走向协同型的社会治理

李 斌，王镱霏

(中南大学社会学系，湖南长沙，410083)

针对市场改革、社会转型所引发的社会变迁和社会问题，社会治理日益成为中国各界的中心议题。中国共产党十六届四中全会首次提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局，十七大报告明确要求“完善社会管理，维护社会安定团结”，十八大报告将社会治理与民生并列为社会建设的重要内容。胡锦涛在十八大报告中指出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制以及“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合”的社会治理机制。习近平强调，社会治理主要是对人的服务和管理，是做群众的工作。

一、中西方社会治理的逻辑差异

(一)西方发达国家社会治理逻辑

某种程度上我们可以认为，市民社会是西方发达国家社会治理理论的逻辑起点。西方市民社会强调“公民的平等、自由、参与意识，注重非政府组织体系建设，培育社会多元主体的融合共存的政治法律环境，以充分满足社会文化再生产、社会整合和个性成长的需要”。［1］所以，社会治理在西方可以被认为是现代公民积极行动，以法制化途径获取或者保护个人权利不受侵犯，进而实现社会秩序，提升生活质量的过程。

众所周知，要实现良性有效的社会治理，需要政府、市场与公民社会三者的积极参与。而上述三方之间的关系则伴随着资本主义运行而变迁。在古典经济学派占主导地位的资本主义早期，政府被希望只扮演守夜人角色，实施有限的社会治理。20世纪30年代世界性经济危机爆发后，政府被期待积极介入经济和社会领域，并在“福利国家”的建设中扮演积极主动的主要角色。20世纪80年代，政府开始反思福利国家政策，并主动调整社会治理职能和社会政策，有计划地从社会领域撤退。而到20世纪90年代，社会治理又出现了由“国家”“市场”和“社会”三者协同的现象，并各自发挥优势，进而达成均衡、有效拓展社会建设效果的长效机制。

西方社会治理上述发展过程，可以概括为“有限社会治理”“全面社会治理”和“社会政策改革”三个阶段。在这三个阶段，政府扮演的角色与地位相继存在较大差异，而且这些差异分别都有比较坚实的理论背景。在“有限社会治理”阶段，黑格尔的社会共同体学说强调绝对精神的价值，涂尔干的社会团结理论青睐社会自治。而在“全面社会治理”阶段，帕森斯的结构功能主义理论强调社会整合的必要性。帕森斯认为，为了实现社会有效管理，人们的行动必须与社会规范、整体价值观相吻合。因此，行政管理、价值引导、社会控制等手段是实现行动者他律的基本条件。在“社会政策改革”阶段，乌尔里希·贝克的“风险社会”理论认定，人类社会正在进入一个风险社会，在风险社会里人类面临着与传统社会完全不同的风险。［1］“公民社会”理论强调现代公民积极主动参与社会政治生活，争取自身权益，维护和推动共同体事业，以实现社会与国家在社会治理中相互影响和相互制衡。到社会政策改革阶段，“国家”“市场”和“社会”三者协同，是有效制衡权力失衡与实现良序社会的基本保证。

(二)中国社会治理经验

与西方国家的历史文化背景不同，社会治理在中国从古至今就与政府管理有更大的相似性或包容性，甚至社会治理往往直接就是政府行政的目标。“中国古人称社会为‘乡’。乡的观念，在中国一直极受重视，所谓观于乡而知王道之易。”［2］受此影响，中国学术界在界定“社会治理”内涵时，大多取覆盖政府管理内容的定义。郑杭生将社会治理定义为是一种服务、协调、组织、监控的过程和活动。［3］邓伟志认为，社会治理是政府和社会组织部门为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。［4］中国政府更是将社会治理视为政府管理的拓展，各要素综合协同作用的过程。中央政法委秘书长周本顺强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局，是我们政治优势、制度优势的具体体现，是加强和创新社会治理的根本，要大力加以完善”。［5］中国的社会治理不是某单一要素张扬的过程，而是“国家”“市场”和“社会”等要素之间协同作用、达成整体效应的历程。“政府—企业—社会”的合作三维是“国家—社会”新型关系的基本形态。［3］

然而，上述三维关系的变迁在中国社会过去的60多年时间内却呈现出价值目标鲜明、时代特征突出的三个阶段。

第一阶段:计划经济时期。20世纪50年代以后的近30年内，中国实施全面的计划经济，在意识形态领域将阶级斗争提升到异乎寻常的突出位置;政府在经济领域内则发动了一系列社会主义改造运动，意图迅速消灭资本主义的经济因素，结果是大多数企业被纳入国家体系，90%以上的市场被取缔。在农村，国家通过“行政下乡”，逐步肢解了乡村社会原有的乡绅权力网络，成功地将底层乡村社会整合到国家体系。这一时期，政府对阶级斗争形势发生了误判，在农村和城市制造了阶级斗争的宏大场景，以致错误地将“阶级斗争”作为国家治理的主要手段。结果是国家获得“全胜”，市场、社会极度萎缩。中外理论界有学者称这种状况为“总体性国家”，也有人称“总体性社会”，也有学者称“行政主导型的二元结构社会”［6］20。无论哪种称谓，都是在诉说着“政府、市场、社会”三维只剩“政府”一维的事实。

第二阶段:经济建设阶段。30多年的改革开放使中国经济总量于2010年超越日本成为世界第二。这一阶段，中国各级政府的中心工作转移至经济建设，经济意识形态逐步高涨。在国家的培育和激励下，企业要素、市场要素得以快速成长与发展。增加收入、发展经济成为中国政府与民众的主要追求目标。意识形态领域内，“阶级斗争”被成功替换为“经济至上”，发展经济成为最硬的道理。迅速增长的经济实力促使中国经济快速从日用消费品时代过渡至耐用消费品时代。中国社会结构也随之由“政府主导型的二元结构”演变成“市场主导型的二元结构”。然而，由于人们对市场经济转型中新生的市场关系的两个基本特征——交易性和对抗性认识不足，［7］使得追求经济收入的即期行为，如假冒伪劣、腐败、传销等行为大规模发生。这在宏观上影响良性社会结构形成，催生大规模底层化现象;［6］38在微观层面，经济至上的意识形态消解人际之间的信任关系。社会关系分化现象突出。上层社会由于其雄厚的经济力量而强化他们之间的联结，日益远离国家组织的控制。处于中层的社会成员尽管在城市有可供居住的房产，有比较稳定的工作收入，然而迫于市场竞争压力，他们用于维持既有社会网络关系的时间和精力在减少，难以去创造和构建新的诸如居住地改变、工作改变而出现的新型社会关系，社区情理①更是无从谈起。中层社会成员之间的陌生和隔阂，阻碍了社会治理所需要的基本管道的创造。底层社会成员则出现明显的碎片化、原子化和弱势化倾向。大量“留守老人”“留守儿童”“留守妇女”现象说明，旧有的传统社会正在解体。外出农民工由于工作不固定，生活地点变幻不居，他们对所工作的城市和工作单位、行业无归属感。社会要素没有在他们的流动当中有序构建，实施有效社会治理的路径模糊。30多年经济改革变动了人与人、人与自然之间的基本关系，对社会领域造成了严重侵害。

第三阶段:社会建设阶段。所谓社会建设，“就是要在社会领域不断建立和完善各种能够合理配置社会资源和社会机会的社会结构和社会机制，并相应地形成各种良性调节社会关系的社会组织和社会力量。”［3］其实，社会建设首先是民生建设。《左传·宣公十二年》中有所谓“民生在勤，勤则不匿”的表述。尽管包括毛泽东在内的历届党和国家领导人都或多或少地推行过民生政策，不过民生建设作为最高政治目标来推行，应该是开始于2002年党的十六大。十六大以后，胡锦涛提出了以人为本的科学发展观，树立了民生至上的发展新理念。到十七大，中共中央又系统地把解决民生问题的中国特色社会主义事业总体布局写入党章，提出了保障全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生建设目标。社会建设的内容在十八大报告中进一步具体化为“人民满意的教育、更高质量的就业、更多收入、更好的保障水平、更好的健康水平和更有效的社会治理”六个方面。为了有效达成社会建设目标，十八大强调要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制以及“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合”的社会治理机制。上述中央文件中阐述的社会建设的目标内容与建设机制说明“社会”这一维度的发育与成长可能成为“新常态”的重要内容。政府积极主导能够落实社会建设机制，提升社会建设与社会治理的速度与质量。

二、协同型社会治理体系的构建

一些学者误以为社会治理就是社会对其自身的管理，［8］或者是政府对社会的管理，［9］抑或是政府引导社会对其自身的管理。［10］社会的本质是关系，即人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间、群体与群体之间、阶层与阶层之间、地区与地区之间、人与自然之间的关系。我们认为，社会治理应该是对上述关系的协调、控制、引导、规范、监督与尊重，以求各方所认定的公平、公正、和谐局面得以达成，社会各方权利、利益得以实现与保障的过程。因此，在社会建设和社会治理过程中，政府、市场、社会之间以及其内部的和谐关系至关重要。党中央提出的构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制具有很强的创新性。本质上，“社会治理创新是党在治国理政理念升华后对社会建设提出的基本要求，是确保社会既充满活力又和谐有序的必然要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节”［11］。

(一)政府主导

在国家层面建构公正而有效的制度体系和组织体系本身就是社会治理的主线。政府的基本责任是针对民生所涵盖的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标要求，建设强有力的制度法规体系，筹集资源，激励、监督各相关组织与公民个人的行动，构建并强化有执行力和保障力的组织体系。政府层面的社会治理具有特别重要的意义，它“事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对于推动党和国家事业发展具有重大战略意义”［10］。而要建设好这样的社会治理体系，政府必须处理好三方面的关系。

(1)政府体系内部的关系。霍布斯、亨廷顿、马克思等思想家、政治家认为，拥有一致性、一体性、合法性、组织性、高效和稳定特征的政府才能够进行有效社会治理。所以，政府自身的“一致性”建设是社会治理有效性基石。目前就我国政府内部来说一致性还存在较大问题。［12］有鉴于此，首先，需要梳理已经出台的涉及政府内部行为的相关法律、法规。消除已过时的、相互矛盾的法规条文，使法规制度在时间与空间上相互一致。其次，梳理、整理政府部门的职能与功能。改革开放以来，中国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新，实现了向现代化的政府治理体系的初步转变。［13］然而，腐败问题恶化了政府内部关系。理性的科层制设计难以在一些地方的上下级政府之间有效实施。如下级给上级送礼降低了上级指令的有效性与合法性，同级之间互不买账现象时有发生，下级政府联合蒙骗上一级政府也并不罕见。［14］再次，改变政府行政方向，变政府向上服务为向下服务与为民服务。最后，建设和维护政府公信力。上级政府公信力尤为重要，因为它往往是下级政府能否迅速执行相关指令的关键。目前上级政府主要依靠其拥有的行政权力指挥下级政府的行动。我们认为，权威体系的建设依赖于政府内部一致性的提升，如果上级政府有较高的权威，并建立起相应的体系，则“有令不行，有禁不止”的现象将极大减少。

(2)政府与市场之间的关系。中国市场经济发展到现在仍然属于政府主导型经济，政府在市场中处于主导地位。不过随着市场体制的完善，市场自主性程度得以提高，企业本身自主程度也获得提升，政府与市场之间的关系逐步由“行政性”主导关系转型至“市场性”的经济合作关系。而社会治理目标的达成需要政府在市场领域扮演“依法监控”角色，以“安全、公平、自由、效率”的基本理念规范市场中各主体的相关行为。政府需要监控以杜绝假冒伪劣产品进入市场，保证市场产品的安全性与可靠性，推行诚信经营为市场经济的基本原则，保护消费者权益，以有序的市场体系构建社会大众的信任资源。

(3)政府与社会之间的关系。西方发达国家提倡政府与社会处于某种“伙伴关系”(Partnership)。伙伴关系模式的运行主要依赖于“政府采购、政策咨询、志愿促进、社区共建、特殊群体”［15］等为内容的政府与民间制定和执行的协议。改革开放以来，尽管中国经济取得了巨大成就，但是政府与社会关系的模式仍然保持着典型的“强政府、弱社会”模式，而民生型的社会建设需要的是“强政府、强社会”模式。［16］如前所述，中国社会相继被20世纪50年代至80年代早期的总体性国家，以及改革开放以来的市场经济所消解。尽管改革开放使个人权利和民间团体得到一定激发与发展，但是目前中国的社会要素仍然特别弱小，社会要素发育仍然艰难。于是，如何培育社会组织，保障公民合法权利，提升社会能力，并使社会治理与政府功能实现有效协同，也就成为政府与社会关系中要处理的关键问题。

(二)市场推进

市场是现代社会分配资源的最主要机制。因此，市场体系良性运行本身就是社会建设与治理的核心目标。我们知道，企业及企业群组建的生产体系、销售体系、信息体系、保障体系以及金融体系等是否良性有序，关系到国家宏观运行状态，同时它对消费者信赖关系的建立也起着非常重要的作用。因此，自律与具有社会责任心的企业行为也就成为了社会治理的基本内容之一。尽管企业的核心目标是通过创新获得利润，但是它的基本责任确实是保障民生，提升社会成员的生活与发展质量，保障社会秩序良性运行，建构和谐有序的社会环境。然而，中国市场中确实有一些企业为了追求高额利润，置国家法律于不顾，损害国家和消费者的利益:如家乐福被曝玩弄低价标签高价结账的“价签戏法”，麦当劳被曝将包装破损的汉堡原料面包放在烈日下暴晒后再次使用，肯德基陷入“豆浆门”，“味千拉面”遭遇“骨汤门”，一些牛奶企业陷入“三聚氰胺门”。过多企业存在欺诈行为以及假冒伪劣产品在市场上肆无忌惮地销售，这极其容易使社会大众产生错觉。目前很多民众感觉到我们生活在一个不安全、无保障、不稳定的社会。因此，以企业为核心的市场环境建设本身是社会治理的重要内容，而这一目标的达成需要企业的责任担当，进而推进市场体系跟进国家社会治理目标。

(三)公众参与

现代社会是一个多元化社会，因此，由政府这一单独主体肩负社会治理职责的时代正在远去，市场、非政府组织以及其他社会自治力量正在迅速成长起来，并开始在社会治理中扮演越来越重要的角色。［17］社会治理主体以及格局也呈现多元化现实。［18］因此，引导公众积极参与社会治理就不仅仅是效率问题，更涉及社会治理的合法性问题。本质上说，社会良治就是社会公众的福祉。那么如何让社会公众积极参与社会治理呢?首先，社会自醒。社会大众需要明白，并确认每个人都是自己生活和发展的责任承担者，改善民生需要自身努力。其次，社会自觉。在社区内部强化居民之间的联动，构建有组织力的社区网络，使进入社区网络的居民互相认识，互相帮助，增进友谊，进而达成传统社会情感纽带的回归，获得并增强幸福感。我们知道，目前中国社会已经快速进入到网络社会，网络社会所构筑的虚拟空间一方面可能在不同阶层民众中增强互相包容、互相尊重、互相帮助的良好氛围，但同时也可能催生反主流的亚文化。现代社会分化速度加快，各种亚群体社会正在快速催生并发展，青年人社会、移民社会、虚拟社会、公共空间社会、艺术社会、交通社会、权利社会正在以各不相同的姿态出现，正在催生各自的亚文化。“在权利意识方面，无论是个人、群体或是组织，权利和义务的伦理价值取向都受到了不同程度的削弱;就社会行为而言，采取自利、竞争的策略往往超过了对互惠、合作的选择，围绕社会资源及社会机会的博弈更为普遍化和常态化”。［19］因此，迫切需要构建有活力的社会组织，来削减虚拟空间带来的反社会元素。社会组织能够通过为社会成员提供有针对性的服务，链接社会资源，增进大众社会福利，进而实现社会治理。再次，公众积极参与。社区网络组织可以针对“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生目标，有针对性地开展实际行动，尤其是针对困难人群开展公益行动。公众积极参与不仅仅能够增加社区福利，更为重要的是社会组织会在公众参与过程中催生与成长。

三、讨论

计划经济时期的革命实践在中国取缔了市场经济，也极大地消解了中国社会，异化了人与人之间的关系，民生建设被忽略，社会治理被异化。这一时期，总体性国家的建设逻辑与政治行政管理路径存在较强的同质性和重叠性。此时的社会治理如果单纯从政府视角分析，则有比较高的效率。不过如果从发展维度或从市场维度分析，计划经济时期的社会治理则是反社会本性的。钱穆曾经指出，“中国乃以社会组成政府，非以政府组成社会。果其政府能知社会之在其上，则其政无不治。若使政府认为其乃高踞社会之上，则其政无不乱。”［20］计划经济时期的社会治理漠视了社会大众的基本权利，导致中国社会普遍贫困。因此，只靠政府一方治理社会，极易导致不良后果。20世纪80年代以后的市场经济改革扭转了国家发展方向，中国由“政治国家”过渡到“经济国家”［21］。国家出台并实施的一系列放权让利政策，调动了劳动者的积极性和创造性，建设了一系列现代企业制度，以保证各种财产权、经营权、发展权、生存权等多种权利体系，国家经济实力得到迅速提升，综合国力跃居世界前列，中华民族得以快速复兴。“政府+市场”模式取得了良好的发展。然而，中国在取得巨大经济成就的同时，GDP至上的经济主义意识形态膨胀，全球化标榜的工具理性过分张扬，中国社会元素没有能够获得培育与发展，社会碎片化、原子化问题突出。孙立平使用“失衡”与“断裂”［22］来形容20世纪90年代以来的中国社会。李强也用“倒丁字型”结构描绘中国社会的非均衡发展。［23］因此，“新常态”下的社会治理需要创新，需要“政府+市场+社会”的模式。

法国学者皮埃尔·卡蓝默强调，多元治理主体的合作关系是对传统的政治—行政关系的知识置换。［24］目前中国，政府、市场和社会三维大致还是“政府强—企业较强—社会弱”。民生型社会建设需要着力针对“社会弱”这一局面展开工作，而工作的突破口仍然在政府，必须以政府为主导并负责社会组织建设，配套相应资源，培养合格的社会工作、社会建设和社会治理专业人才。企业主动承担社会责任，与临近社区实现联动发展。民政部李立国部长强调，构建新的社会治理体制，需要实现政府治理和社会自我调节、居民自治之间的良性互动，鼓励社会组织参与社会治理，激发社会活力，保障社会大众权益。［25］因此，社会需要在政府的积极主导下迅速自醒、自觉，进而依据社会复杂程度，构建丰富多彩的适合特定社会的社会组织。社会组织一方面要重建社会成员之间的社会联系，另一方面要实现各亚群体与主流社会、主流文化的贯通和对接。社会主义核心价值观得以在各亚社会群体中体现，成为各亚文化的认同底线，各亚群体的文化和价值也能够获得主流价值、主流文化的包容。因此，协同型的社会治理需要政府、市场和社会三者协作，各自承担应有功能，自觉维护和监督各方使命和职责，在认同中包容，在扩散中集中。这或许不同于西方社会治理中“此长彼消”式逻辑的发展，而是中国特色“共赢多赢”式社会治理机制体制创新的必然战略选择。

注释

①“社区情理”的意思是指由地方亚文化决定的某些为该社区中生活的多数人所认可的行为规范及与此相适应的观念。

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