英国水资源综合管理的战略途径

[英国] N.沃特森

英国水资源综合管理的战略途径

[英国] N.沃特森

概述了政策执行中的两种途径，即自上而下途径与自下而上途径。重点介绍了英国与水资源综合管理(IWRM)有关的重要进展、模式和认识，阐述了两个重大计划，即《欧盟水框架指令(WFD)》和基于流域的途径(CaBA)在执行过程中存在的关联性。这两个计划包括与IWRM相联系的多种原则和多个目标，推动了土地和水资源的协调管理,保护了生态系统健康,实现了经济、社会和环境协调发展。

水资源综合管理；欧盟水框架指令；基于流域的途径；制度框架;英国

1 概 述

水资源综合管理(IWRM)在世界范围内以各种不同形式应用至少有70 a历史。“1992年都柏林全球水与环境会议”以及“里约热内卢全球峰会”之后,IWRM更是得到全球关注。对于IWRM，全球水伙伴给出的定义是：以不损害重要生态系统可持续性的公正方式，促进水、土及相关资源协调开发与管理，从而使经济和社会财富最大化的过程。

IWRM获得了来自各国政府、国际捐助机构、开发和资源管理机构、环境非政府组织以及其他各种对水有兴趣的机构和团体的广泛支持。 这一概念为人们展示了一个高效率地、有效地、平等地并可持续地利用管理水资源的美好未来。 在与水管理有关的人员中，几乎无人否认这是一个重要且有价值的愿景。 然而，IWRM一直存在激烈的争论并受到强烈的批评。 重点是在政治、体制和机构方面存在障碍，这些障碍减缓甚至阻碍了水资源和其他资源的综合管理。 一些学者指出，IWRM改革和执行成本高、耗时长，且其收益到底如何还未可知。

不仅仅是持批评观点的学者有这样的看法，某些多边机构也持有相同的看法。或许是因为期望值太高。

总体而言，最大挑战之一是，确定是否在最合适的道路上取得了足够的进展，要知道，IWRM的终极目标相当远大，在很多情况下，这些目标离现实还很远。 因此，有关IWRM很多重要问题都与执行有关。 为明确起见，这里所说的“执行”是指作出决策、实施计划以将承诺或者意图主张付诸实施的过程。 总体而言，人们一直从机械的视角看待IWRM的执行，而其途径即为被认为是普遍适用的“最佳实践”。 全球水伙伴、国际流域组织网以及全球水伙伴IWRM工具箱联合推出的“流域水资源综合管理手册”，就是其中的一种方法。 结果，在自然、经济、政治、体制和社会条件截然不同的条件下，应该通过何种战略途径实施有关IWRM的根本问题，却在很大程度上被忽视了。

本文首先概述了政策执行的有关文献，重点介绍了IWRM有关的重要进展、模式和认识。 接着，阐述了两个重大计划，即WFD和CaBA在执行过程中存在的关联性。 这两个计划推动了土地和水资源的协调管理,保护了生态系统健康，实现了经济、社会和环境等协调发展，因此，包括了与IWRM相联系的多种原则和多个目标。

2 政策执行

大部分评论家认为，继普列斯曼和威尔达夫斯基开创性工作之后，政策执行研究可划分为3个阶段。 第1阶段，重点为案例研究，揭示单一的、权威的政府决策的执行过程。早期研究结果表明，执行结果的影响因素包括目标清晰、可利用资源、目标区域或者人口的规模、任务的分配、执行标准、控制与承诺管理、绩效评估,以及制裁措施与问责制的推进。

第2阶段，研究重点转向描述、解释以及改进政策执行分析框架的制定。 基于自上而下以及自下而上的描述、分析和规定模式，出现了两种截然不同的观点以及相应的学派。

在自上而下的模式中，执行被描述为以政策为中心的理性过程，其开始于高级决策官员的权威决策。 接着，通过各种反映原始政策意图或者愿望的具体步骤，由相关组织和部门向下推进决策。 这样，执行就基于强烈的官方管理，涉及澄清、控制、强制及服从，因此，推进过程中采取的行动与政策目标相一致。 分析起来，自上而下模式可以确定和解释理想的与实际的执行情况之间的相似或偏差。 从自上而下的角度看，执行失败的原因是目标模糊且不切实际，从而导致困惑、误解和争论，加上责任界限不明，问责意识薄弱，这样就会偏离原定的目标，最终执行者产生抵触心理或者敷衍了事。 为了避免出现这样的问题，制定了政策执行的程序化方法，藉此，政策制定者提出明确的目标、控制行为，监督实施状况，并利用奖惩措施强制执行者。 然而，顶层决策者通常远离执行环境，存在决策者坚持采取的行动与当地条件不符，不能解决当地实际问题的风险。

在自下而上的模式中，执行被描述为一个过程，基层官员以对自身实际遭遇问题的了解，在与其他执行者和受影响团体互动过程中，打造了政策。 在这一过程中，所要处理的事务与解决的问题，以及政策响应,与执行者的关系更为密切。 这样，政策一经制定和执行，便会付诸实践，这一过程涉及执行系统和执行联盟、个人技巧、地方工作经验、实验性学习以及创新。 对于自下而上模式的分析研究，重点在执行者之间的关系,以及在响应特定政策选择过程中他们确定的执行战略。 从自下而上的角度看，目标过于具体或者对目标缺乏认同，将受影响团体排除在政策设计过程之外，以及对执行者过多的控制和指导，都被认为是行动失败的主要原因。 自下而上学派制定了执行的适应性方法，即提供故意模糊或者不切实际的目标、积极参与的机会、执行者为适应现场条件而修改政策的自由裁量权。 然而，地方执行者可能没有鼓励必要行为变化所需要的权力、激励或者奖惩措施。 此外，自下而上的执行系统以及执行联盟可能缺少民主和问责制，自由裁量可能被用来回避改变或者保护既得利益。 因此，这种执行途径也可能存在效果差、效率低或者结果不公正的风险。

自上而下途径和自下而上途径几乎在各个方面都截然不同，但当在不同条件下运用适当时，都可以取得成功的政策执行效果。 贝尔曼提出，程序化执行最适用于结构性条件，其特征为需具备渐进式变化、确定性、低冲突、紧密的合作以及稳定性等条件。 相比较而言，适应性政策执行更可能在非结构性条件下取得成功。

在第3个研究阶段(持续进行中)，重点为改变管理自身的性质，以及在执行过程中强化政府间协同以及多方协商的作用。 这样，就提出了替代性说明和解释，试图整合自上而下和自下而上这两种途径的元素。 从这一管理视角看，政策执行是一个更为复杂的政治过程，组织和团体与政策制定者之间相互作用、彼此相互妥协，结果取决于个体和集体资源以及各种限制。 这样，分析主要涉及揭示网络、伙伴关系及联盟的结构和复杂性，理解执行的参与对象，考察其动机和影响性质以及各种关系的相对牢固程度。 因此，有效的多方合作往往被规定为政策得到良好贯彻执行的关键要求之一。 此外，埃尔莫尔提出，政策设计者应该首先进行“前向探索”，确定可用的政策工具和资源；之后，进行“后向探索”，评估执行者以及接受改变的目标团体的动机。 最近几年，人们对政策执行研究的兴趣再度兴起，不同层面行动者对执行过程的影响，以及对原定政策目标实现或者偏离程度的认识，是关注的重点。 例如，有学者发现，执行者的行动受其对政策目标的理解、专业知识及其对政策的评估等因素影响。 此外，地方相关政治家对政策改革的重视程度、管理者派出的监督或者代表人员的数量，都对基层执行者的政策重点有显著影响。 有学者指出，重要立法者之间的政治冲突是重要影响因素，会强化机构偏好的影响。 图蒙斯使用“政策异化”概念说明了明确阐述政策价值对于专业人员自觉执行政策的重要性，其他一些学者就组织间关系对执行过程和执行结果的影响进行了研究。 戴利发现，先前的合作经历以及结构性因素如信任、采用绩效评估等，对跨机构合作解决复杂的环境和健康问题具有重要影响。 然而，伦丁发现，合作与协作的影响取决于执行任务的难度。 尤其对于复杂的政策，如果存在高层的跨机构合作，实施时更为有效，不过对于难度不大的任务，合作对于执行效果并没有影响。 因此，伦丁认为，公共部门决策者应该认真考虑具体政策情况或者条件下跨部门合作的必要性，而不是理所当然地认为基于合作的途径总是有利于执行。

这些关于政策执行的不同视角，信息极为丰富，也与当前的IWRM辩论有关。 尤其是，对于深化不同条件下水资源管理机制的认识，以及评估不同途径的潜在利益，相关的概念和模式都会有所帮助。

3 英国IWRM

确定IWRM是如何概念化的，以及英国的决策者与资源管理者对这一途径的接受程度，是研究和理解其执行过程的一个重要方面。 很明显，最近15 a出台的重要公共政策中，没有关于IWRM的明确表述或者直接承诺，包括英国可持续发展战略、英格兰和威尔士水资源战略,或者目前联合政府关于自然环境和水的政策声明。 不过，在水政策中提及了综合途径或者基于生态系统途径的发展。 特别是，政府已经确定，WFD和流域管理是在确保满足人类用水需求的同时，保护并改善水环境的主要政策， 这样，在公共政策中，IWRM尽管没有明确，但是隐含在其中。

4 欧盟WFD

2000年，WFD成为欧盟法律，标志着恢复、保护水生态系统、确保可持续水利用更为全面的方案开始实施。 欧盟指出，WFD将统筹考虑水资源的经济生态问题，并将流域综合管理的主要原则纳入到具有法律约束力的文件中。 其主要目标是，最迟到2027年，所有地表水生态和化学状态达到良好，地下水水量及化学状态达到良好。 目的是保护水生生物与生境，维护饮用水与沐浴用水的安全。

欧盟希望成员国通过制定和执行流域管理计划以及相应的方案措施，实现这些目的和目标。 欧盟要求成员国首先将WFD法律文本转换为本国的法律法规，并指定“主管机构”负责执行。 接着，2004年，要求主管机构对其独立管辖或者联合管辖的各流域的特征进行描述，包括压力和影响分析、水的经济用途分析以及水体情况的描述。 同时，必须执行技术规范，包括各流域地表水的类型及分类标准、评估生态状况的方法。之后，开始进入3个规划周期(2009～2015, 2015～2021, 2021～2027)，对管理措施、财政措施和自愿措施进行成本效益优化，并付诸实施。WFD第14款要求，主管机构在执行过程中为公众参与提供机会，对技术文件和草案做到完全公开，完成流域管理计划以及相应的方案措施。 指令要求成员国严格遵守执行时间表，并通过“欧洲水信息服务”向欧委会报告进展情况。 欧盟有174个流域，其中的75%包含跨界水体，报告语言21种。 因此，在整个欧盟范围内实施WFD，相当复杂，极具挑战性。

在英格兰,中央政府指定环境署为执行WFD的主管机构。 英国环境署是一个非政府部门公共执行机构，其职责包括环境管理、防洪及海岸侵蚀控制、水质与水资源管理、废弃物与污染土地管理、应对气候变化影响、渔业与生态保护、内河航运维护等。

环境署认识到，WFD的有效执行需要密切配合并需要与其他组织和团体建立新的工作关系。 然而，对于环境署这样一个管理组织，这无疑是一个重大挑战，其管理风格以及技术官僚型管理文化对于WFD安排的设计和执行具有非常大的影响。

环境署采用自上而下的途径进行流域分区和环境情况的评估。 确定了十大型流域分区，作为整个英格兰流域规划的主要单元，其中包括2个与苏格兰共有，2个与威尔士共有。 流域分区单元与环境署的区域管理范围相一致，流域单元分区的划分始于1989年英格兰水利产业的私有化及国家河流管理局的成立，后来环境署取代了国家河流管理局。 整个英格兰共有6个流域分区，其包括83个独立的流域以及6 000多个独立的水体(河流、河口、湖泊以及地下水区域)。 在评估流域分区情况时，环境署选择了使用自己的水质监测计划观测的数据，而没有使用来自其他组织和来源的数据。 此外，在规划过程中，重点放在环境署认为对每个流域分区执行方案措施可能会有直接贡献的组织和团体，而非广大的水用户及利益相关者。 在每一个流域分区，环境署成立了包括来自于“共同输送”组织15名代表的区域联络委员会。 另外，成立了WFD国家联络委员会，由来自于“共同输送”组织的20名代表组成。 允许公众和其他利益团体的代表参加联络委员会会议，但是只能以观察员身份出席。 这种安排的效果受到了质疑，有学者报告指出，联络委员会的一些成员觉得这种安排只能向环境署提供建议，而非参与决策。

这种自上而下以机构为中心的WFD执行途径受到了水与环境相关群体的强烈批评，特别是在2009年首部流域管理规划出台期间。主要包括:规划不能准确代表实际情况，因为规划重点是大型流域分区，而不是流域或者子流域；规划提出的水质和环境改善目标和措施不够有力；没有为利益团体和公众参与规划过程提供充分的机会。 2010年，对这些问题的关注导致垂钓信托(Angling Trust)和世界野生生物(英国)基金会(World Wildlife Fund UK)联合申请对英格兰和威尔士WFD执行过程进行司法审查。 作为回应，国家环境、食品和农村事务大臣承诺，对流域规划和管理程序进行彻底的政策审查。 最后，司法审查请求撤销。 2011年2月，国务大臣表示，政府支持一项新的政策动议，以提高WFD在英国的执行力，也就是“基于流域的途径”。

5 基于流域的途径(CaBA)

2011年3月22日(世界水日)，国务大臣宣布，执行CaBA，推动英国土地、水及相关资源的协同管理。 CaBA，作为一个进程，便于组织、团体和社区制定、执行具有成本效益的方案，解决与水有关的问题。 中央政府期望这一途径对于WFD的执行有所帮助，同时在洪水风险管理、应对气候变化影响以及供水保障等方面有所获益。 很重要的一点是，应该注意到，CaBA是现有制度安排的一种补充，其目的不是取代目前的WFD执行进程。

政府政策制定者明白，从20世纪80年代开始，流域尺度的协同管理就已经在世界其他各地开展，不过英国一直没有尝试过。 需要明白的是，在英格兰和英国其他地区，建立流域尺度的管理已有很长的历史，但是，明确地作为协同管理手段加以补充，还是首次。 因此，政府提出了一个政策制定和执行的初始试验阶段，这一阶段涉及25个流域管理试点项目和37个流域尺度增加计划。 环境署主持10个试点项目，另外15个试点项目分别由河流信托(5个)、再生组织(4个)、国家公园管理局(2个)、水务公司(2个)以及野生生物信托(2个)等机构主持。 37个增加计划有类似的各种组织主持。 每一个试点项目获得30 000英镑、每一个增加的流域计划获得5 000英镑的政府基金。 试点项目的主持单位参与国家学习计划的制定，该计划旨在支持建立流域尺度协作机制。 不过，主持单位具有自由裁量权，可以根据当地的条件和情况，实施试点项目和增加计划。 咨询机构研究人员代表政府对所有的试点项目和增加计划进行独立评估。

评估结果表明，CaBA在制定阶段是成功的，特别是在协作规划行动和利益相关者约定方面。 到2012年12月，流域试点单位已制定出21个流域尺度的规划和4个规划纲要。 在37个增加流域计划中，主持单位开始制定各种协作安排和行动计划，这些安排和计划反映出各流域不同的条件和情况、主持单位的利益和优先考虑的问题、组织间关系的性质和密切程度、区域内水及资源管理的历史。

所有试点项目和计划都将改善和保护流域环境质量作为重点。 然而，对于环境重点的界定和确定，还是存在重大差别。 大部分协作单位重点关注的是水质问题，认为他们所制定的流域规划和行动计划对于通过实施WFD实现既定目标，将会有直接帮助。 然而，也有些协作单位使用非常宽泛的术语来界定其流域“系统”；所处理的问题有些在WFD范围内，有些则超出了指令的范围。 在这些情况中，主持单位除了执行WFD，还寻求对相关计划如防洪、种植、农村土地利用、景观保护等施加影响。 然而，评估者发现，主持单位和流域团体中存在一个普遍关心的问题，那就是CaBA和WFD执行过程中存在的关联性问题。 流域团体担心，环境署不重视他们的规划以及行动计划，因为两个层次的水规划之间缺少明确且清晰的过程或者机制联系。

2013年4月，政府出台了一个政策框架，鼓励广泛采用CaBA，改进水环境质量。 该政策确认了中央政府在全国执行CaBA的意图，其目标为：

(1) 通过增进地方的理解与支持，维护与改善水环境。

(2) 在规划和开展改善水环境计划时，鼓励地方协作和决策更加透明。

该政策框架提出，流域伙伴之间应“通报流域分区规划进程，在实现WFD目标过程中融为一体”。 然而，如何将自上而下的WFD执行过程和更多的是自下而上的CaBA有效结合起来，却还没有明确规定。

(朱庆云 编译)

2015-01-12

水文水资源

1006-0081(2015)03-0010-04

A

朱庆云，男，江苏省水文水资源勘测局南京分局，高级工程师，主要从事水文分析计算工作。)