全国水利信息化发展“十三五”规划关键问题的研究与思考

曾 焱，王爱莉，黄藏青

（水利部水利信息中心，北京 100053）

全国水利信息化发展“十三五”规划关键问题的研究与思考

曾 焱，王爱莉，黄藏青

（水利部水利信息中心，北京 100053）

水利信息化发展“十三五”规划是全国水利发展“十三五”规划的重要的专项规划之一，是指导全国水利信息化今后 5 年发展的阶段性、纲领性文件。根据水利信息化发展现状和信息技术发展情况，结合水利改革发展需求，在归纳梳理近年来相关规划内容的基础上，提出水利信息化发展“十三五”规划涉及的发展现状的定位、面临形势和存在问题的分析，以及对规划思路、目标、任务、重点项目等关键问题的初步考虑。

水利信息化；十三五；规划；关键问题；思考

0 引言

水利部非常重视水利信息化规划工作，经过近年来的努力，逐步形成由总体规划、阶段规划、区域规划和专项规划相结合的规划体系，总体规划确定了到 2015 年的远景目标，主要通过“十五”、“十一五”、“十二五”等 5 年阶段规划加以实现。其中：2003 年正式印发的《全国水利信息化规划》（水规计 [2003] 456 号，以下简称《总体规划》），不仅明确了水利信息化的目标与任务，而且详细阐述了水利信息化的内涵和外延，分析了水利信息化的意义与作用，特别是首次提出了水利信息化综合体系的概念，确立了其核心地位与作用，并在全国水利信息化实际工作中得到全面有效实施[1]，成为规范和指导全国水利信息化建设的纲领性文件，也成为实际意义上的总体规划；2005 年组织编制的《全国水利信息化发展“十一五”规划》（以下简称《“十一五”规划》），紧密结合水利信息化发展现状和水利工作实际需求，明确了“十一五”期间水利信息化建设目标和主要任务；2010 年组织编制并于 2012 年正式印发的《全国水利信息化发展“十二五”规划》（水规计 [2012] 190 号，以下简称《“十二五”规划》），紧密结合水利信息化发展现状和水利工作实际需求，明确了“十二五”期间水利信息化的发展目标和主要任务，着重考虑了“十二五”期间水利信息化重点工程；同时，水利部还组织编制了不同业务领域的专项规划，各流域机构、省（自治区、直辖市）也组织编制了各自的区域规划。这些规划的实施，对近年来水利信息化的发展起到了非常重要的作用。

“十三五”时期，是实现全面建设小康社会宏伟目标的关键时期，是深化水利重要领域和关键环节改革的攻坚时期，也是推进水利现代化进程、提升水安全保障能力的重要时期。《全国水利信息化发展“十三五”规划》（以下简称《“十三五”规划》）是全国水利发展“十三五”规划的重要的专项规划之一，是指导全国水利信息化今后 5 年发展的阶段性、纲领性文件，科学编制和有效实施这一规划，事关全国水利发展“十三五”规划的顺利实施，事关全国水利信息化事业的健康发展，对于促进水治理和水管理能力现代化、加快推进治水兴水新跨越、切实提高水安全保障能力具有重大意义。

2015 年是“十二五”的最后一年，做好《“十三五”规划》已迫在眉睫。水利信息化规划不同于其他水利工作的规划，有其特殊性和复杂性，不仅要考虑信息化资源现状，还要紧密结合信息技术发展，更要符合水利改革发展需要[2]。因此，在启动编制《“十三五”规划》的同时，深入分析并研究规划涉及的现状定位、面临形势、存在问题、思路原则、发展目标、主要任务、重点项目等关键问题，已成为当务之急。

1 对发展现状的定位

《总体规划》中取得的成就主要是，信息技术在水利工作的各个方面均有不同程度的应用，在部分环节已发挥了显著作用；对现状的定位是水利信息化处在起步阶段[3]4。《“十一五”规划》中取得的成就主要是，水利信息基础设施初具规模，水利业务应用不断深入，新技术应用覆盖面逐渐扩大，行业管理工作得到明显加强[4]1-4；对现状的定位是水利信息化从全面启动到初步形成规模的 5 年。《“十二五”规划》中取得的成就主要是，水利信息基础设施初步形成对业务应用的基本支撑能力，水利业务应用逐步增强了对中心工作的支撑，保障环境明显改善[5]3；对现状的定位是水利信息化从推进基础设施和基本业务应用阶段进入到全方位、多层次、协同发展的新阶段。由此可见，水利信息化从2003 年开始，一步一个脚印，稳扎稳打，在不断地发展、进步，取得了显著的成就。

经研究，当前对“十二五”水利信息化发展状况的定位是，水利信息化紧紧围绕水利中心工作，有序实施了“金水工程”中的重点建设任务，水利信息基础设施基本支撑了水利业务应用，水利数据资源基本满足了各自业务领域的应用，水利信息系统基本实现对水利业务的全覆盖，水利信息化保障环境基本保障了水利信息化进程，有力推进了传统水利向现代水利转变；对现状的定位是已形成相对完整的水利信息化综合体系，水利信息化进入到“全面渗透、深度融合、加速创新、转型发展”的新阶段。

2 对面临形势的分析

《总体规划》时面临的形势是，党的十六大提出“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的发展战略，中央决定以电子政务建设作为今后一段时期我国信息化工作的重点，并将“金水工程”作为“十五”期间优先实施的重要业务系统启动建设；水利部确立了“以水利信息化带动水利现代化”的发展思路。《“十一五”规划》时面临的形势是：将“构建与经济社会发展相适应的水利信息化综合体系，初步实现水利信息化”列为 “十一五”时期水利发展十大目标之一。《“十二五”规划》时面临的形势是：党中央、国务院审时度势做出“五化并举”、“两化融合”的战略部署；2011 年题为《关于加快水利改革发展的决定》的第 8 个中央一号文件，明确提出“推进水利信息化建设，全面实施‘金水工程’，促进水利现代化”。由此可见，水利信息化总是面临机遇与挑战并存的形势，需要在巩固成绩的同时，进一步分析形势，调整思路，明确方向。

经分析，当前“十三五”水利信息化发展面临的形势主要包括以下 3 个方面：

1）国家发展层面。党的“十八大”将“信息化水平大幅提升”确定为全面建成小康社会的目标之一，并提出“信息化和工业化深度融合”，“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步”的中国特色社会主义现代化建设新要求。2014 年中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平总书记任组长，他指出“网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮”，并强调“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”。党的十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。新时期国家发展战略和信息化方针的重大调整对水利信息化提出了新要求。

2）水利发展层面。2014 年习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的 16 字治水思路，赋予新时期治水的新内涵、新要求、新任务。转变思路，深化改革，推动水利实现跨越式发展，是当前水利工作的核心问题，水利部《关于深化水利改革的指导意见》提出“加强实用技术推广和高新技术应用，推动信息化与水利现代化深度融合”，“必须依靠科技创新，驱动水利改革发展”；水利发展“十三五”规划思路也明确“将深化改革摆在突出位置，将水安全提至国家战略高度，将强化水利管理、进一步提升水治理和水管理能力作为重要方向”。治水方略的重大调整对水利信息化提出了更高要求。

3）信息技术发展层面。当今时代，信息化进步前所未有，云计算、物联网、移动互联、大数据等新兴信息技术正在深刻影响着社会各行业发展。通过泛在感知，使识别、定位、跟踪、监控和管理更加智能化；通过虚拟化资源，使资源扩展、配置、利用、运行、维护、管理更加便捷化和集约化；通过知识化处理，使管理、决策、评估、监督更有科学依据；通过互联网，使国际社会越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。这些新技术日益成为创新驱动发展的先导力量，深刻改变着人们的生产生活，深刻影响着经济社会的发展，也将促使水利信息化发生新的变革。

3 对存在问题的剖析

《总体规划》中存在的问题主要是：基础设施不足、应用基础薄弱，信息资源不足、信息共享困难，服务目标单一、导致条块分割，标准规范不全、形成数字鸿沟，共享机制缺乏、产生信息壁垒[3]7-9。《“十一五”规划》中存在的问题主要是：信息化基础设施依然薄弱，业务应用系统建设规范性依然较弱，技术标准和资源共享机制建设依然滞后，水利信息化建设与管理体制仍需改进[4] 8-9。《“十二五”规划》中存在的问题主要是：水利信息基础设施发展很不平衡，水利业务应用系统开发与应用考虑各自的基本需求比较多，水利信息化行业行政管理体制不顺、机制不健全的问题仍然突出[5]13-15。由此可见，面对新形势、新要求，水利信息化会遇到新挑战，出现新问题，尚存在不足之处和薄弱环节。

经分析，当前“十三五”水利信息化存在的问题主要包括以下 4 个方面：

1）水利信息化基础设施区域发展不平衡，整合力度不够，整体支撑能力尚显不足。尚未形成智能感知的信息采集综合体系，距离智慧的要求还有差距；尚未形成泛在先进的水利通信网络体系，距离网络强国的要求还有差距；尚未形成公用共享的水利云，距离集约化管理的要求还有差距。即不能有力支撑水利改革与发展的要求。

2）水利信息资源共享困难，管控力度不够，开发利用效益不高。数据资源不足、权威性不够，尚未形成大数据治理能力；信息孤岛依然存在，数字鸿沟持续扩大，尚需建立整合共享体制机制。即无法满足政府“用数据说话、用数据管理、用数据决策”的要求。

3）水利业务与信息技术融合程度不深，业务协同不够，整体优势和规模效益难以充分发挥。应用系统实现了业务覆盖，但深浅不一，距离水利管理的要求还有差距；综合决策分析能力不足，距离水利现代化的要求还有差距；跨部门、区域应用之间的协同不足，距离服务型政府的要求还有差距。即不能有力支撑水治理和水管理能力的提升。

4）保障体系尚不健全，安全防护能力不足，距离水利现代化的要求还有差距。保障整合共享的管理制度尚需建立，安全保障能力尚显不足，运行保障体系尚未建立，规范整合共享的技术标准还很缺乏。即不能有效保障水利信息化更好更快发展。

4 对规划思路的确定

《总体规划》提出“将近期以重点建设信息基础设施、解决信息资源不足与共享困难为突破口，中期以增强信息深加工能力、提供高水平专业应用服务为主攻方向，远期以全方位实现水利信息化为发展目标”作为规划的出发点[3]16。《“十一五”规划》提出“以支撑可持续发展水利为目标，以信息技术应用为手段，以建设和完善水利信息采集、传输网络及数据中心为基础，以水利信息资源开发为核心，以健全政策法规、标准规范、组织管理和人才培训为保障，构建水利信息化综合体系”的总体思路[4]10。《“十二五”规划》提出“从局部单一发展向整体全面推进转变、从信息技术驱动向应用需求带动转变、从信息资源分散使用向共享利用转变、从片面强调建设向建设与管理并重转变、从满足日常需求向提升综合决策支撑能力转变”的总体思路[5]17。由此可见，水利信息化总是在依据国家总体要求、结合水利发展需求、把握技术发展趋势的基础上，适时顺势转变思路，统一思想，准确定位。

经研究，认为“十三五”水利信息化规划的思路是：“十三五”是深入推进水利现代化进程，促进传统水利向现代水利转型的至关重要的 5 年，水利信息的采集要多元化，打造“泛在感知能力”；资源要云化，打造“资源集约化服务能力”；数据要知识化，打造“创新应用能力”；管理要智能化，打造“智慧水利”。即要从“数字”向“智慧”转变。

5 对发展目标的确定

《总体规划》中的中期目标是：深入开发水利信息资源，完善水利信息基础设施，持续改善水利信息化保障环境，全面推进重点业务应用，提高信息资源利用水平，提供全面、快捷、准确的信息服务，增强决策支持能力，至 2010 年基本形成水利信息化综合体系[3]23。《“十一五”规划》中的发展目标是：建立比较完善的基础设施、功能比较完备的业务应用、统一规范的技术标准、安全可靠的保障体系，初步实现水利信息化[4]12。《“十二五”规划》中的发展目标是：建立比较完善的基础设施体系、功能比较完备的业务应用体系、统一规范的技术标准体系、安全可靠的保障体系，推进民生水利工程信息化建设，完善水利信息化综合体系，提升对日常工作及应急处理的支撑与服务能力[5]22。由此可见，水利信息化发展的目标是在分析现状、总结成就的基础上确定的，也是在不断前进、有层次地推进的。

经研究，“十三五”水利信息化的发展目标初步确定为：坚持统筹规划，实施顶层设计，强化资源整合，促进协同共享，加快信息技术创新，深化资源开发利用，健全保障体系，加强管控力度，全面渗透，深度融合，加快形成泛在智能的水利基础设施体系，加紧形成全方位共享的水利信息资源体系，推进纵横联动的水利业务应用体系建设，健全全面优化的水利信息化保障体系，全面提升信息能力，推动“数字水利”向“智慧水利”转变，为水治理和水管理能力现代化提供有力支撑。

6 对主要任务的确定

《总体规划》中的主要任务是：建设水利信息基础设施，营造水利信息化保障环境，围绕十大重点业务应用，建立和完善水利信息化综合体系[3]25。《“十一五”规划》中的主要任务是：将以水利信息化基础设施建设为先导，大力推进各业务应用系统建设，建立完善的安全保障系统，构建水利信息化综合体系[4]14。《“十二五”规划》中的主要任务是：以水利信息基础设施建设为先导，全面实施“金水工程”，大力推进各业务应用系统建设，进一步完善水利信息化综合体系，在水利部、7 个流域机构和全国大部分地区基本实现水利业务工作信息化[5]29。由此可见，主要任务也是与时俱进、结合水利发展实际需求确定的。

经研究，认为“十三五”水利信息化的主要任务应包括以下 6 个方面：

1）充分利用物联网和移动终端技术，科学规划，优化布局，查漏补缺，建设水利信息采集体系。统筹空间、时间分布，整合已有资源，新增必要的监测点，加强完整性建设；结合固定点监测布局，适宜增补移动监测，加强采集灵活性和随时性；以重点工程监控为核心，加大工情信息采集；以水文、水资源、水环境监测为主，整合建设多元信息采集系统。具体目标是逐步形成智能感知信息采集综合体系，提高信息的完备性、真实性和时效性，满足精细化业务管理要求。

2）进一步优化网络架构、完善通信布局，加强水利移动互联网络建设，适度超前部署网络能力，建设水利通信网络体系。促进区域协调，依托国家电子政务内外网，扩大水利电子政务内外网的覆盖范围，增加网络带宽，有力支撑水利业务应用；加强未来网络演进技术储备，平滑进行网络升级改造；建设公网无法满足水利特殊需求的水利通信工程，并推动卫星通信与地面通信设施融合发展，提升水利应急通讯能力；加强移动互联网在水利行业的应用，拓展水利应用和服务能力。具体目标是逐步形成结构优化、灵活接入、安全可靠的泛在先进水利通信网络体系。

3）加大资源整合力度，深化虚拟化应用，建设云化资源环境。按照 1 个局域网分别设置 1 个涉密机房和 1 个业务网机房，形成水利部、流域机构、省级水利部门三级涉密和业务网机房；按照“云平台”理念，以建设水利基础设施云为主，以公共资源云为补充，通过对计算、存储资源的整合，实现统一调度、管理和服务，提供集约化的基础设施服务；对各单位独立的存储、备份系统进行整合，构建统一的存储备份体系。具体目标是初步形成功能互补、资源共享的基础设施云，促进集约化利用资源设施。

4）丰富信息源，强化数据整合，促进信息共享，建设水利信息资源体系。进行信息资源梳理，开展重点业务领域信息资源规划；采用面向对象的统一水利数据模型，对基础、业务和政务等数据进行整合，丰富信息资源，构建面向对象的基础数据库、面向事件和过程的数据库；建立三级统一的水利数据交换平台和信息资源服务体系，向各类水利业务应用提供权威、全面、完整、一致的数据交换通道和资源服务；开展大数据分析平台试点建设，加强数据知识化处理能力建设。具体目标是逐步形成多元化采集、主体化汇聚和知识化分析的大数据能力。

5）深度融合，强化应用整合，促进业务协同，建设水利业务应用体系。从服务型政府出发，建设全周期的公共服务系统，增强社会治理和公共服务能力；以民生水利为重点，通过信息化手段加强农业、工业和生活用水的全过程管理，加强水利工程建设、安全鉴定、运行的全过程管理，增强水利行业监管能力；从水利管理全域出发，深化信息化管理、监督、评价、绩效考核功能，增强分析预警、应急处置、综合决策等能力。具体目标是使水利管理从粗放向精细转变，从被动响应到主动预警转变，从经验判断向大数据决策转变，增强水利管理能力，提高公共服务水平。

6）建设水利信息化保障体系。在制度体系建设方面，重点完善信息化工程协同建设、资源整合共享方面的管理办法；在安全保障体系建设方面，统一安全策略、管理及防御，提高安全防护能力；在运行维护体系建设方面，健全运行维护机构，落实运行维护经费，完善运行维护技术手段；在标准规范体系建设方面，重点加快推进资源整合共享相关标准规范的编制、修编。具体以保障水利信息化健康良性发展为目标，最大限度地释放信息化在水利管理全局中的巨大能量。

7 对重点项目的确定

《总体规划》时，围绕 4 大水问题，确定国家防汛指挥系统工程（一期）、水资源管理决策支持系统、水质监测与评价信息系统、水土保持监测与管理信息系统、水利行政资源管理系统、国家水利数据中心为近期 6 项重点工程[3]65；“十一五”期间，结合民生水利发展需求和国家对网络与信息安全的要求，由 2008 年水利部信息化工作领导小组会议确定国家防汛抗旱指挥系统、国家水资源管理系统、全国水土保持监测网络与管理信息系统、中国农村水利管理信息系统、全国水库移民后期扶持管理信息系统、水利电子政务系统、国家水利数据中心、水利网络与信息安全保障系统为近期 8 大重点工程；《“十二五”规划》时，确定国家防汛抗旱指挥系统、国家水资源监控能力建设、国家水土保持基础信息系统、全国农村水利综合管理信息系统、全国水利水电工程移民安置管理信息系统、水利电子政务系统、水利卫星应用系统、全国中小型水库防汛报警通信系统、水利网络与信息安全保障系统、国家水利数据中心为“十二五”期间 10 大重点工程[5]65。由此可见，水利信息化重点工程总是围绕不同时期的水利中心工作确定的，而且对全国水利信息化的发展起到了很好的带动作用。

经研究，认为“十三五”水利信息化的重点项目应主要从以下方面确定：

1）水利业务应用领域。围绕防洪抗旱减灾体系建设，加强监测预警预报能力、应急抢险救援队伍和物资储备体系建设，提高防汛抗旱应急能力；围绕水资源合理配置和高效利用体系建设，加强水资源优化配置，提高水资源利用效率和效益；围绕水生态文明建设，加强水环境、水生态监控能力建设，为建设山青水秀、河畅湖美的美好家园提供支撑；围绕民生水利，在灌区信息化试点、农村水利项目管理的基础上，加强饮水安全监控和管理能力建设，对农村饮水安全工程进行配套改造和联网提升，为解决农村饮水安全问题提供支撑；围绕水利综合管理，在行政资源管理的基础上，加强工程建设、运行和维护的动态监控管理能力建设，不断提高水利社会管理和公共服务水平。

2）水利信息化支撑能力。加强数据资源整合，建设国家水信息基础平台，促进信息共享；加强基础设施整合，建设水利基础设施云，促进集约化利用资源设施；加强保障体系建设，建立两地三中心的灾备布局，为全国水利系统提供安全备份；加强安全体系整合，构建统一安全防护体系，达到等级保护和分级保护防护要求。

8 结语

《“十三五”规划》将在理清思路的基础上于2015 年正式启动编制，上述关键问题也将在编制过程中，进一步深入分析、认真研究、逐步予以明确，以保障《“十三五”规划》能够成为规范和指导今后 5 年全国水利信息化发展的纲领性文件。

参考文献：

[1] 蔡阳.水利信息化发展“十二五”规划编制应着力把握的几个问题[J].水利信息化，2010 (1): 1-3.

[2] 蔡阳.编制和实施全国水利信息化发展“十二五”规划的思考[J].水利信息化，2012 (1): 11-15.

[3] 水利部信息化工作领导小组办公室.全国水利信息化规划（水规计 [2003] 456 号）[R].北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2003.

[4] 水利部水利信息中心.全国水利信息化发展“十一五”规划[R].北京：水利部水利信息中心，2006.

[5] 水利部信息化工作领导小组办公室.全国水利信息化发展“十二五”规划（水规计[2012] 190 号）[R].北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2012.

Research and Thinking on Key Issues in National Water Resources Informatization during 13th Five-Year Plan

ZENG Yan,WANG Aili,HUANG Zangqing

(Water Resources Information Center,the Ministry of Water Resources,Beijing 100053,China)

The Water Resources Informatization Plan is an important special project in the national water development in the 13th Five-Year Plan Period.It is a phased guideline for the national water informatization in the next five years to come.Based on the status quo of water informatization and information technology,and in accordance with the requirement in the water reforms,this thesis combs through and summarizes related plans in recent years,and puts forth the determination of the current development goals,and analysis on the existing conditions and challenges,as well as presents preliminary thinking on crucial issues including the approach,goals,tasks,and key projects in the plan,etc.

water resources informatization;13th Five-Year Plan;key issues;thinking

TV21

A

1674-9405(2015)01-0014-06

2014-12-31

曾 焱（1970－），女，甘肃武都人，教授级高工，主要从事与水利信息化行业管理与项目建设有关的技术管理工作。