吴汉民：人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排

记者 / 凌燕

吴汉民：人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排

记者 / 凌燕

政治制度作为上层建筑，是由国家的经济基础决定并对经济基础产生反作用，是由国家独特的文化传统、独特的基本国情所决定的。新中国成立后，中国共产党领导人民在过去长期实践探索和理论思考的基础上，将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度。坚持党的领导是人民代表大会制度的一项重大政治原则，也是人民代表大会制度坚持正确政治方向的关键。本刊记者围绕人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本制度安排，采访了上海市人大常委会副主任吴汉民。

新中国成立以来，我们党对人民代表大会制度与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的认识如何不断深化？

吴汉民：习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，发展社会主义民主政治的关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。习近平总书记在这段内涵丰富、思想深刻的讲话里，不仅指明了在新的历史条件下发展社会主义民主政治的根本路径，而且揭示了人民代表大会制度与三者有机统一的内在联系，对于坚持和完善人民代表大会制度、更好发挥人大及其常委会在全面推进依法治国中的作用具有十分重要的理论和现实意义。三者有机统一的提出是社会主义民主政治实践的高度总结。

新中国成立以来，我国社会主义民主政治建设在实践中探索、在探索中前进，党和人民对社会主义民主法治的认识不断深化，逐渐找到了一条符合中国国情和实际的社会主义民主政治发展道路。这条道路的关键和核心就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，这条道路的根本制度安排和重要载体就是人民代表大会制度。

第一，新中国的成立开辟了我国人民民主和法制建设的新时代。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》，确定了新中国的基本政治架构是人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法，人民代表大会制度正式在全国范围内系统地建立起来。我国社会主义民主法制建设由此起航，党领导人民探索三者有机统一的征程由此开启，并奠定了我国社会主义民主法制建设的根本政治前提和制度基础。但是由于受各种因素的影响，这一探索不是一帆风顺的，特别是“文革”十年，社会主义民主法制遭受严重破坏，人民代表大会制度建设遭到严重挫折。

第二，改革开放标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个新时期。党的十一届三中全会总结历史的经验教训，确定了“一个中心、两个基本点”的基本路线，实现了党和国家工作重点的转移，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。从此我国社会主义民主政治进入了一个崭新的发展时期。“八二宪法”以法律的形式确立了宪法作为国家根本大法和治国安邦总章程的崇高地位，同时对加强社会主义民主与法制建设、健全和完善人民代表大会制度作出了新的规定。伴随人民代表大会制度的恢复发展，我国社会主义民主法制建设取得了一系列重要成果，我们党对加强党的领导、发展人民民主、健全社会主义法制的认识也有了新的提高。

第三，依法治国将社会主义民主法制建设推进到了一个新阶段。党的十五大承前启后、继往开来，首次将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。九届全国人大二次会议进一步以宪法修正案的形式，将依法治国、建设社会主义法治国家载入了宪法。党的十六大、十七大坚定不移地贯彻依法治国基本方略，推动社会主义民主法制建设不断取得新进展新成效。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央着眼新形势新任务，提出和形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局，社会主义民主法制建设提升到了一个新水平。从十五大提出“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，到十六大提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，再到十七大、十八大对“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的重申，我们党对社会主义建设规律和共产党执政规律的把握越来越清晰、越来越坚定，对三者有机统一的认识更加丰富、更加深刻，为我们在新形势下推动人民代表大会制度与时俱进、坚持三者有机统一提供了更加坚实的思想理论指导。

怎么深刻理解人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本制度安排？

吴汉民：人民代表大会制度是我国的根本政治制度。实行人民代表大会制度是我们党把马克思主义基本原理与中国实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，反映了全国各族人民的共同利益和愿望。实践证明，人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国有着一种与生俱来的联系。这一制度运行得如何，直接关系到我们党、国家和人民的前途命运。人民代表大会制度的建立发展过程同时也是我们党和国家探索实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的过程。

（一）人民代表大会制度全面深刻体现我国国家政权的本质。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。建设中国特色社会主义，发展社会主义民主政治，实现中华民族伟大复兴，必须坚持中国共产党的领导。人民代表大会制度是我国人民民主专政国体的具体实现形式，是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。中国共产党的领导和执政，就是支持和保证人民当家作主。坚持和完善人民代表大会制度，发挥人大及其常委会的职能作用，就是要从制度上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党的主张通过法定程序转化为国家意志，保证党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。坚持人民代表大会制度实质上就是坚持党的领导和中国特色社会主义政治发展道路，发挥人民代表大会制度的作用实质上就是从制度上保证党领导人民依法治国、依法执政，推动人民代表大会制度与时俱进实质上就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径。人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。发展人民民主是中国特色社会主义建设的重要内容。在我国，人民管理国家事务、实现当家作主，有多种途径和形式，人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。宪法规定，我们国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，人民代表大会对人民负责、受人民监督，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。我国人民就是通过这一途径把国家政权掌握在自己手里，保障自己当家作主的权利。我国人民代表大会制度的强大生命力和巨大优势，就在于它深深植根于人民之中，始终代表和维护最广大人民的根本利益。这也是我们党领导人民跳出历史兴亡周期律的根本制度保证。

（三）人民代表大会制度是全面推进依法治国的重要制度基础。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，也是支撑依法治国的重要制度支柱。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，涉及立法、执法、司法、守法等各个方面，是一项宏大的系统工程，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，特别是要发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，关键是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，其中每一个方面都与人民代表大会制度密切相关，都需要人民代表大会制度提供有效的法律供给和制度保障。党治国理政正反两方面的经验告诉我们，人民代表大会制度作为中国特色的社会主义民主政治制度，在全面推进依法治国中肩负着重大责任和神圣使命。什么时候人民代表大会制度作用发挥得好，社会主义民主法制建设就能够有序推进；什么时候人民代表大会制度作用发挥得不好，社会主义民主法制建设就会徘徊不前甚至遭受挫折。

（四）人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国是一个不可分割的整体。人民代表大会制度是党领导人民建立起来的社会主义民主政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这里面包含着两个十分重要的关系。其一，人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国紧密相联，形成一个不可分割的整体，并统一于中国特色社会主义民主政治建设的伟大实践，贯穿于我国社会主义现代化建设的全过程；其二，党的领导、人民当家作主、依法治国相互交融、相辅相成，谁也离不开谁。也就是说，缺少了一方，另一方就会受到损害。在“四个全面”战略布局下，这一点表现得越来越清晰、越来越重要。党的十八届四中全会《决定》指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”这段精彩论述不仅精辟阐释了党的领导与依法治国的关系，而且深刻揭示了三者有机统一的内在逻辑。

所有这些归结到一点，就是党的领导、人民当家作主、依法治国与人民代表大会制度构成了一个紧密联系又各有侧重的有机整体。一方面，人民代表大会制度为坚持党的领导、实现人民当家作主、实行依法治国及其有机统一提供了根本制度载体；另一方面，党的领导、人民当家作主、依法治国为充分发挥人民代表大会制度作用提供了坚强政治保证、动力源泉和法治保障。

如何在推动人民代表大会制度与时俱进中更好实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一？

吴汉民：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，既是一个重要理论问题，也是一个重大实践课题。三者有机统一产生和总结于我国波澜壮阔的社会主义实践，也必将随着中国特色社会主义事业的发展不断丰富和发展。人民代表大会制度是坚持三者有机统一的根本制度安排，从人大的角度说，我们要在更高水平上实现三者的有机统一，必须适应经济社会变化发展的新情况，不断推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新。这也是当前和今后一段时期我国人民代表大会制度建设的重要任务和必然要求。

（一）推动人民代表大会制度与时俱进必须坚持正确的政治方向。人民代表大会制度不仅是关于人大自身的性质、地位和作用的制度设计，而且包含人大与“一府两院”的关系等一系列制度安排和组织原则。在人民代表大会制度中，人大作为国家的权力机关，处于十分重要的地位。中国特色社会主义政治发展道路的一个重要特点就是通过人大集中统一行使国家权力，保证党对各国家政权机关的领导，保证国家政权的人民性，保证国家统一高效地组织各项事业。推动人民代表大会制度与时俱进，做好新时期的人大工作，必须坚持和不断扩大人民代表大会制度的这一制度优势，必须不断增强对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信，其中最重要的是坚持党的领导，最关键的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。不谋全局者，不足以谋一域。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，只有坚持和依靠党的领导，善于围绕党和国家工作大局谋划和开展工作，才能更好地将党的主张与人民的意愿统一起来，更有效地将法治与德治结合起来，充分彰显人民代表大会制度的巨大功效。

（二）推动人民代表大会制度与时俱进必须把最广大人民的根本利益作为人大工作的出发点和落脚点。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。人大的根基和血脉在人民，没有人民的支持和拥护，人民代表大会制度就成为无源之水、无本之木。人大最大的优势是密切联系群众，最大的危险是脱离群众。面对社会转型、利益多元、新旧矛盾叠加的新形势，人大要成为有权威的国家权力机关，必须将代表好、维护好、实现好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，依法统筹兼顾好各方面群众的具体利益，积极推动解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，寻求社会的最大公约数；必须坚持人民的主体地位，不断丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，推进人民民主的具体化、制度化和规范化，增加人民民主的亲切感和获得感；必须加强人大联系人民群众的制度建设，创新代表联系人民群众的方式、方法和途径，进一步构建社情民意表达、传递和处理的长效机制，回应人民期待。忠实代表人民的利益和意志，也是我们党执政兴国和人民代表大会制度的内在要求。

（三）推动人民代表大会制度与时俱进必须着力发挥立法的引领和推动作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设法治中国，必须坚持立法先行。全面推进依法治国，必须推动立法工作与时俱进。党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出了许多新任务和新要求。贯彻落实这些新任务新要求，人大的立法工作从思路到理念、从方式到体制，都面临着许多新的挑战，需要作出新的改变。一是在立法权的行使和责任上要始终坚持党对立法工作的领导，更加注重发挥人大在立法工作中的主导作用，加强对立法工作的组织协调；二是在立法的条件和内容上要重视总结成熟的做法和经验，更加注重发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法，做到重大改革于法有据、依法推进；三是在立法的形式和途径上要进一步推进科学立法、民主立法，更加注重发挥各方面的立法积极性，尤其是要发挥代表在立法工作中的作用，广泛凝聚立法共识，提高立法的针对性、有效性、科学性和前瞻性；四是在立法的体制和机制上要主动适应当前立法工作重点转移和地方立法权扩围的新情况，更加注重科学合理设定立法权的边界和各环节的工作规范，从体制机制上保证科学民主立法、维护社会公平正义和国家法制统一，防止立法工作中的地方保护主义和部门利益倾向。

（四）推动人民代表大会制度与时俱进必须切实维护宪法和法律的权威。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力和权威。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。中国特色社会主义法律体系形成后，宪法和法律的实施问题显得更加突出、更加重要。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须把宪法和法律的实施摆到更加重要的位置。人大是国家的权力机关，人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，在保障宪法和法律实施中担负着重要职责。一方面，必须依法行使宪法和法律赋予人大的监督职权，加强对法律法规实施情况的监督，加强对“一府两院”的工作监督，确保严格执法、公正司法、全民守法，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使；另一方面，必须正确处理监督和支持的关系，不断加强和改进人大的监督工作，做到既敢于监督又善于监督，必要时通过质询、特定问题调查等刚性手段，加大监督力度，增强监督实效，切实推动形成有权必有责、用权受监督、违法必追究的法治生态环境。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排和最重要制度形式。我们坚信，随着“四个全面”战略布局的推进实施，人民代表大会制度将变得更加成熟、更加完善，三者有机统一也将推进到一个新阶段新水平。