山东省河道采砂管理工作实践及探索

刘志峰

(山东省水利工程管理局，山东济南 250014)

山东省河道采砂管理工作实践及探索

刘志峰

(山东省水利工程管理局，山东济南 250014)

对山东省河道采砂管理工作经验进行了总结，并对存在的法规不完善、管理体制机制不顺畅、监管能力不足等问题提出了对策建议，对进一步做好河道采砂管理工作具有重要意义。

河道;采砂;管理;山东省

1 前 言

山东省河砂资源丰富，主要分布于鲁中南和鲁东地区的山区河道，比较集中地分布于沂河、沭河、大汶河、潍河、泗河和大沽河等河道。此外，一些水库的河砂储量也十分丰富，可达百万m3以上。据统计，全省河砂储量约9亿多m3，其中可采量约4亿多m3，泰安、临沂、潍坊、烟台、日照、济宁、青岛、莱芜等市河砂比较富集，尤以泰安、临沂和潍坊三市最多，储量分别达3.2亿m3、1.6亿m3和1.3亿m3。

河道采砂事关河势稳定、防洪安全和沿岸工农业生产生活设施的安全，直接影响沿岸地区经济发展和社会稳定，关系广大人民群众的根本利益。近年来，随着国民经济的快速发展，建筑市场对砂石资源的需求量越来越大。对此，山东省各级水行政主管部门把河道采砂管理工作作为保障防洪安全和生态安全，促进当地经济发展，维护社会和谐稳定的大事来抓，认真履行水行政主管部门职责，加强规划，创新举措，规范秩序，综合施治，齐抓共管，取得了明显成效。

2 河道采砂管理工作实践

2.1 严格规划与计划管理

a.扎实做好河道采砂规划编制工作。河砂资源属于不可再生的稀缺资源，开采速度远快于生成速度，做好采砂规划，直接关系经济社会的可持续发展。山东省各级水行政主管部门十分重视河道采砂规划编制，省水利厅早在2006年3月就下发了《山东省河道采砂规划编制指导纲要》，2008年10月转发了水利部

颁布的《河道采砂规划编制规程》，明确了编制标准，并对编制工作进行了具体部署。目前，全省规划河道长度达561.3km，规划开采区113个，规划控制开采总量7025.7万m3。

b.严格河道采砂年度计划管理。按照已批准的河道采砂管理规划，结合河道现状和砂石年度需求情况，在保障河道防洪安全、工程安全和生态安全的前提下，合理制定年度采砂实施方案。年度采砂实施方案是以砂场为单位组织编制，主要内容包括拟采砂地点(砂场)、开采期、开采方式、开采范围、开采量等，并附相关图示。各县(市、区)年度采砂实施方案报经设区市水行政主管部门审核后组织实施。各设区市根据河道采砂规划和年度实施方案，按照保证河道安全和合理利用砂资源的原则，统一审批辖区内拟开采砂场数量和开采量。

2.2 积极探索管理模式

山东省各有关市坚持从实际出发，因地制宜，采取多种形式，探索形成了行之有效的河道采砂管理模式。

a.“政府主导、部门参与”模式。即以市县政府直接管理，由水利、国土、公安、财政、税务、林业等有关部门参与，组建政府采砂管理办公室，统一负责市县采砂的审批、监督及税费征收，规范采砂秩序。临沂市的沂水、平邑、蒙阴、沂南县市等即采用该模式。

b.“政府授权、水利管理”模式。明确水利部门及其河道管理机构是河道采砂管理主体，受政府委托行使河砂资源的综合管理权，负责河砂开采、运销和储存的监督管理。泰安市及各县专门成立河道管理局，强化河道采砂集中管理，实行“统一规划定点、统一出让发证、统一稽查票据、统一征收税费、统一解缴分成、统一稽查监管”的“六统一”管理，实现了“禁得住、管得死、收益高、不出事”的管理目标。

c.“水利牵头、部门协作”模式。以水利部门牵头管理，水利与国土、交通等部门按照职责权限分别进行审批和收费，各部门职责分工明确，相互配合，共同管理河道采砂。其他市、县大部分采用这种模式。

d.“流域管理、部门配合”模式。在沂、沭河及南

四湖河道采砂管理中，山东省地方有关部门，积极配合

淮委管理单位管好河道采砂。

2.3 强化采砂安全管理

加强安全管理是河道采砂管理工作的重要前提。

a.严格实施采砂许可。根据采砂规划，明确开采的时间、范围和采砂量。对于河道采砂，切实落实主汛期安全度汛措施，严格禁止主汛期采砂，避免影响河道行洪。对于水库采砂，2011年7月和2013年9月分别下发了《关于加强水库管理和保护范围内有关工作的通知》和《关于严禁在水库管护范围内从事采砂活动的通知》，严禁水库采砂许可，水库若需清淤必须经过严格审批。2003年以来，山东省共颁发河道采砂许可证近1400份，许可采砂总量6000多万方，有效规范了采砂行为。

b.落实河道采砂安全管理责任制。逐河逐段逐级落实监管责任，明确责任人，并向社会公开，接受社会监督。济宁等市建立了政府行政首长负责制，对管理不到位、造成影响河道度汛安全或出现重大安全事故的，依法追究有关责任人责任。

c.加强采砂安全检查。每年防汛检查、安全生产大检查，都将河道采砂安全作为一项重要内容，在此基础上，省市还每年组织开展河道采砂专项检查活动。2013年，更是结合水利部河湖执法大检查活动，对全省所有河道采砂情况进行了全面排查，共清理非法采砂船1154艘，取缔非法采砂码头140处。同时，加大日常巡查力度，采取水陆巡查相结合、明查暗访与蹲点守候相结合，对违反采砂管理规定、影响河道安全的行为，及时提出整改意见，责令限期进行整改，有效地保障了河道行洪和水利工程安全。

2.4 依法开展综合整治

近年来，山东省从制度、队伍、设施和执法等多方面入手，建立多管齐下、多措并举的综合整治机制，严厉打击盗采滥挖等非法采砂行为，有效地维护了采砂区水事秩序和社会稳定。

a.建立健全规章制度。制定出台了《山东省河道采砂收费细则》，重点涉砂市也分别出台了河道采砂管

理办法等规范性文件，全省重要采砂河道基本做到了“一河一办法”，确保综合整治有法可依、有章可循。

b.加强采砂管理队伍和设施建设。通过建立专管机构，配齐配强管理人员，装备现代化监管设施，增强了河道采砂管理能力和水平。泰安市、县、乡三级建立起370多人的采砂管理队伍，济宁市在泗河沿线采砂站点全部安装了摄像头，实行24h实时监控，同时配备交通、通讯、GPS定位等设备，为综合整治提供了坚强保障。

c.依法开展河道采砂专项整治行动。近年来，全省有关部门共下达各类涉砂执法文书2600多份，对130多人分别采取了强制措施，依法惩处1000多人，郓城县向阳河刘庄闸段河堤非法取土以及滕州市顾岭沙场、邱石沙场违法采砂等案件得到依法查处，有力地震慑了违法采砂行为。

d.建立边界河道采砂管理工作联席会议制度。为了加强边界河道采砂和执法工作协调配合、信息沟通、联合执法，山东省建立了边界河道采砂管理工作联席会议制度，为边界河道采砂管理和执法工作提供了机制保障和有力支持。

3 河道采砂管理中存在的问题及相关建议

3.1 进一步完善河道采砂管理法规体系

《中华人民共和国水法》规定，国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定，但至今国家尚未制定出台《河道采砂许可制度实施办法》。受多种因素制约，山东省拟制定的《河道采砂管理办法》也尚未出台。目前，河道采砂管理尚缺乏效率等级高、可操作性强的法律法规。采砂执法手段缺少法律支持，采砂执法中扣船、炸船、罚没和人员入罪等很难实施，非法采砂的违法成本低，执法难度大。下一步，应加强河道采砂管理立法工作，并出台相应配套政策措施，进一步完善河道采砂管理法规体系，为河道采砂管理工作提供强有力的法律支持。

3.2 进一步理顺河道采砂管理体制机制

目前河道采砂管理涉及水利、国土等多个部门。河道采砂许可环节涉及水利部门的河道采砂许可和国土部门的采矿许可，监管环节涉及水利、国土、公安等部门，目前缺少统一的河道采砂管理办法，部门间协调配合机制尚未建立。同一事项，多头审批、发证和收费，往往出现只收费、不监管的情况，这是目前多数地方河道采砂管理体制机制不够顺畅的根本原因。下一步，应按照十八届三中全会简化审批程序和加强事中、事后监管的精神，推行河砂资源管理的一部门管理和“一证一费”的审批收费管理体制，使审批权与安全监管职责相匹配，既能落实河道防洪安全监管职责，又确保了国家对资源的权属管理。

3.3 进一步提升河道采砂监管能力

河道采砂安全影响主要在河道，日常监管任务主要在水行政主管部门。但目前全省河道及采砂管理存在人员数量少、经费严重不足、技术手段落后等问题。河道采砂监管的手段还主要依靠日常巡查，没有实现全覆盖和全天候监管，在偏远河段或非巡查时段，非法采砂随时有可乘之机。下一步，应加大对河道工程管理和水利执法方面的投入力度，充实监管队伍，完善监管设施、设备，加强业务培训，进一步提升河道采砂监管能力，促进山东省河道采砂管理工作再上新台阶。

4 总结

山东省各级水行政主管部门对全省河道采砂实施依法管理，做了大量富有成效的探索工作，取得了一些成绩，但是目前仍然存在采砂管理法规不完善、管理体制机制不顺畅、监管能力不足等问题亟待解决。今后，要学习长江水利委员会以及江苏省等兄弟省市的先进经验，不断加大整治力度，进一步促进河道采砂管理依法有序开展，为促进经济社会可持续发展作出积极贡献。

［1］吴志广，马水山．长江河道采砂管理的实践与对策建议［J］．中国水利，2006(6)．

［2］王金生．浅议河道采砂管理体制［J］．中国水利，2012 (20)．

［3］侯良泽．河道采砂管理工作存在的问题及对策［J］．中国水利，2011(10)．

River channel sand mining management work practice and exploration in Shandong Province

LIU Zhifeng
(Shandong Water Conservancy Project Administration，Jinan 250014，China)

The practice of river channel sand mining management work in Shandong is summarized．Countermeasures and suggestions are proposed aiming at imperfect laws，poor management system and institution，insufficient supervision ability and other problems．The paper has important significance for further doing well in river channel sand mining management．

river channel;sand mining;management;Shandong Province

TV212.5+2

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1005-4774(2015)06-0061-03