灌溉现代化评估框架

高占义

(中国水利水电科学研究院，北京 100038)

灌溉现代化评估框架

高占义

(中国水利水电科学研究院，北京 100038)

在2009年发生世界粮食危机后，亚太地区的国家已经恢复了对灌溉行业的巨大投资。为了给该区域的国家提供灌溉现代化在发展理念和战略规划等方面的帮助，重新考虑灌溉管理机构的能力、财务承受能力与粮食安全、消除贫困、环境保护、公平和效率之间的平衡关系。世行、亚行和粮农组织开发了一套灌溉现代化评估系统，并在亚太地区开展了灌溉现代化国家评估工作，参与评估的国家包括中国、印度尼西亚、越南、马来西亚和泰国五个国家。

我国的农业正在由传统的小农经济向现代化的商业化发展模式转变，灌溉作为重要的农业生产条件，需要通过提高灌溉服务质量来保障现代农业的发展。农业的现代化程度越高对灌溉保证程度和服务水平的要求也越高。我国正在开展灌溉现代化建设，逐步提高对用水户的服务水平。本文介绍了由世界银行、亚洲开发银行和联合国粮农组织开展的灌溉现代化国家评估框架，供有关政策制定者及研究和规划人员学习借鉴。

灌溉现代化；灌溉服务；评估框架

1 背景及目的

亚洲及太平洋地区正在经历快速的经济转型，特别是农业方面。随着收入的增长，人们对农业产品的需求也在持续增加。但是，农业生产资源正在减少，其中非农就业机会的增加吸引大批农民外出打工，造成了在农忙时农耕劳动力短缺。此外，城市、工业和商业发展都需要更多的水资源，农业灌溉用水存在被挤占的现象，农业用地也正在被城市化发展挤占。在可预见的未来，如果现在的农业人口继续加入到其他经济活动中，以粮食生产为基础的小规模农业将需要深度转变为商业农业模式。

对于灌溉农业来说，由于以上这些因素的快速变化，需要进行现代化改造，这也包括政府对水资源和灌溉行业管理职责上的转变，即向用水户提供更好的服务。政府仍将保留对国家水资源管理的职责，如分配、计量和统计水资源量，确定行业用水优先次序，控制过度开采水资源和监管污染问题。由于对水资源的竞争性开发，政府监管职责的重要性将大幅度增加。

在灌溉现代化建设中，需要为大中型灌区的运行管理确定内容明确的服务内容，灌区运行管理机构与用水者(可能是单个的农民，也可能是农民组织)及其他用水户之间要达成具有共识的服务内容。水的供应和需求是变化的，如“可靠的”和“充足的” 等词语必须在一定的背景下进行解释。供水机构不能提供比水库和河流中还多的水，但他们能明确在某一特定的情况下可为每个用户提供的水量，这样用户能很明确地知道他们可获得的最少水量。基于此点，用户可以规划最有成效的耕作组合，选择相应的品种和投入水平。

在不同的国家，灌溉现代化的概念也是不同的。通常的情况下，基础设施和管理方法的老化及陈旧造成了供水服务内容的不明确和农业用水效率的低下。一般情况下，由于灌溉成本回收不到位和预算不足，灌区运行和维护资金不足；利益相关者的参与受到不明确的水权和土地所有权等条件的限制；灌溉管理服务机构的人力资源和机构能力随着其他公共行业就业吸引力的下降而降低，应对这些挑战需要更先进的灌区运行管理设备和技术。

实现灌溉现代化可以保证可持续发展、减少贫穷、保护环境和保障国家粮食安全。政府在进行灌区灌溉现代化规划和决策时需要权衡和解决一系列的问题，这些问题可能包括：中央和地方政府与流域机构之间管理目标的矛盾；优先经济领域生产用水与公平供水的矛盾；基本粮食生产和高附加值行业的用水矛盾；对耕作规模小的农户和规模化耕作农户的政策区别；如何处理水、能源和粮食之间的关联关系等。在多数情况下，对这些问题做出选择在本质没有“对”与“错”的选项，但是技术专家提供的信息、时机和资料分析的质量可对政策的选择产生积极影响，从而改进政策的制定。

在新的形势和条件下实施灌溉现代化需要研究回答如下问题：

①在政策上，如何将把农业作为传统行业进行“保护”的看法转变为推动其向新型的、不同商业模式的现代农业转换，为相关的灌溉、信用、营销、投入供应机构和推广机构的改革提供一个空间。

②在机制上，正确核算用水现状及相关的环境影响和保障未来重点需要(家庭的和商业的)将揭示供给与需求之间的巨大差距：如何能最好地处理农业用水与其他用户用水之间的关系。

③在机构上，如何改革用水户组织和管理机构，以适应更新的服务需求。

④这技术上，对现有的基础设施需要进行哪些改进，以适应新的管理安排，为多种用途供水提供服务，特别是那些产量高的商业化生产农户。

⑤与上述基本问题平行的是，在通信、遥感和其他新技术中有哪些技术的开发和应用可以显著改变未来的灌溉农业。

⑥在投资战略上的长期改革如何适应灌溉现代化的复杂性，以满足投资需求。

2 国家评估的目标

开展灌溉现代化国家评估的总体目标是：在经济转换和农业转型的背景下，确定灌溉现代化方面的实践、经验教训和新的有远见的方案。

具体目标有：第一，分析各国现有灌溉系统的优势和劣势；第二，探讨开展灌溉现代化管理的动机；第三，确定在由小农耕种向商业化种植转化过程中对改善灌溉服务的要求；第四，总结灌溉现代化的方式、实践和经验教训；第五，探求灌溉现代化新的有远见的方案。

3 国家评估的框架

(1)国家评估框架主要由三个方面组成：第一，以英文字母A、B、C、D、E和F代表的单词表述的最基本的管理活动；第二，基本管理职能的实施层面(国家、流域、灌溉系统、子系统和农场)；第三，各种层面之间的界面。

如下，A、B、C、D、E和F框架提供了一个表述灌溉水资源综合管理所需要的组成要素——信息、优先事项、规则、机构和基础设施[1]。

A.核算(ACCOUNTING )——了解管理单位(国家、流域、城市、灌溉系统、用水户或协会)可用多少水量和怎样使用的过程。合理的规划应当从全面地估计可用的资源、现在的使用方式(开采、输水、消耗和汇流)与建议如何影响这些水量分配的政策干预开始。核算还为审计提供基础。作为绩效审查程序的一部分，开展核算需要及时与非专业人员、普通市民和政策制定者进行沟通。了解这些相互作用和限制的因素以及它们暗含的平衡将推动所有利益相关方(也可称为需要“变革的联盟”)开始认真的讨论，指引和指导确定开展灌溉现代化的程序。

B.协商(BARGAINING)——是确定竞争性用水户之间水量分配的优先次序的政策制定过程，包括系统各个层级的生态用水(流域、灌区系统和子系统)。这个程序需要让所有利益相关方都参加协商讨论，确定供水优先次序与供水量分配及提供的服务和相关费用等。

C.文件编纂(CODIFICATION)——将协商程序的成果编纂，形成规则、规定和规程。B步骤可以建立每个界面服务的一些定量关系，具体的规则和决策变量将涉及更多的细节。

D.委托(DELEGATION)——实施与提供服务相关的规则和规程及资产管理的机制体制上的安排。资产管理包括投资、成本分摊和相关管理权限。最终的财务安排、融资机制和可利用的资金是协商过程(B步骤)的重要结果。

E.工程(ENGINEERING)——基础设施：提供和监测商定的服务水平所必须的储存、输水、流量控制、地下水/地表水联合使用和灌溉技术应用。更广泛地讲，这可能还包括通过道路、航运或其他运输工具和能源的供给等方面。选择实施何种工程需要综合考虑服务水平、相关的成本和成本回收及达成的责任等方面，确定最优组合的决策。

F.反馈(FEEDBACK)——由参与上述A、B、C、D和E过程互动交流中的各方进行的监测和纠正的行动过程，包括监测投资和效果，以应对产生的新情况，如修建新的存储设施所带来的可供水量变化，或者气候变化等外界因素带来的影响等。

(2)框架的层次：水资源是分级管理的，分为流域、管理单位、行业和使用者(如城镇、工业或灌溉系统)。在灌溉系统中，政府可能只管理骨干系统，用水者协会管理小的配水系统，每个农民管理他们自己利用的设施。

在这种分级的方式中，各个层次界面确定了由上级层面向下一个层面提供的服务，这样在全国范围内城市用水可以优先于农业用水，可以在给其他用户供水之前预存保证家庭用水的最少水量。如在一个灌溉项目中，果园灌溉供水可以优先于大田作物等等。

4 框架的使用

本框架将利用服务标准来描述现在各个层面——流域、灌溉系统、用水协会和农民——目前和期望的未来状况。服务标准描述了各个连接界面的管理者和用户之间的事务情况。在每个连接层面上，A、B、C、D、E和F定义了在低一级层面的界面上的服务水平。不同级别的界面服务标准可能不同，每个层面的安排也会不同：政府可能制定国家的整体政策，影响每个层面的水资源管理；政府机构可能管理主要的存储设施；私营承包商可能运行和维护主要的渠道；用水协会管理运行配水渠道。

设计一个灌溉现代化项目涉及每个层面上从下至上和从上至下反复循环的过程。投资成本将随着服务水平的提高而增加。要经过服务提供者与投资者和用户、服务成本的付费者之间的反复谈判过程，来寻求一个最佳方案。当合作各方感觉需要修改现有的安排时，将不断重复这个过程。结果将是协商一致后确定的成本水平和相应的服务水平，这样的结果是反映机制体制、技术、财务和文化的最佳方案。几乎任何收费都暗含着某些或全部的A、B、C、D、 E和F要素。

5 评估步骤

5.1 评估现状

利用A、B、C、D、E和F框架评估流域、灌溉系统和用水户层面的每个组成部分的现状。现在哪些方面运行良好，哪些方面运行不好——例如，当我们研究商定向某个灌溉工程配水的优先事项和规则(B和C)时，这是否符合某个特定的可用水量(A)的实际情况，或是否能“随时”实施应对事件的干预措施？用水协会层面的应用A、B、C、D、E和F是否能够向单个农民提供特定的服务？这是否能公平分配水量？ 对应用A、B、C、D、E和F的一致性最简单的测试方法是在现场考察了解农民所获得的服务是否符合当时确定服务的内容。

5.2 评估期望的远期情况

为了定义期望的现代化概念，可以应用A、B、C、D、E和F框架规划一个愿景，来应对关键问题和不同的政策困境。长期(10～20年)来看，特别是大型灌溉系统，政府如何理解农业的特性和农场种植规模大小？为了应对未来粮食安全的需求，预期的大型灌溉系统的种植方式是怎样的？需要什么水平的灌溉服务和相关的农业支持服务？这需要怎样的管理机构和基础设施？

预期的未来设想——假设与当今的灌溉有很大的不同——可能需要向少数供水服务经营者提供更好的服务。供水服务经营者和农民之间的界面可能将更正规，具备计量构筑物、记录装置与体积和流量的日常记录。这些新的设想对如下方面意味着什么：

①机构——管理、责任制、监管、审计、政府、用户和私营部门的角色；人力资源——数量、质量和能力，还是对外承包。

②提供服务——决策过程、为灌溉和其他用户以及提供灌溉服务的水平和成本、管理信息系统及决策支持系统。

③资产管理——基础设施、流量控制、运行和维护安排与成本回收。

④投资和管理(运行和维护)的融资安排。谁(用水协会、农民、政府或私营部门)投资什么，投资多少？

⑤适应性和绿色增长的补充研究与政策行动。

5.3 评估实现期望的远期目标的行动

(1)在每个层面需要做些什么(如有)来改善每个界面服务的定义，特别是对农民。规则(C)是否有缺失，或存在但没执行(D)。基础设施是否符合其用途(E)。财务和人员水平是否能充分保障提供持久的服务(D)。这个分析无疑将提出很多问题，应该为短期(0～5年)规划提供基础来改善灌溉农业的绩效(F)。

(2)对灌溉管理系统和设施的哪些投资会对愿景的达成贡献最大？如果建设的良好灌溉设施能得到正确的维护，可以运行几十年。那么，这一轮的灌溉现代化将更注重这些工程和改进机构的投资，对该行业的长期愿景做出最大贡献。另一方面，信息基础的改进、更加明确的服务、改善的机构能力和水资源在更大规模的一般管理必定将增强政府能力，以面对当今的主要问题，如过度开采、污染和气候变化的影响。

在我国四个现代化建设的进程当中，农业现代化[2]是最落后的，我国的农业正在由传统农业向现代农业转变。这个阶段需要以土地规模化经营、农业机械化和灌溉现代化等来支撑农业现代化的发展，灌溉现代化是农业现代化的重要组成部分。

另一方面，目前我国面临着水资源短缺和粮食需求增加的双重问题，农业灌溉用水占社会总用水量的62%左右，在灌溉用水总量不增加的前提下实现保障粮食安全和农村经济发展需要大力提高灌溉用水的效率和效益。我国还面临着气候变化带来的极端干旱和洪涝灾害增加、城镇化发展带来的农村劳动力减少、灌排设施老化和不配套，以及管理手段落后造成的适应性和灵活性不足等问题。实现灌溉现代化也是应对以上问题和挑战的必然选择与重要举措。

实现灌溉现代化是对已有的灌溉工程及管理技术和体制进行改造升级与完善的过程，也是一个系统工程。由于我国的灌溉工程面广、量大、类型多，各灌区所处的地理位置和气候等自然条件及社会经济发展条件千差万别，难以用一个模式进行现代化改造。但在对灌区进行现代化改造工作时，应当遵循一些具有共性的技术程序。对灌区进行现代化改造设计之前，需要对灌区的硬件、灌区运行和管理等方面的实际情况与存在的问题进行客观评价，为灌区现代化更新改造规划设计提供科学依据，有针对性地采取技术和管理措施进行灌区现代化改造。世界银行等国际组织制定的灌溉现代化评估框架可供我们参考借鉴。

[1] The World Bank.EAPIMM REGIONAL SYNTHESIS REPORT[R].Washington D.C.:the World Bank，2013.

[2] 中共中央国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[Z].北京：中共中央国务院，2015.

Irrigation modernization assessing framework

GAO Zhanyi

(ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China)

t：After the last world food crisis around 2009，the countries in Asian and Pacific region have resumed the investment in irrigation and drainage sector.To provide the technical assistance for the countries in the region for assessing modernization of irrigation system，and examining prospects for the evolution of more service-oriented irrigation in the future，the World Bank，FAO and ADB has adopted and developed a framework for assessing essential institutional and engineering elements of irrigation and drainage service provision at all levels of operational management.Five countries，including China，Indonesia，Malaysia，Thailand and Vietnam，participated in the assessment.

China is now in the transform process from smallholder farms to commercial agriculture production system.Irrigation and drainage is essential for development of modern agriculture in China，so the country has worked out and implemented the modernization of irrigation and drainage schemes.To help the policy decision makers and planners related to irrigation scheme modernization the paper introduce the Irrigation and Drainage Service Assessing Framework adopted by the World Bank，FAO and ADB in the recent assessment of the above five countries.

irrigation modernization;irrigation service;assessment framework

水利部公益性行业科研专项(201301013，201401007)

高占义(1962-)，男，教授级高工。主要从事灌溉用水管理及节水灌溉技术研究及推广应用。E-mail：gaozhy@iwhr.com

S274

A

2096-0506(2015)01-0001-04