充分发挥资源税的调节作用

本刊记者 顾楠 |文

资源税“从价计征”改革能够真实地反映稀土、钨、钼资源的市场价值，且征收标准和幅度提高后，进一步增加了政策调控的弹性。

说了很多年的稀土、钨、钼资源税“从价计征”改革终于尘埃落定。

从5月1日开始，我国对稀土、钨、钼资源税实施清费立税、从价计征改革。根据财政部、国家税务总局发布的《关于实施稀土、钨、钼资源税从价计征改革的通知》，稀土、钨、钼资源税由“从量定额计征”改为“从价定率计征”。稀土、钨、钼应税产品包括原矿和以自采原矿加工的精矿。

通知称，纳税人将其开采的原矿加工为精矿销售的，按精矿销售额（不含增值税）和适用税率计算缴纳资源税。纳税人开采并销售原矿的，将原矿销售额（不含增值税）换算为精矿销售额计算缴纳资源税。据悉，对于5月1日后销售的精矿，其所用原矿如果此前已经按从量定额办法缴纳了资源税，这部分已缴税款可在其应纳税额中抵减。

资源税的前世今生

资源税是为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用而对资源产品开征的税种。根据《中华人民共和国资源税暂行条例》的规定，在我国境内开采规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。

我国的资源税开征于1984年。1949年到1983年，我国没有相关的资源税制度，矿产资源处于无偿开采状态。1984年10月1日，国务院发布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，决定对开采石油、天然气和煤炭的企业开征资源税，征收基数是销售利润率超过12% 的利润部分。这部法规的颁布，标志着我国资源税体系正式建立。鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气3种。

从1984年开征资源税到1994年税制改革期间，资源税制也进行了几次细微调整。1986年颁布的《中华人民共和国矿产资源法》规定：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。并规定“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照规定缴纳资源税和资源补偿费”，采取“普遍征收、级差调节”的原则。1984年到1986年主要采取累进税率，以销售收入为税基，以销售利润率为累进依据，后改为从量定额方法征收。1984年开征的第一代资源税是对石油、天然气、煤炭等3种矿产品超过12%“栅栏收益率”的部分征税，体现对资源的级差调节。资源税立法宗旨是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入。

1994年我国进行了分税制改革，对资源税也进行了调整。资源税的征税对象为开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，实行普遍征收、级差调节的原则，采取从量定额税率。对列入征税范围的7种资源品（包括原油、天然气、煤炭、其他非金属原矿、黑色金属原矿、有色金属原矿、盐）不论盈利与否都征税，一矿一率。这是首次对矿产资源全面征收资源税。

开发资源 保护环境

1994年开征的资源税一直沿用了十几个年头没有较大的变化。资源税在1994年税制改革后，在很长时间内保持了稳定。但从2004年起，我国开始陆续调整煤炭、原油、天然气、锰矿石的税额标准。2006年，取消了对有色金属矿产资源税减征30%的优惠政策，恢复全额征收，并调整了铁矿石资源税的减征政策，暂按规定税额标准的60%征收，同时提高了岩金矿资源税税额标准，统一了全国钒矿资源税的使用税额标准。2006年还开征了被戏称为“暴利税”的石油特别收益金。2007年2月1日起，又调高了焦煤资源税税额，并对盐资源税税额进行了调整；2007年8月1日起，大幅上调铅锌矿石、铜矿石和钨矿石资源税适用税额标准。三种矿石产品资源税率涨幅达3倍到16倍。这是1994年开征资源税以来最大幅度的调整。

通过对资源税调整历史的回顾，我们不难看出，资源税虽经几次调整，但其应有的保护资源、促进资源合理开采、提高资源使用效率等作用尚未充分发挥。主要原因在于资源税的改革缺乏一个全局的视角，仅仅是对原有资源税政策的修补或对国外经验的简单借鉴与照搬。与此同时，除了资源税外，我国对矿产资源征收的税费还包括矿产资源补偿费、矿区使用费和石油特别收益金等。

目前正在进行的这轮资源税改革始自2011年。2011年11月1日，修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》正式实施，石油、天然气资源税实行“从价计征”，按照5%的税率征收。2014年10月，石油、天然气资源税提高到6%。 2014年12月起，煤炭资源税改为“从价计征”，各省在2%～10%的区间确定当地税率。从2015年5月1日起，稀土、钨、钼资源税由“从量计征”改为“从价计征”，并按照不增加企业税负的原则合理确定税率。同时，进一步清理和规范收费，将稀土、钨、钼的矿产资源补偿费费率降为零，停止征收相关价格调节基金，取缔省以下地方政府违规设立的相关收费基金。研究建立矿产资源权益金制度。

对国家利大于弊

专家指出，改革前的资源税费政策对调节收入和促进资源合理利用起到一定的积极作用，但仍然存在诸多方面的问题。

一是资源税费关系混淆，征收不规范。资源税在设立之初是调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，而1994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否赢利都普遍征收，使资源税不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权征收的补偿收入。如此看来，在资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国目前资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同。这种对具有相近性质和作用的税和费，采取不同形式征收的做法，造成资源税费关系的紊乱。同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收，尤其是在收费上，各地管理不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。二是资源税费标准偏低，导致资源的使用成本相应较低，难以起到促进资源合理开发利用的作用，也不利于形成合理的资源要素价格形成机制。三是“从量计征”的方法，对课征对象分别以吨或立方米为单位，征收固定的税额，税负与资源价格不挂钩。这在一定程度上导致了资源浪费。四是税制设计中没有考虑资源利用和环境保护方面的问题，如回采率和资源开采后污染的处理等。因此，加快我国的资源税费改革势在必行。

近年来，稀土行业面临很多严峻问题。由于南方离子型稀土资源的宝贵性、稀缺性、重要性，以及稀土业入行门槛低、投资比较小等因素，导致稀土企业规模普遍较小，非法开采屡禁不止，出口秩序混乱，给稀土行业大集团健康发展带来了考验。

我国稀土产量高，但一直受到内部竞争的困扰，在国际市场上价格非常低。实施“从价计征”前，稀土资源税税率都由地方制定，稀土产地省的资源税税率差别很大，江西资源税税率为每吨3．6万元，广西每吨为0．6万元。

为了改变这种状况，从2007年起，国家对稀土生产实行指令性计划，并逐年减少稀土出口配额，限制稀土出口。2011年，提高个别稀土产品出口关税，并提高稀土资源税。

业界人士认为，稀土资源税改革是统筹国内国外两个市场、两种资源的一项具体贸易政策选择，是配合国内稀土等资源类产品管理制度改革的一项措施，同时也是综合考虑执行世贸组织相关裁决所进行的一项政策调整。这些资源税被用于取代配额制度，后者通常在国内和国际市场之间制造一个有利可图的价格差距，让背景深厚的企业获利。

当然，征收稀土资源税，企业成本会有所提高，但同时也可以倒逼造成环境污染的中小稀土企业被淘汰，加速落后产能的退出，给国内六大稀土集团腾出资源和市场空间，进一步提高我国稀土资源开发的集中度。而进入门槛的提高，也会使大批盲目介入稀土行业领域的投机资本望而却步。

从国家战略意义上来讲，一方面，国家不想把稀土价格降得太低，另一方面，国家一直想要掌握稀土的定价权，促进我国稀土行业可持续发展。但是，由资源税调整代替出口关税目前只是一个方向，因为从限制稀土出口的根本目标来说，要保护环境、保护资源，既然要保护就要控制生产，而不是控制贸易，少采才是根本。

中国社会科学院财经战略研究院杨志勇研究员曾对媒体表示，稀土资源税“从价计征”改革意味着资源税税制调整和征收方式趋向统一。此前石油、天然气等资源税都已实行“从价计征”。

杨志勇分析说，资源税的“从量”和“从价”都曾实施过，此轮资源税改在煤炭资源税“从价计征”之前，客观效果都是提高了相关资源的税率水平，从煤炭资源税改起，转变为一种综合改革，要求地方清理各种收费。

资源税是地方税种，在一些资源丰富的地区，从资源开发获取的收入占到政府收入的很大比例。杨志勇认为，就稀土资源税而言，要认识到政府稀土资源税改的综合效应。“从价计征”后，税收将随行就市，跟随价格波动。

这意味着，资源价格处于高位时，政府收入较高，资源价格下跌时，政府收入相应减少。在一些依赖资源的地区，这会影响政府收入水平。

对于稀土而言，杨志勇认为，还有国内长期内部竞争，价格话语权不高的情况，通过提高资源税率，可以适当提高价格话语权。不过，杨志勇也认为，这些都需要看政府调整税制的目的。

地方政府是最大受益方

资源税改革后，谁是最大的受益方呢？

资源税属于地方税种，调高资源税比率受益最直接的就是资源所在地的当地政府。资源税改革有利于增加地方政府的财政收入，壮大地方财政实力。资源税与资源价格直接挂钩，提高资源价格进入市场的税收成本，增加政府税收收入。在当前分税制管理模式下，除了海洋石油资源税归中央外，其他所有资源税收入都由地方政府负责征管和支配。资源税改革后，税率提高和征税范围扩大，使资源税占整个地方税财政收入比重不断上升，促进地方政府财政收入不断增加，对于提供公共产品、减轻环境污染、治理资源环境，促进经济加快发展，将发挥积极作用。

资源税“从价计征”改革能够真实地反映稀土、钨、钼资源的市场价值，且征收标准和幅度提高后，进一步增加了政策调控的弹性。

记者从有着“稀土王国”“世界钨都”之称的江西赣州了解到，为积极应对此项改革对赣州稀土、钨产业的影响，赣州市政府已在去年先期开展了充分调研，分析了可能的影响，并提出了应对建议。

接下来，赣州市将研究配套的政策措施，建立起一整套调控资源产业发展的政策体系，如不同品类品级资源的具体执行标准和优惠制度、资源税费的合一制度、资源税收的使用范围及重点等，并结合有效的矿权配置制度，更好地调控资源开发产业的运行和发展，达到引导要素流动，促进产业升级，调节利益分配等多重政策目标。同时，将加大对稀土、钨的整治和管理力度。一方面，实行稀土、钨“治黑打非”常态化专项整治，打击非法稀土、钨开采、生产、流通、出口等四个环节的违法违规行为，进一步规范资源市场，营造公平有序的市场环境。另一方面，改进和完善我国现行稀土行业的专票管理制度，在管理上切断非法盗采稀土资源的流通渠道，防止资源税的流失，完善企业增值税的抵扣链，确保稀土资源税“从价计征”改革的顺利实施。中