时公布生态补偿工作的开展情况，将生态补偿工作写入政府年度工作报告，接受人大和社会的监督。“明确规定对违反法律规定或没有完成法定任务的国家机关及其直接责任人的法律责任，包括责任种类、责任方式、责任条件和处罚程序等。同时，对完成任务及环境成效突出的机关予以表彰，并给予政绩考核、财税、项目审批、政策制定、经济发展与环境管理等方面的优惠与支持。”［16］

五、结语

人类自由攫取生态资源，破坏环境，致使生态系统服务功能受损，但又不及时修复破损的生态环境，造成现在的生态危机。因此，对生态进行恢复、补偿是刻不容缓的任务，也是可持续发展的内在要求。我国目前欠缺一部统一的生态补偿制定法，不利于生态补偿工作的顺利开展，实践中遇到的一些问题也亟需通过制定法律加以解决，制定生态补偿法律是完善我国生态补偿制度重要的一环，也是有效开展生态补偿工作的基础。

［1］［2］李爱年.生态效益补偿法律制度研究［M］.北京:中国法制出版社，2008.

［3］张 莉，唐志红.浅谈我国生态补偿法律机制的构建［J］.经济论坛，2010(8).

［4］黄润源.论我国生态补偿法律制度的完善［J］.政法论丛，2010(6).

［5］李爱年，刘旭芳.对我国生态补偿的立法构想［J］.生态环境，2006(1).

［6］崔广平.论三峡库区生态补偿法律制度的建构［J］.当代法学，2007(4).

［7］曹明德，黄东东.论土地资源生态补偿［J］.法制与社会发展，2007(3).

［8］伊媛媛.跨流域调水生态补偿的利益平衡分析［J］.法学评论，2011(3).

［9］［12］王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建［J］.中国法学，2014(3).

［10］吕忠梅.超越与保守:可持续发展视野下的环境法创新［M］.北京:法律出版社，2003.

［11］戚道孟.我国生态保护补偿法律机制问题的探讨［J］.中国发展，2003(3).

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［15］陈少英.建立与完善我国生态补偿的财税法律机制［J］.安徽大学法律评论，2010(1).

［16］巩 固.政府激励视角下的《环境保护法》修改［J］.法学，2013(1).